農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)變化·權(quán)能功效和規(guī)模經(jīng)營

摘要" 運用文獻研究法、對比分析法和制度分析法等研究方法，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)角度闡釋其變化歷程和權(quán)能功效，進而揭示農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與農(nóng)地經(jīng)營模式的互饋。研究發(fā)現(xiàn)：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化經(jīng)歷了所有權(quán)與使用權(quán)一體，所有權(quán)與使用權(quán)初步分離，所有權(quán)、資格權(quán)及使用權(quán)再分離等發(fā)展階段，權(quán)能劃分越來越細(xì)、權(quán)能內(nèi)涵界定更趨清晰。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正持續(xù)進行合理性變革，農(nóng)地權(quán)能的分解具有中國特色，更加注重農(nóng)民權(quán)能利益保護，并與農(nóng)地經(jīng)營模式關(guān)聯(lián)緊密。未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和農(nóng)地經(jīng)營模式的創(chuàng)新需要國家從政策措施、經(jīng)濟措施、法律措施等方面進一步完善和予以保障。

關(guān)鍵詞" 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；三權(quán)分置；農(nóng)地經(jīng)營；運行模式

中圖分類號" F301.3" 文獻標(biāo)識碼" A" 文章編號" 0517-6611（2024）05-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.05.058

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Structural Changes， Power Efficiency， and Scale Management of Agricultural Land Property Rights

HE Dan1，WU Jiu-xing2

（1.Electron Business College， Anhui Business College，Wuhu，Anhui 241002；2.School of Geography and Tourism， Anhui Normal University， Wuhu，Anhui 241002）

Abstract" Using the research methods such as literature research， comparative analysis， and institutional analysis， this paper explains the change process and power efficiency of rural land property rights structure from the perspective of property rights structure， thereby revealing the mutual feedback between rural land property rights structure and rural land management model. The study found that the changes in the structure of agricultural land property rights have undergone development stages such as the integration of ownership and use rights， the initial separation of ownership and use rights， and the reseparation of ownership， qualification rights， and use rights. The division of power and function has become increasingly detailed， and the definition of power and function has become clearer. The rational transformation of agricultural land property rights is ongoing， and the decomposition of agricultural land rights has Chinese characteristics. More attention is paid to the protection of farmers’ rights and interests， and it is closely related to the agricultural land management model. In the future， the innovation of agricultural land property rights structure and agricultural land management mode requires further improvement and protection from policy measures， economic measures， legal measures， and other aspects.

Key words" Farmland property rights;Separation of three rights;Farmland management;Operation mode

基金項目" 安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院校級科學(xué)研究人文社科重點項目（2021KZR08）；安徽高校人文社會科學(xué)研究重點項目（SK2021A1057）。

作者簡介" 何丹（1983—" ），女，湖北襄陽人，講師，碩士，從事農(nóng)村土地制度研究。

收稿日期" 2023-03-18；修回日期" 2023-04-25

1978年以來，中國的農(nóng)地制度變革一直處在進行時。無論是家庭承包責(zé)任制的產(chǎn)生，還是放開農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，都反映了農(nóng)地政策必須適應(yīng)時代的需求。但是，現(xiàn)階段的中國農(nóng)地經(jīng)營仍難以滿足農(nóng)民對美好生活的需求，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)地制度創(chuàng)新仍需努力。國家將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)從“兩權(quán)分置”發(fā)展成“三權(quán)分置”，主要是期望穩(wěn)定農(nóng)地承包經(jīng)營關(guān)系，優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，發(fā)展工業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。根據(jù)張培剛［1］教授的《農(nóng)業(yè)與工業(yè)化》一書中對“工業(yè)化”的定義，即“國民經(jīng)濟中一系列基要生產(chǎn)函數(shù)，或生產(chǎn)要素組合方式，連續(xù)發(fā)生由低級到高級的突破性變化的過程”，那么農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可定義為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中生產(chǎn)要素組合方式，連續(xù)發(fā)生一列、從低級到高級的突破性變化的過程”。

長期以來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革與農(nóng)地經(jīng)營模式得到很多學(xué)者的高度關(guān)注。一方面農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營需與農(nóng)業(yè)機械化結(jié)合在一起，形成農(nóng)業(yè)專業(yè)隊模式、綠色車間模式、統(tǒng)一服務(wù)模式和家庭農(nóng)場模式［2］；另一方面，現(xiàn)代化模式涉及機械化，而影響機械化的因素包括土地經(jīng)營規(guī)模、政策支持力度、農(nóng)機社會化服務(wù)、農(nóng)場交通條件、農(nóng)業(yè)機械科技、農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)等方面［3］。在經(jīng)營規(guī)模方面，要追求適度規(guī)模，規(guī)模不是越大越好，如在追求土地產(chǎn)出率目標(biāo)下，小型土地規(guī)模經(jīng)營是主要特征，服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營、多種規(guī)模經(jīng)營并存發(fā)展［4］。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)營模式的選擇，需要尊重農(nóng)民的意愿，契合宏觀經(jīng)濟環(huán)境，推動農(nóng)地股份合作制的發(fā)展［5］。當(dāng)農(nóng)地制度變遷從走向租地農(nóng)場制后，需要提高農(nóng)地產(chǎn)出率和產(chǎn)品商品率，并增強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力［6］。當(dāng)然，不同社會主體對農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的需求與認(rèn)知存在較大差異［7］。從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向看，主要包括農(nóng)業(yè)布局區(qū)域化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)一體化、農(nóng)業(yè)資源利用生態(tài)化［8］。因此，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營更要因地制宜，考慮人地國情、農(nóng)民就業(yè)水平、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的帶動力，進而采用多元化的、混合型的農(nóng)地經(jīng)營模式［9］。此外，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模也一直存在所謂“適度性”問題［10］，而且農(nóng)地經(jīng)營還需符合節(jié)約資源和環(huán)境友好要求，必須轉(zhuǎn)變粗放利用觀念，構(gòu)建人力資本集成型，體現(xiàn)多方參與的共贏要求［11］。

概而言之，現(xiàn)有相關(guān)研究文獻側(cè)重對現(xiàn)行法律法規(guī)框架下農(nóng)地規(guī)模是否需要擴大、多大的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模是合適的、農(nóng)地經(jīng)營模式的主要影響因素、農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出有什么樣的影響等方面。但是，較少有研究文獻關(guān)注產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)新。鑒于此，筆者從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化歷程和權(quán)能功效，解析產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置和農(nóng)地經(jīng)營模式的互動，提出創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營模式的建議。

1" 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的變化歷程

1.1" 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體變化

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，指合法財產(chǎn)的所有權(quán)，包括對財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分等權(quán)利。只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)具有實體性、可分性、可交易性等特征，產(chǎn)權(quán)才具有現(xiàn)實經(jīng)濟作用，發(fā)揮資源配置功能。農(nóng)地是指直接服務(wù)或間接服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地、農(nóng)田水利用等地類。土地產(chǎn)權(quán)是土地制度的核心，土地所有制的性質(zhì)直接決定土地制度的性質(zhì)［12］。在中國，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的所有制演進經(jīng)歷封建地主土地私有制、農(nóng)民土地私有制、集體土地所有制和國有土地所有制度等。從產(chǎn)權(quán)是否細(xì)分來看，在封建土地所有制下，農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)可以統(tǒng)一歸一個主體，也可將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)出給他人使用，在存在出租的情形下農(nóng)地所有者則依此收取土地資金。在農(nóng)民土地私有制下，農(nóng)地的所有權(quán)和使用權(quán)則高度統(tǒng)一，農(nóng)戶自主經(jīng)營、收益歸自身所有，可以自由處分土地相關(guān)權(quán)利，但因農(nóng)民個體能力差異較大、容易導(dǎo)致新的土地所有權(quán)兼并，形成新的“地主”階層而有違 “耕地有其田”的初衷。在集體土地所有制下，因農(nóng)民私有的土地被國家以漸進方式整合為集體所有的土地，土地所有權(quán)制發(fā)生根本性變革，農(nóng)民不再是農(nóng)村土地的所有權(quán)者，對土地不享有處分的權(quán)利，僅保有土地使用之權(quán)利［13］。譬如，綦好東［14］就將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界定為個體農(nóng)戶制、初級社、高級社（人民公社）、土地承包制4種產(chǎn)權(quán)組織形式，各中組織形式下的構(gòu)造特征和功能表現(xiàn)有極大不同。

1.2" 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的階段變化特征

中國各省的農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平有很大差異，故土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必須與經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況相適應(yīng)［15］。在集體所有制下，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也有階段性差別，可以按前期、中期、后期劃分。在前期，集體土地所有制具有強烈的平均主義思想，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展沒有發(fā)揮什么好的作用，反而因集體的參與者缺少內(nèi)在的激勵致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)入極端困難的地步。在中期，集體土地所有制有所松動，“松動”不是說集體公有制不要了，而是要將農(nóng)地集體所有制下的權(quán)能體系進行分解，分為農(nóng)地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)仍舊歸集體經(jīng)濟組織所有，但農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶所有。在后期，在堅持農(nóng)地集體所有制的前提下，順應(yīng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和鄉(xiāng)村振興等方面的需求，創(chuàng)新建立農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利體系。在新權(quán)利體系下，農(nóng)地的“三權(quán)”被分解成農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，毫無疑問這是新時期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系的再構(gòu)造［16］。總之，農(nóng)地在產(chǎn)權(quán)體系上更加完善，也更體現(xiàn)保護農(nóng)民利益的原則。

2" 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能功效

2.1" 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易功效

不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)直接決定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的交易類型。在封建土地所有制下，地主是土地的多數(shù)占有者，國家是土地的終極所有者。一方面，地主可以自主經(jīng)營土地，收取來自土地的經(jīng)濟租金或農(nóng)業(yè)產(chǎn)出等，也可將土地轉(zhuǎn)租給其他無地、少地的農(nóng)民，收取固定的或可調(diào)整的租金。另一方面，地主也需向國家繳納稅收，無論是“攤丁入畝”的稅費制度，還是公糧交納制度，都體現(xiàn)了土地的國家終極所有權(quán)。在農(nóng)民土地私有制下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)與封建土地所有制下沒有多大差別，但因土地改革使得無地、少地的農(nóng)民獲得了一定數(shù)量的土地，故其強化了“耕地有其田”的原則。在集體土地所有制形成的過程中，通常采用了隱蔽、漸進式實現(xiàn)路徑，將農(nóng)民私有的土地等生產(chǎn)要素通過互助組、互助社、生產(chǎn)隊等具體的形式組織起來，并最終通過政策確認(rèn)農(nóng)村土地屬于集體所有。顯然，當(dāng)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，比如帶來了不同的市場結(jié)果，推動了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地抵押權(quán)形成和農(nóng)地指標(biāo)的跨區(qū)交易［17］。

2.2" 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的預(yù)期功效

從權(quán)能結(jié)構(gòu)設(shè)計初衷看，國家希望通過權(quán)能的新設(shè)來改變權(quán)利人對產(chǎn)權(quán)的預(yù)期。對農(nóng)地所有權(quán)人而言，主要體現(xiàn)集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟價值。對農(nóng)地承包權(quán)人而言，可以取得穩(wěn)定的人地權(quán)利關(guān)系，不因轉(zhuǎn)出土地而放棄承包權(quán)。對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)人而言，占有相對獨立的、受法律保護的經(jīng)營權(quán)。在現(xiàn)階段，農(nóng)地“三權(quán)分置”既體現(xiàn)保護農(nóng)民承包權(quán)的重要性，又體現(xiàn)維護農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)實必要性，在實踐中取得較好的效果。正如有文獻指出，農(nóng)地和農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模的增加會對農(nóng)業(yè)收入規(guī)模產(chǎn)生正向激勵，并激勵農(nóng)村多余勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移［18-19］。在過去，農(nóng)地經(jīng)營者不能以農(nóng)地作為抵押物進行融資，而在創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營權(quán)后，農(nóng)民可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)單獨抵押。當(dāng)然，這種妥協(xié)性的改革方案，并沒解決社會保障體系不健全、不充分情況下的農(nóng)民權(quán)利保障問題。誠如有文獻研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)通過對產(chǎn)權(quán)主體的行為來影響農(nóng)業(yè)績效，補貼的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式形成補貼的激勵約束功能，而且涉及外部性內(nèi)部化、資源配置改進等多方面的問題［20］。

2.3" 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的保障功效

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的保障功效具有階段性、獨特性和包容性。其中，階段性，即改革是分階段來進行的，各階段要解決的主要問題不同，則權(quán)能設(shè)置就要體現(xiàn)這一要求，對照問題找對策。獨特性，即我國的土地制度具有獨特性，無論如何改、都不能改掉土地公有制度，這使得以農(nóng)地私有及市場無法建立起來，特別在農(nóng)民失去土地可能面臨生存危機的時候，農(nóng)地被賦予強烈的社會保障、社會就業(yè)、生態(tài)服務(wù)等多種功能。包容性，指農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)要兼顧各方的利益需求，包括政府、集體、農(nóng)民、其他權(quán)利人。不同主體的訴求之間存在合作，也有沖突，而政府在其中的關(guān)鍵作用是制定行為規(guī)則。只要規(guī)則科學(xué)、合理，則就可使得產(chǎn)權(quán)交易按照規(guī)范的程序進行，保證程序合理、結(jié)果公平和社會認(rèn)可。

從農(nóng)地制度改革實踐來看，一方面，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的試點和鋪開都在同步進行，但在不同省市的推進力度和阻力不一樣，例如對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，改革順利些、難度小。對落后地區(qū)而言，農(nóng)民缺少維持生計的其他就業(yè)機會，所掌握的資源非常有限，要想農(nóng)民退出土地權(quán)利的難度是相當(dāng)?shù)摹Ａ硪环矫妫r(nóng)民不是不愿意放棄土地，只是農(nóng)民缺少放棄土地的能力和支撐，若要擴大農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的占比，就必須先解決農(nóng)民的能力和保障問題。在本質(zhì)上，權(quán)能的賦予就是為各類交易提供可能，而權(quán)能不僅要解決交易的問題，更要解決利益問題，為交易權(quán)利人提供保護［21］。

3" 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的規(guī)模經(jīng)營

3.1" 產(chǎn)權(quán)優(yōu)化對經(jīng)營模式的影響

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。土地產(chǎn)權(quán)是有關(guān)土地財產(chǎn)的一切權(quán)利的總和。在國家對產(chǎn)權(quán)構(gòu)建認(rèn)知與重視程度的不同時期，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的理論與實踐存在很大差別。在土地農(nóng)民私有時代，農(nóng)民擁有比較完整的土地權(quán)利束，可以將土地予以自用、租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等多種使用或交易方式，形成的農(nóng)地經(jīng)營模式的農(nóng)民個體或家庭為主的農(nóng)戶經(jīng)營模式，但其經(jīng)營規(guī)模小、產(chǎn)出水平低、積累能力差，難以滿足國家對發(fā)展重工業(yè)、偏城鎮(zhèn)建設(shè)的需要。在土地集體化時期，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)被強制集體化，農(nóng)民喪失了對土地使用、土地收益和土地處分的控制權(quán)，農(nóng)民不再是獨立的農(nóng)地經(jīng)營者，而是集體經(jīng)濟組織或集體農(nóng)場中的一個螺絲，需要服從集體組織的安排和調(diào)配。但是，“大鍋飯”不好吃，因內(nèi)在激勵不足，導(dǎo)致集體中的農(nóng)民采取偷懶、耍滑、磨洋工等勞動方式，最終使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)止步不前、城鎮(zhèn)化進程倒退、工業(yè)化發(fā)展變緩慢。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展與城市經(jīng)濟關(guān)系看，農(nóng)業(yè)所提供的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和農(nóng)業(yè)價值剩余，難以確保城鎮(zhèn)人口擴張下糧食等食用品的需求，且通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”剝奪農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的剩余價值或者說的剩余索取權(quán)，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁不足，社會經(jīng)濟面臨重大困境。改革開放后，國家逐步放寬了對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的限制，主要考慮要大規(guī)模增加糧食生產(chǎn)的數(shù)量以滿足人口的基本糧食需求。事實上，后來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐也充分證明農(nóng)村土地兩權(quán)分置，搞家庭承包制是正確的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的糧食等產(chǎn)品實現(xiàn)連續(xù)多年增長，但糧食供給過多而價格偏低，反過來又傷害了廣大農(nóng)民種糧的積極性。在市場化改革不太明朗的情況下，反對農(nóng)地市場化改革的聲音不小，阻礙農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革下的農(nóng)業(yè)可持續(xù)增長。在農(nóng)地投資研究中，有人發(fā)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對長期投資數(shù)量和農(nóng)業(yè)環(huán)境效率分別產(chǎn)生積極影響和負(fù)向影響［22］。

21世紀(jì)初，國家進一步放松對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格管制，并鼓勵城市資本、工商資本進入鄉(xiāng)村進行搞規(guī)模化經(jīng)營。對農(nóng)地流轉(zhuǎn)管制的放松，也使得資本、土地、勞動可以實現(xiàn)更好的優(yōu)化配置，也使得農(nóng)業(yè)將實現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展模式。值得注意的是，國家出臺政策，提出搞農(nóng)地“三權(quán)分置”，其目的就是要實現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)，又要保護農(nóng)民的農(nóng)地承包權(quán)，還要激活農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)。特別是，在農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分解后，為農(nóng)地使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)解除了后顧之憂，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以單獨按用益物權(quán)進行抵押融資，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供重要支撐。鑒于農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模化經(jīng)營難以取得像城市工商業(yè)那樣高的利潤水平，因此農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營不僅需要來自經(jīng)營主體的自發(fā)努力，還需要國家政策通過公共項目投資、貸款政策優(yōu)待、先進科技研發(fā)等措施，在實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營同時，保障農(nóng)地經(jīng)營模式的可持續(xù)性。但是，在放松農(nóng)地流轉(zhuǎn)管制下，農(nóng)地“三權(quán)分置”在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收中的作用還沒有得到充分的發(fā)揮。

3.2" 經(jīng)營模式對產(chǎn)權(quán)優(yōu)化的反饋

農(nóng)地經(jīng)營需要以產(chǎn)權(quán)保護為前提。產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性越高，其經(jīng)營預(yù)期越好。現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系仍是以維護和保障農(nóng)民利益為主導(dǎo)，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式、程序、范圍、年限、規(guī)模等都有所限制。雖然，國家對農(nóng)地經(jīng)營倡導(dǎo)規(guī)模化、現(xiàn)代化，但要實現(xiàn)規(guī)模化、現(xiàn)代化，更需要持續(xù)減少鄉(xiāng)村人口、持續(xù)增加城鎮(zhèn)人口、形成城鄉(xiāng)之間人口穩(wěn)態(tài)。在“三權(quán)分置”中，所有權(quán)很難變動，只有唯一之路——土地征收；承包權(quán)，則仍舊以農(nóng)民承包權(quán)為主；經(jīng)營權(quán)可以也應(yīng)該放活的，允許多主體所有。事實上，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)能不能放活，不僅取決于制度設(shè)計，更取決于現(xiàn)實需求。例如，有的地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求大，有的地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的需求小，那么就可能存在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供給與需求端不匹配的狀況。同時，農(nóng)地經(jīng)營模式會引致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)需求，如有文獻發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和要素配置對農(nóng)戶收入產(chǎn)生影響［23］，顯然農(nóng)地地權(quán)的穩(wěn)定性與農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)聯(lián)［24］。可見，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)需要在保障功能和生產(chǎn)功能之間進行協(xié)調(diào)［25］，滿足農(nóng)民基本生存需求，又要促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到更大發(fā)展。

不同農(nóng)地經(jīng)營模式有相應(yīng)的約束條件、運行成本和經(jīng)濟績效［26］。不同農(nóng)地經(jīng)營模式需要差異化的產(chǎn)權(quán)安排。在傳統(tǒng)的農(nóng)戶自營模式下，只需要賦予土地使用權(quán)即可，在實踐中表現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況下，農(nóng)戶對產(chǎn)權(quán)的需求不再局限于使用權(quán)，還需處分權(quán)、收益權(quán)。在種植大戶、“公司+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶+公司”“合作社+農(nóng)戶”等其他模式下，農(nóng)地權(quán)利體系需要變動，如將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)讓渡、抵押權(quán)行使、處分權(quán)轉(zhuǎn)移等。其中，種植大戶依舊是一個農(nóng)戶形式，但因規(guī)模的擴大需要用到其他農(nóng)戶的土地，需要引入經(jīng)營權(quán)讓渡，原農(nóng)戶獲得轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的收益，種植大戶獲得使用農(nóng)地的權(quán)利，可以將農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)抵押融資。在“公司+農(nóng)戶”模式下，一般不會涉及農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，但對農(nóng)地使用權(quán)進行了限制，如農(nóng)地能夠種植什么作物、如何施肥、打藥、收割等都有相應(yīng)的規(guī)范，而且公司可以干預(yù)農(nóng)戶的經(jīng)營行為，并對經(jīng)營行為風(fēng)險承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在“合作社+農(nóng)戶+公司”的模式下，三者之間在農(nóng)地經(jīng)營過程中，根據(jù)事前協(xié)議分配收益、分擔(dān)責(zé)任，農(nóng)戶沒有經(jīng)營自主權(quán)，需要按照公司、合作社的規(guī)定來進行耕種，生產(chǎn)指定類型的農(nóng)產(chǎn)品且質(zhì)量上必須有保證。在“合作社+農(nóng)戶”的模式下，合作社一般都占主導(dǎo)的，農(nóng)戶需要服從合作社意志，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在表面上是不需要轉(zhuǎn)讓的，但實際使用上受到相應(yīng)的限制。在現(xiàn)行制度下，農(nóng)地的所有權(quán)不能抵押，承包權(quán)也不能抵押，剩余的就只有經(jīng)營權(quán)能夠抵押。那么，就需進一步修改相關(guān)法律、法規(guī)，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利、責(zé)任等進行明確，保障農(nóng)地經(jīng)營權(quán)權(quán)能可實現(xiàn)抵押。最終，建立起以市場需求為導(dǎo)向的政策設(shè)計體系，從供給側(cè)方面來做好政策保障工作，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等活動提供支撐。

4" 結(jié)論與建議

4.1" 主要結(jié)論

（1）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化總體經(jīng)歷了所有權(quán)與使用權(quán)一體、所有權(quán)與使用權(quán)初步分離、所有權(quán)與資格權(quán)及使用權(quán)再分離等發(fā)展階段，權(quán)能劃分越來越細(xì)、權(quán)能內(nèi)涵界定更趨清晰。農(nóng)地權(quán)利體系趨于復(fù)雜，但現(xiàn)行“三權(quán)分置”權(quán)能實為政策層面上的權(quán)利，還需在土地相關(guān)法律修改中予以確認(rèn)，使得政策層面權(quán)能轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)層面的權(quán)能，充分體現(xiàn)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的權(quán)能作用具有階段性、獨特性和包容性。

（2）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正持續(xù)進行合理性變革，權(quán)能分解更具中國特色，更加注重農(nóng)民權(quán)能利益保護，并與農(nóng)地經(jīng)營模式選擇緊密相關(guān)。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變革，可以為實現(xiàn)家庭農(nóng)場農(nóng)地規(guī)模化、集體經(jīng)濟組織化經(jīng)營、“集體+農(nóng)戶+農(nóng)企”合作模式、“集體+農(nóng)戶+超市”對接模式等提供支撐。同時，加強農(nóng)地產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置與農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)新之間的互動、互饋，以產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，以農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)新誘導(dǎo)新的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)優(yōu)化與政策設(shè)計。

4.2" 政策建議

4.2.1" 創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營模式的政策措施。

從完善農(nóng)地經(jīng)營行政措施入手，討論農(nóng)地經(jīng)營模式的創(chuàng)新。一方面，在政策上支持農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，重點促進家庭農(nóng)場、公司+農(nóng)戶、合作社+農(nóng)戶等模式的發(fā)展，對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營給予財政上的補貼，并根據(jù)糧食產(chǎn)量等進行年度評估；另一方面，又不對市場經(jīng)營行為進行干預(yù)，做到有所為、又有所不為，政府的行政措施意在將行為主體的意愿轉(zhuǎn)化為行為，而非代替市場主體決策、經(jīng)營。在政策引導(dǎo)方面，出臺農(nóng)地經(jīng)營模式多元化的政策意見，凡是經(jīng)營模式需要符合實際，控制規(guī)模，降低風(fēng)險。要鼓勵農(nóng)業(yè)專業(yè)化和農(nóng)民工回流，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)性特征，發(fā)揮農(nóng)民工的人力資本作用［27］。

4.2.2" 創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營模式的經(jīng)濟措施。

在經(jīng)濟方面，對從事農(nóng)地經(jīng)營的農(nóng)戶、公司、合作社及其組合體給予支持。加快構(gòu)建農(nóng)地使用權(quán)交易市場，建立農(nóng)地使用權(quán)交易機構(gòu)。加快農(nóng)地使用權(quán)的股份化經(jīng)營，將土地使用權(quán)貨幣化，增加農(nóng)地使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)性。要鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟，對農(nóng)民以土地進行抵押貸款，采取低息貸款政策，并對農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、開辦企業(yè)等進行政策扶持，如減免稅費。新時代農(nóng)地經(jīng)營模式的創(chuàng)新，創(chuàng)設(shè)以農(nóng)地為抵押物的國家土地銀行，為農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化等提供經(jīng)濟支撐。在農(nóng)地經(jīng)營模式中，引入“農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模化與作業(yè)服務(wù)規(guī)模化”（雙規(guī)模化）增加糧食生產(chǎn)經(jīng)營的穩(wěn)定性［28］

4.2.3" 創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營模式的法律措施。

農(nóng)地經(jīng)營需要法律上的保障，現(xiàn)有農(nóng)地制度中有關(guān)產(chǎn)權(quán)分解的規(guī)定，更多是一種權(quán)宜性的，缺乏對長遠(yuǎn)產(chǎn)權(quán)體系的系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計。對政策層面的“三權(quán)分置”進一步強化其權(quán)利的能力，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以在法律修改時予以認(rèn)可，確保農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押有法律依據(jù)。對不同地區(qū)、不同類型的農(nóng)地權(quán)利保護可以差別化，在人口密度高、農(nóng)地價值大的地區(qū)，對農(nóng)地承包權(quán)的保護要加大力度，而對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也給予法律上的支持。相對應(yīng)地，在人口密度小、農(nóng)地價值低的地區(qū)，不需要過分強調(diào)對農(nóng)地承包權(quán)的保護，可以將農(nóng)地承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)歸總處理，兩權(quán)歸總后可以轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)民主體進行經(jīng)營。在農(nóng)村發(fā)展中，農(nóng)民還會進一步分化，要調(diào)查和研究分紅后農(nóng)民的行為特征和利益訴求，制定差異化政策予以激勵［29］。農(nóng)民不再是一種身份，而是一種職業(yè)，身份不可轉(zhuǎn)讓，職業(yè)可以轉(zhuǎn)換，建構(gòu)以職業(yè)農(nóng)民、傳統(tǒng)農(nóng)民混合承包權(quán)制度。

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