加強銜接推進鄉村振興補助資金使用管理的探討
——基于湖南省婁底市2021—2023 年財政銜接資金管理工作的調查研究

●王 廷 陽偉書

一、引言

推動脫貧地區和脫貧群眾增強內生發展動力是破解鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨矛盾問題的必然要求。黨和政府高度重視鄉村振興工作，多次強調要鞏固拓展脫貧攻堅成果，把增加脫貧群眾收入作為主攻方向，在促進脫貧地區加快發展上多想辦法。湖南省婁底市財政局結合本地工作實際，就如何優化財政銜接資金使用管理政策開展調研。

二、 銜接資金使用管理政策落實情況

2021 年，婁底市財政銜接推進鄉村振興補助資金75966.23 萬元，其中：中央資金32621.7 萬元，省級資金30960.03 萬元，市級資金1255 萬元，縣級資金11129.5 萬元。 2022 年，婁底市銜接資金72402.22 萬元， 其中：中央資金33893 萬元， 省級資金25969 萬元， 市級資金1275 萬元，縣級資金11265.22 元。 2023 年，婁底市銜接資金80246 萬元，其中：中央資金38956 萬元， 省級資金28618 萬元， 市級資金1280 萬元， 縣級資金11392 萬元。 婁底市通過銜接資金基礎設施項目的實施，為統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村奠定了堅實的基礎，切實改善了農村人居環境， 在推動產業、人才、生態、文化振興等方面也取得了一定成效，為促進農民特別是脫貧戶增收發揮了重要作用。

（一）扛住責任毫不松動

婁底市堅決貫徹落實中央、省關于財政銜接推進鄉村振興補助資金管理的精神，全市各級相繼制定出臺了相關政策文件， 做到政策不留空白，工作不留空檔。 各級嚴格財政銜接資金使用管理， 堅持自下而上編制項目、自上而下執行項目，強化財政銜接資金管理， 充分發揮資金效益；建立、完善、鞏固、拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興項目庫， 優先支持聯農帶農富農產業發展，統籌支持促進增收的其他相關領域，支持必要的基礎設施補短板， 完善資金分配機制。 項目庫在編制“鞏固拓展銜接規劃”的基礎上，聚焦防止返貧動態監測和幫扶、鄉村產業發展和鄉村建設行動等重點工作， 按照程序合規、重點突出、輕重緩急、規模適度謀劃全區項目庫。

（二）政策銜接不留空檔

婁底市積極適應、有效銜接工作形勢的發展變化，根據上級政策性文件，及時制定相應配套措施， 完善銜接推進鄉村振興項目庫制度，并按照“聚焦精準、現行標準、群眾參與、逐步完善”的原則，科學建立項目庫，根據銜接推進鄉村振興工作的需要，及時對項目庫進行動態調整， 真正做到銜接資金嚴格跟著項目走，項目嚴格跟著銜接推進鄉村振興目標走。在項目實施過程中，婁底市嚴格按照“村申報、鄉審核、區審定”的程序推進實施，認真貫徹落實招投標、政府采購等管理制度要求，建立實施臺帳，定期更新項目進度，通過對項目的實時監控，確保資金用在刀刃上。

（三）資金投入力度不減

婁底市加大銜接資金和項目管理力度，認真落實績效管理要求， 全面推行公開公示制度，加快預算執行，提高資金使用效益，堅持“項目跟著規劃走、資金跟著項目走”的總體方案，嚴格規范銜接資金管理，認真考查評估項目的可行性， 審定項目績效目標后確定入庫、提交資金分配方案和項目計劃等相關事宜，按照“誰分配、誰使用、誰公開、分配到哪里、公開到哪里”的原則實施項目，及時公開接受監督，確保項目產生的幫扶效益、 社會效益落到實處。

（四）調整優化突出重點

婁底市按照“橫向抓兩塊、縱向管兩頭”的思路，合理安排財政投入規模，優化支出結構，調整支持重點。 橫向上，將鞏固拓展脫貧攻堅成果擺在重要位置，對易返貧致貧人口開展動態監測和及時幫扶，把脫貧村、脫貧人口（含監測幫扶對象）作為全面推進鄉村振興的支持重點，“扶上馬，送一程”。 縱向上，抓好發展規劃，調整完善資金支持方式， 堅持優先發展產業，通過生產增收穩定脫貧，在發展中鞏固拓展脫貧攻堅成果。重點支持培育和壯大優勢特色產業， 由支持到人到戶過渡到主要支持村集體、產業鏈、產業片，由支持種養環節向支持加工流通、服務支撐等全產業鏈拓展轉變。

（五）強化監管筑牢防線

婁底市嚴格資金使用范圍和資金項目實施管理要求，落實公告公示制度要求，推進“互聯網＋監督”，主動接受社會和群眾監督，全力規范專項資金公開、透明使用管理；壓實項目組織實施單位監管主體責任，加強項目績效管理，落實績效管理各項工作，確保發揮資金應有效益，并多次組織開展“一卡通”涉農補貼清查行動，對照檢查中發現的問題，建立問題清單和整改臺賬。 各級秉持即知即改、立行立改原則，認真進行整改，確保個案問題全部整改銷號、共性問題建章立制。

三、面臨的問題和挑戰

（一）基層人員顯疲態

近年來，各級組織開展了多輪多批專項扶貧資金項目檢查、考核。2021 年，進入鞏固拓展脫貧攻堅成果與銜接推進鄉村振興階段，但上級部署的各種考核檢查并未明顯減少，基層存在迎檢備檢“畏難”情緒，個別縣市區同志因“不愿干”而“躺平”，導致項目公告公示、基礎資料等方面問題時有發生。 同時，由于“三農”工作重心由精準脫貧轉向銜接推進鄉村振興，在資金扶持的方向和重點內容上， 存在7 個“不變”與3 個“變”，但近年來，各級較少開展銜接資金項目政策專項宣傳，加上資金項目管理具備一定的專業性，導致基層人員因對政策“不清楚”，存在誤將資金用于負面清單、結余資金不及時歸還財政統籌等問題。

（二）資金使用不規范

部分縣市區存在將資金用于體育設施、美化亮化工程以及支付征地拆遷款、城鄉環境整治工作獎補、垃圾轉運費用等超范圍使用資金現象。 部分項目存在違規將工程款支付至個人，基礎設施類項目未留質保金或提前支付質保金，大額提現支付工程款等現象，個別項目存在資金結余未收回財政統籌使用等現象。

（三）項目管理欠完善

在項目管理上，部分項目沒有全面完成績效目標，存在工程量小面積縮水、項目與資金不完全匹配等現象。部分縣市區產業幫扶項目聯農帶農機制單一， 簡單采用入股分紅方式，存在個別項目聯農帶農機制缺失，或者沒有及時、足額兌現，導致群眾對銜接資金政策的獲得感不強、認同度不高。個別項目在執行中，調整建設內容卻不履行調整程序， 導致項目庫、項目資料與項目執行有出入。 同時，在項目的后續運營上， 有些項目可行性研究做得不夠，沒有全面考慮一些可能影響項目實施的因素，導致項目無法實施或完不成建設任務、資產收益達不到預期目的。有的縣市沒有嚴格參照扶貧項目資產管理制度開展銜接資金資產管理，個別項目甚至出現資產滅失問題。有的項目資產收益還留在賬上，沒有及時分配使用，未及時完成銜接資金項目形成資產的確權登記等。

（四）具體實施有難度

一是部分政策規定過于原則、籠統，基層在執行中容易超邊越界。2021 年以來，國家、省相繼出臺了《銜接資金管理辦法》及《指導意見》，從內容看，偏向于方向性指導，需要基層在實踐中探索、補充和完善。 基層在執行過程中，容易超越制度、辦法規定的邊界、范圍，出現將資金用于未約定事項或環節等現象，如將年度資金用于支付以往項目，工程類項目未留質保金或提前支付質保金等。二是部分政策設計比較程序化，基層實操難度大。 如2021 年省級出臺《鄉村振興銜接資金項目操作指南》，從規劃、申報、實施、竣工、驗收、報賬、后續管理等流程出發，對過往多年專項扶貧（銜接）資金項目進行歸納、匯總、規范，但基層實際執行過程中，程序和環節設置實施難度大。如：由部門實施的跨鎮連村項目， 共設置了150 多道程序，僅公告公示即有7 個環節，每個公示公示期為10 天，累計公示天數超過了70 天，基層在執行中容易出現資料不全、申報程序顛倒等問題。 三是部分考核指標要求過高。 如支出進度考核要求方面，文件要求4 月底完成30%，6月底完成60%，9 月底完成80%，12 月底全部完成支付， 但部分項目存在固有建設周期，難以在當年度完成建設任務。部分項目受經濟持續下行、新冠肺炎肆虐、嚴重自然災害等因素影響，推進較慢，難以按期完成年度建設任務。同時，部分資金分批次下達，有的甚至晚到10月份， 項目推進本身各環節設計均需較長時間， 客觀造成當年下達、 當年支付難度極大。如：中央銜接資金明確提出了產業占比逐年提高的要求，“十四五”末要達到70%。事實上，各地仍然存在諸多基礎設施和公共服務薄弱環節，少數摘帽村和脫貧戶的水、電、路等“末梢循環”尚未暢通起來，過度強調產業占比，脫離基層實際。

（五）支付進度難執行

銜接資金使用管理辦法要求各級銜接資金需在當年度完成全部支付，但年度內各級銜接資金下達時間及額度存在不確定性（部分資金下達時間已近年末）。 近年來，相關行業管理辦法日趨嚴謹，如對未確定資金來源的項目不予支持（投資評審、招投標管理等），提前施工觸及項目實施流程管理不規范等連鎖反應，結算審計等環節均需較長時間，各級銜接資金需在當年度完成全部支付存在難度。

（六）項目庫建設未達標

一是當前銜接資金主要依賴中央、省級資金投入，部分縣市區資金量少，資金規模決定無建庫實際意義。 二是對于鄉村振興項目的上馬， 基層特別是實施主體村居受限于眼界思路、村情民情、資金爭取和自籌能力、工作重心變化等因素，實施項目隨意性大，往往入庫項目無法實施，急需實施項目又未入庫，繁瑣的入庫流程嚴重掣肘銜接資金使用管理。 三是資金績效考核指標設置過高（如產業比例、序時支出進度等），地方落實存在較大困難；各類檢查多、資料報送多、資金使用管理操作程序繁瑣，基層難以應付。 可行性研究、項目設計等均需專門技術力量和資金支持，且有一定的時效性， 但入庫項目前期工作未設置專門工作經費，前期投入令基層顧慮重重。 由于前期無法確定項目能否納入實施范圍，實際工作中僅能以初步計劃和設想入庫，后期實際批準過程中與原定實施內容存在一定差異。

四、政策建議

（一）及時思想疏導，再聚基層創先爭優動力

針對部分基層人員因長期超負荷工作出現“懈怠”“躺平”的現象，有意識地加強思想疏導。 對從事該項工作時間較長的同志，參照駐村幫扶政策，及時給予交流、提拔、重用；對因迎檢備檢耽誤的節假休息時間， 適當給予補休。 對崗位工作出色、為全市鞏固拓展脫貧攻堅成果與銜接推進鄉村振興作出重要貢獻的個人， 授予一定規格的榮譽并給予表彰獎勵。 對非主觀原因造成的工作失誤，在一定程度內容錯糾錯， 通過組織關心關愛， 理順情緒，化解矛盾，再聚基層創先爭優的激情與動力。

（二）強化統籌謀劃，夯實資金項目管理基礎

一是堅持宣傳先行。 以培訓輔導、現場交流、典型推介、資料發送等多種方式，對銜接資金項目管理政策、資料存檔、公告公示等開展集中宣傳。 同時，在每個涉及使用銜接資金的縣直單位、鄉鎮財政所、經管站或小微辦，明確專人負責對所在鄉鎮、 村組開展業務輔導，讓資金項目政策逐漸在基層“亮起來”，在群眾心中“明起來”。二是嚴格項目入庫。認真貫徹落實上級考核部署，在先年11 月份前建立當年項目庫，并將項目績效目標審核前置，在項目入庫時即開展項目績效評價， 績效目標設置明顯脫離實際或不細致、有缺失的，堅決不予入庫。 項目入庫后，非特殊情況，不得進行較大范圍調整，確保項目年初能動工、進度能推進、資金能撥付。 三是優化資金使用。根據基層實際和資金需求，適當放寬“負面清單”，對和美鄉村建設中的綠化、美化、亮化等項目，不視為超范圍使用，各級開展的鄉村建設、鄉村治理、鄉村人才培養等項目資金均納入支持范圍。四是完善產業幫扶。針對銜接推進鄉村振興過渡期的階段性目標任務， 探索建立科學、合理的利聯機制，讓群眾得到更多的產業發展實惠， 增強對幫扶政策的獲得感和滿意度。五是推進產權登記。項目竣工驗收支付資金后，及時啟動資產確權登記，完善資產收益分配制度，保障資產安全和效益發揮。

（三）科學調度資金，提升銜接資金支付效率

一是建好銜接資金“蓄水池”。在本級國庫建立專戶，對銜接資金實行專戶管理、封閉運行，銜接資金一到賬即入戶，嚴禁擠占挪用。二是精準測算資金需求。 年初結合上年資金保障情況，制定全年資金安排調度計劃，排出項目和資金使用優先順序，使資金調度科學、精準、及時、足額。 有統籌整合任務的縣市，合理確定統籌整合資金規模， 防止貪多求大，統籌項目和資金過寬過泛，超出財政承受能力。三是下放資金審批權限。 落實國家、省銜接資金管理辦法要求， 將資金項目審批權限下達到縣級， 上級只明確資金使用的方向和額度，不限制到具體項目， 防止出現縣級年初建立了項目庫， 而上級資金下達時又另行安排項目， 縣級財政無奈只得另外籌資支持已入庫并實施的項目建設，避免加重縣市財政“三保”壓力。四是加快項目竣工驗收報賬。 建立常態化項目投資評審、竣工審計、聯合驗收機制，項目建成一個，完成驗收、報賬一個，防止出現年底集中突擊驗收、扎堆報賬現象。

（四）積極匯報對接，大力完善績效考評辦法

加強與上級鄉村振興、財政部門的匯報對接，爭取完善績效考評指標體系。 一是項目申報、入庫及公告公示的程序更加精簡方便。 確定基礎額度，對基礎額度以下的項目，采取簡易申報程序， 由群眾采取公開評議的方式確定， 超過基礎額度的項目才按現行考核規定程序實施。 同時，適度精簡項目資料，減少形式性、程序性事項，避免過度強調“全程留痕”，人為增加基層負擔。 二是資金支付進度的考核更加務實有效。 減少或取消序時進度考核通報，建立跨周年考核機制，使考核事情更加符合項目建設和資金使用實際， 避免在進度考核上搞層層加碼、玩“數字游戲”。 三是項目資金使用的績效考評更加客觀中肯。 放寬項目入庫等方面的程序性要求， 聚焦資金使用是否規范、安全、有效，結合銜接資金性質，客觀公允作出考核評價。 聘請第三方參與考評或檢查時，加強檢前培訓，參透、消化上級考核政策，防止用“會計制度規范模板”機械考評資金項目管理。 四是職能部門的責任分工更加明晰精準。 明確區分鄉村振興和財政部門的職責，資金撥付、資金監管的職責歸于財政，而項目庫建設、支出進度（撥付到項目最終端環節）的職責歸于鄉村振興部門。

（五）堅持實事求是，探索建立容錯糾錯機制

一是堅持問情于下， 追尋問題產生的緣由。 加強與當地政府及村組的匯通，聽取基層對問題的處理意見。 與當事人面對面溝通，傾聽其對問題的主觀態度、 思想傾向和意思表達。 二是主動垂詢于上，掌握政策制定的出發點。 加強與上級部門的溝通、匯報，請教、咨詢其對制度的譯釋、 問題的評判以及處理的意見， 以此作為基層銜接資金項目以及其它涉農補貼資金處理的重要基準。 三是突出問計于專，把準錯誤評判的尺度。 對涉嫌違反財經紀律的問題，問計于財政、審計部門；對涉嫌職務違法的問題，問計于檢察、司法部門。 嚴格對照法律條規具體條款和規范， 對問題提出合法、合理、合情的處理意見。 加強與紀檢監察部門的聯絡匯報，及時征求意見、移交問題線索，共同研究處置案件，做到政紀無縫對接。 四是務求實事求是， 完善科學處置的方式。 對因政策理解有偏差、工作推進不細致等情形出現的各類問題，堅持實事求是，分類處置，采取“三個一批”（現場交辦一批、調整完善一批、約談誡勉一批）的方式推進整改。 把約談誡勉、 警示教育作為銜接資金項目一般性問題處理的常用形態， 將組織的關心關懷落到基層、落到實處。

（六）加強業務指導，出臺支持產業發展政策

按照權責對等原則，抓住重點環節，落實監管責任，切實提升項目資金管理水平和資金使用效益。 一是規范項目實施管理。 嚴格按照程序要求，組織項目申報、評審和報批，完善鞏固拓展脫貧攻堅成果。 加強項目安排審核把關，不符合銜接資金支持方向和超支出范圍的項目一律不安排資金。 按照項目實施方案，有序推進項目建設，不得隨意調整或變更項目實施內容。 二是加快資金下達和支出進度。 及時分配資金，盡快將資金落實到具體項目；根據項目建設進度，推進資金及時支出，并組織對項目建設和資金支出進度跟蹤督辦，確保按時完成銜接資金支出序時進度。三是強化資金全過程監控。 按照“誰使用、誰監管、誰負責”原則，落實主體監督管理責任，加強項目資金使用管理。 同時，定期跟蹤督促項目實施進度和資金支出進度，落實整改措施，將風險扼殺在搖籃中。 四是強化資金績效管理。 落實事前申報、事中監控、事后評價全面績效管理，提升資金使用效益。 扎實開展績效評價，將績效評價結果作為以后年度申請項目、 資金分配的依據，績效目標不明確或績效目標設置不合理的項目不安排資金。 五是全面推行公開公示。 分級分類落實資金項目公開公示責任，及時公開相關政策文件、管理制度、申報流程、評審結果、分配結果、績效評價等信息，接受社會監督。 嚴格執行行政村公示制度，在指定位置公告公示銜接資金項目詳細信息，同時，公布項目監督單位監督電話、 通訊地址或電子郵箱，并由公示主體保留相關影像資料備查。