“放管服”改革背景下城市綠地設計審查模式分析

郭燕舞

（銅陵市園林管理局，安徽 銅陵 244000）

0 引言

“放管服”下的在城市綠地設計審查實踐中，不同部門分別牽頭一個審批階段，園林綠化部門不再獨立承擔技術審查工作。為確保能夠實現(xiàn)對城市綠地設計的全過程審查，更新城市綠地設計審查模式是必然選擇。

1 城市綠地設計審查的現(xiàn)狀模式

城市綠地設計審查的現(xiàn)狀模式，以銅陵市為例：①在規(guī)劃審查和方案設計階段，主要由自然資源和規(guī)劃局以會議審查的形式完成審查，政府各部門聯(lián)合審查；審查依據(jù)為建設工程設計方案審查行政許可；審查期間所參考的要求包括城鄉(xiāng)規(guī)劃法、修建性詳細規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術規(guī)定、規(guī)劃條件意見書、建設條件意見書等等。②在初步設計階段，主要由住建局（園林部門）以技術審查的形式完成審查，審查依據(jù)為綠化工程設計方案審查意見書。③在施工圖設計階段，主要由住建局以審查機構審查的形式完成審查；審查依據(jù)為施工許可證行政許可。

2“放管服”視域下城市綠地設計審查模式的現(xiàn)存問題

（1）設計審查環(huán)節(jié)有所缺失。從城市綠地設計審查環(huán)節(jié)安排方面來看，在實際的綠地與廣場用地設計、附屬綠地設計中，均有著較為明顯的環(huán)節(jié)缺失問題。其中，在綠地與廣場用地設計中，雖然由規(guī)劃局、城管局以及住建局分別完成了不同的審查任務，但是由于這些部門機構均不具備城市綠地施工圖審查專業(yè)資質，因此無法順利完成施工圖專項審查。而這也就導致在綠地與廣場用地設計中存在著較為明顯的施工圖審查環(huán)節(jié)缺失的問題。在附屬綠地設計中，單純設置了方案審查，對于綠地設計的關注度始終保持在偏低水平。此時，無論是在修建性詳細規(guī)劃審查中，還是在初步設計審查中，實際所具有的綠地規(guī)劃內(nèi)容、綠地設計內(nèi)容均西相對較少，甚至存在基本沒有相應內(nèi)容的問題。

（2）審查部門提出的設計要求與內(nèi)容不充足。雖然各地區(qū)在當前的城市綠地設計審查工作中，落實對了規(guī)劃設計要求等文件的編制與下發(fā)，但是其中實際所包含著的有關于城市綠地設計的內(nèi)容較少[1]。特別是在初步設計、施工圖紙設計審查的子相關文件中，普遍存在著不包含綠地設計內(nèi)容的問題。

（3）設計領域信用制約有所缺失。受到信用評價機制不健全、相關法律法規(guī)不健全等因素的影響，在當前的城市綠地設計審查實踐中，還存在著設計領域信用制約缺失的問題。此時，相關設計單位以及整個行業(yè)內(nèi)的失信行為發(fā)生概率增高，自律性長期保持在偏低水平，導致實際所提供的城市綠地設計成果科學性、規(guī)范性均難以滿足標準要求。

3“放管服”視域下城市綠地設計審查模式的改革路徑與優(yōu)化措施

3.1 建立并使用新的城市綠地設計審查模式

在當前“放管服”改革大背景下，可以搭建起“告知+承諾”相結合的新城市綠地設計審查模式，以此替換原有的“告知+審查”相結合的城市綠地設計審查模式，以此實現(xiàn)城市綠地設計審查工作的與時俱進。對告知承諾制進行完善構建的關鍵內(nèi)容在于，對其制度設計方面面對著的法律障礙進行有效處理與解決，并建立健全告知承諾制的運行機制，設定合適的告知承諾制運行前提條件，包括針對申請人的信用審查機制的建立、技術標準體系的完善搭建等。

結合前文的分析能夠了解到的是，在當前的城市綠地設計審查模式與實踐中，在審查環(huán)節(jié)、審查部門方面均存在一定問題，且信用評價制度缺失，相關設計單位本身所擁有的行業(yè)自律性偏低。基于這樣的情況，為確保新構建起的“告知+承諾”相結合的新城市綠地設計審查模式能夠在當前得到高質量應用，需要分階段穩(wěn)步推進審查模式改革，逐步將原有的審查模式替換為新模式。與此同時，還要著重落實對信用評價制度以及審查技術標準體系的建立健全，及時更新技術評價體系內(nèi)容，以此進一步提升設計行業(yè)自律性，以此為“告知+承諾”相結合的新城市綠地設計審查模式的切實實施創(chuàng)造良好條件。

3.2 實施科學全面的城市綠地規(guī)劃設計評審

為科學系統(tǒng)的城市綠化建設，應當按照“先規(guī)劃、后建設”的原則組織編制城市綠地設計規(guī)劃[2]。實踐中，應當通過實地踏看、調研走訪、問卷調查等方式，摸清項目綠地的基本情況。同時，根據(jù)上位規(guī)劃中的城市性質、發(fā)展目標、用地規(guī)模、用地布局等內(nèi)容，制定城市綠地系統(tǒng)發(fā)展目標，優(yōu)化綠地系統(tǒng)結構布局，構建城市各類園林綠地體系、指標，確定城市綠地景觀特色和城市綠地建設安排。

與此同時，應當及時組織展開城市綠地規(guī)劃設計評審，明確城市綠地項目設計方案的優(yōu)化與修改情況、本次規(guī)劃與上位規(guī)劃銜接、總體布局原則與思路等內(nèi)容，重點落實對編控規(guī)方案的進一步優(yōu)化提出了建議。在“放管服”改革背景下，為進一步深化行政審批改革，提升服務效率，針對城市綠地項目審批業(yè)務，相關部門應當進行深度分析，廣泛征求意見，制定地方性的城市綠地項目設計審核流程，進一步優(yōu)化細化園林設計審核程序，確保可操作性更強。另外，要根據(jù)專家意見和建議指導編制單位進一步加強規(guī)劃銜接，合理制定各項規(guī)劃指標，結合地方實際科學排定近遠期綠地建設計劃，盡快形成綠地系統(tǒng)規(guī)劃最終成果，指導城市綠地系統(tǒng)建設。

3.3 豐富審查環(huán)節(jié)綠地內(nèi)容

結合前文的分析能夠了解到的是，在當前的城市綠地設計審查模式與實踐中，無論是修建性詳細規(guī)劃，還是初步設計與施工圖內(nèi)，實際所包含著的綠地內(nèi)容均相對較少，且園林技術力量更多在附屬綠地方案設計審查方面集中，這并不利于實際城市綠地設計審查的高質量實施[3]?；诖?，應當充分結合“放管服”改革要求，由住建部門獨立完成的對城市綠地設計的審查，相對應的，其他部門不再獨立完成對應的設計審查任務。與此同時，住建部門需要主動作為，城市綠化主管部門要主動匯報，進行工作協(xié)調，并在切實踐行相關法律法規(guī)的條件下，在各個審查環(huán)節(jié)中納入更多的綠地內(nèi)容。

3.4 著力推進各環(huán)節(jié)綠地設計要求的完善

現(xiàn)行文件規(guī)范中，對于城市綠地項目設計所提出的要求主要可以歸納為以下方面：①嚴格把控城市綠地設計審查與方案論證，強化展開對城市綠地項目（公園、園林等）設計的科學指導。為滿足上述設計要求，在實際的城市綠地項目設計期間，可以應用的措施包括著重規(guī)避過度設計、完善項目綜合功能、重點在設計中突出人文內(nèi)涵以及地域風貌、保證生態(tài)優(yōu)先以及保護優(yōu)先、以植物造景為主完成綠地設計。②各類綠地的綠線劃定。為滿足上述設計要求，在實際的城市綠地項目設計期間，可以應用的措施包括針對公園綠地劃定邊界線并進行公示、針對附屬綠地落實邊界線的明確劃定。③雨水收集利用。為滿足上述設計要求，在實際的城市綠地項目設計期間，可以應用的措施為，著重提升雨洪調控能力，對雨水進行滯留與凈化處理，以此為地下水的回補提供支持。④避險綠地規(guī)劃設計。為滿足上述設計要求，在實際的城市綠地項目設計期間，可以應用的措施為，面向地震烈度能夠達到Ⅵ度及以上的地區(qū)，設計城市開放綠地空間時必須要在其中納入對防災與救災設施、避難場地空間的設置。

實踐中，必須要嚴格依照相關文件標準，以及現(xiàn)行規(guī)范文件中對城市綠化設計提出的要求，完成地方性城市綠地項目設計具體要求的設定。同時，要求所有設計單位均要切實依照相應設計要求展開設計實踐，輸出更為合理、規(guī)范、內(nèi)容豐富的城市綠地設計成果。

3.5 構建相關標準體系與評價制度

3.5.1 審查技術標準體系的構建與持續(xù)完善

針對城市綠地項目設計，現(xiàn)行的審查技術標準主要包括《公園設計規(guī)范》（GB 51192—2016）、《城市綠地設計規(guī)范》（GB 50420—2007）、《城市道路綠化規(guī)劃與設計規(guī)范》（CJJ 75—97）、《城市居住區(qū)設計標準（2012年版）》（GB 50180—93）、《城市綠地防災避險設計導則》（建辦城〔2018〕1 號）、《海綿城市技術指南》（建城函〔2014〕275 號）、《建筑工程設計文件編制深度規(guī)定（2016 年版）》《市政公用工程設計文件編制深度規(guī)定（2013 年版）》《建筑場地園林景觀設計深度及圖樣》《環(huán)境景觀——室外工程細部構造》（03J012-1）、《環(huán)境景觀——綠化種植設計》（03J012-2）等。為確保搭建起的審查技術標準體系更為完整、具體，應當在深化應用上述現(xiàn)行審查技術標準的基礎上，結合相關內(nèi)容要求以及地方實際情況，設定并推定一系列地方性技術標準，包括種植設計標準、道路綠地設計標準、節(jié)約型綠地設計標準、綠地雨水徑流控制設計標準等等。在此基礎上，還應當定期參考形勢變化、城市綠地項目建設變化等內(nèi)容，及時組織展開對審查技術標準體系更新與持續(xù)性完善，保證城市綠地設計審查的與時俱進[4]。

3.5.2 信用評價制度的搭建與深化應用

強化各個部門之間的工作協(xié)同與配合，組織展開對本行政區(qū)域內(nèi)的綠地設計事中與事后監(jiān)管，面向設計質量與誠信行為搭建并使用信用評價與動態(tài)監(jiān)管機制，以此為城市綠化設計市場中各類信用信息的獲取、分析與認定、公開與公示、評價、利用等工作的展開提供參考依據(jù)。依托相關法律法規(guī)的健全，以及執(zhí)法監(jiān)管力度的適當提高，配合信用評價制度的完善構建與深化應用，切實推動城市綠地設計單位的行業(yè)自律性加速提高。

3.6 分階段推進城市綠地設計審查模式

為確保“放管服”視域下所搭建起的新城市綠地設計審查模式能夠得到高質量應用以及穩(wěn)步推進，分階段變更、轉換城市綠地設計審查模式成為必然選擇。在此期間，可以將整個城市綠地設計審查模式轉換過程劃分為三個階段，即推進階段、過渡階段以及成熟階段，分時分步引導，促使原有的“告知+審查”相結合的城市綠地設計審查模式能夠逐步變更為“告知+承諾”相結合的新城市綠地設計審查模式。具體如下。

（1）在推行階段，組織展開城市綠地設計審查實踐中，更適合使用“告知+審查”相結合的城市綠地設計審查模式，對應審查的城市綠化項目建設環(huán)節(jié)包括方案設計、初步設計以及施工圖設計這幾方面。為確保該審查模式能夠在推行階段得到高質量落實與順利運行，需要保證綠地設計內(nèi)容完善并搭建起基本完善的技術標準體系。換言之，技術標準體系基本完善、信用評價制度缺失為該模式在本階段的運行標準。整個城市綠地設計審查工作由住建局牽頭展開。實踐中，依托對“告知+審查”相結合的城市綠地設計審查模式的應用，可以在設計審查個環(huán)節(jié)綠地內(nèi)容完善、強操作性與指導性的設計要求的制定的基礎上，推動綠地設計成果質量的進一步提高。

（2）在過渡階段，組織展開城市綠地設計審查實踐中，更適合使用“告知+審查+承諾”相結合的城市綠地設計審查模式，對應審查的城市綠化項目建設環(huán)節(jié)包括方案設計、初步設計以及施工圖設計。為確保該審查模式能夠在推行階段得到高質量落實與順利運行，需要保證綠地設計內(nèi)容、技術標準體系完善，并搭建起基本完善的信用評價制度。換言之，技術標準體系完善、信用評價制度逐步建立為該模式在本階段的運行標準。整個城市綠地設計審查工作由住建局牽頭展開。實踐中，“告知+審查”相結合的審查模式、“告知+承諾”相結合的審查模式在本階段內(nèi)并行應用，并逐步向著“告知+承諾”相結合的審查模式方向過渡。

（3）在成熟階段，組織展開城市綠地設計審查實踐中，更適合使用“告知+承諾”相結合的城市綠地設計審查模式，對應審查的城市綠化項目建設環(huán)節(jié)包括方案設計、初步設計以及施工圖設計這幾方面。為確保該審查模式能夠在推行階段得到高質量落實與順利運行，需要保證綠地設計內(nèi)容、技術標準體系、信用評價制度的完善。換言之，技術標準體系完善且可以及時更新、信用評價制度完善且擁有較高的行業(yè)自律性為該模式在本階段的運行標準。整個城市綠地設計審查工作由住建局牽頭展開。

4 結語

綜上所述，在城市綠地設計審查的現(xiàn)狀模式以及對應的設計審查工作中，還存在著一些問題與不足，包括設計審查環(huán)節(jié)有所缺失、審查部門提出的設計要求與內(nèi)容不充足、設計領域信用制約有所缺失。實踐中，需要建立并使用新的城市綠地設計審查模式，并在此基礎上，實施科學全面的城市綠地規(guī)劃設計評審、豐富審查環(huán)節(jié)綠地內(nèi)容、著力推進各環(huán)節(jié)綠地設計要求的完善、構建相關標準體系與評價制度、分階段推進城市綠地設計審查模式，實現(xiàn)“放管服”視域下城市綠地設計審查模式以及相應審查工作的與時俱進。