媒介進化視域下政策傳播研究的演進邏輯與未來趨勢

【摘要】互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展帶來了媒介信息環(huán)境的變化，也給政策傳播提出了新需求、新挑戰(zhàn)。運用Citespace可視化分析方法梳理了近20年來我國政策傳播的熱點議題及研究框架，總結(jié)了國內(nèi)政策傳播機制演變與媒介進化水平相關(guān)的階段性特征，聚類歸納了價值觀念、機制模式、策略議程和效果反饋等四個重點議題。為適應(yīng)媒介的人性化趨勢，進一步滿足公眾民主參與和政策信息需求，聚焦重點議題提出了未來政策傳播的研究方向。

【關(guān)鍵詞】Citespace可視化分析；政策傳播；媒介進化

公共政策傳播是公共政策有效執(zhí)行的必要前提和重要保證［1］。近年來，我國學者圍繞政策傳播問題進行探討，通過優(yōu)化傳播結(jié)構(gòu)和調(diào)整傳播要素改變政策信息的傳遞、交互和共享范式，促進政策的知曉、理解與認同效果。但由于政策傳播研究從傳播學、管理學、政治學等不同學科視角開展，缺乏學科交叉借鑒和系統(tǒng)性理論總結(jié)。互聯(lián)網(wǎng)群體傳播時代信息生產(chǎn)方式變革改變了大眾傳播時代以傳者為中心的線性傳播模式，個體的信息生產(chǎn)賦權(quán)通過吸引社會注意力、吸納社會資源和重構(gòu)資源分配關(guān)系可以部分地再生產(chǎn)社會結(jié)構(gòu)［2］，給當前政策傳播提出了全新挑戰(zhàn)。深入分析政策傳播研究的演進邏輯，研判未來研究方向和重點，可以為提升政策傳播效果的實踐探索提供有效參考。

一、數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文檢索數(shù)據(jù)來源于中國學術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫（CNKI），精確檢索了從1992年1月1日至2022年12月31日關(guān)于“政策傳播”“政策宣傳”“政策動員”“政策營銷”“政策報道”“政策說服”“政策謠言”“政策新聞”“政策輿論”“政策輿情”“政策媒介”等主題的CSSCI、CSCD和北大全國中文核心期刊文獻，人工檢查篩除與政策傳播相關(guān)研究明顯不符合的文獻和新聞報道、會議、書評等非研究型文獻，得到396篇文獻。運用圖譜軟件，利用Citespace關(guān)鍵詞聚類、熱點詞突現(xiàn)分析以及時線圖等功能，結(jié)合Gephi輸出關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜，可視化呈現(xiàn)國內(nèi)公共政策傳播研究的總體特征、熱點主題、演進路徑和研究前沿，提煉分析政策傳播機制的研究框架。

二、國內(nèi)政策傳播研究的整體分析

從1992年至2022年，國內(nèi)政策傳播研究文獻數(shù)量不斷上升，并呈現(xiàn)每十年一次的跨越式增長。1992—2002年為研究起步期，共16篇，每年僅1—2篇，研究者關(guān)注程度不高；2003—2012年為研究上升期，共106篇，每年保持在10篇左右，學者對政策傳播的關(guān)注度顯著提升；2013—2022年為研究勃發(fā)期，共274篇，每年維持在27篇左右，政策傳播問題越發(fā)受到關(guān)注，進入研究熱潮。

從學科分布和研究視角看，政策傳播研究主要以管理學、傳播學領(lǐng)域為主，還涉及政治學、社會學、民族學等領(lǐng)域。公共管理的研究視角重點在傳播機制變化對政策過程的影響，共計發(fā)表文章260篇。新聞傳播的研究視角重點在于研究傳播機制變化對政策傳播效果的影響，共計發(fā)表文章136篇。兩個領(lǐng)域研究的演化邏輯存在明顯不同，新聞傳播領(lǐng)域?qū)鞑C制的變化持續(xù)關(guān)注，他們對傳播機制變化帶來的政策傳播效果的影響更加敏感，當2004年前后互聯(lián)網(wǎng)從Ｗeb1.0瀏覽時代進入Ｗeb2.0互動時代，傳播機制變化帶來了新聞傳播領(lǐng)域研究文獻一次數(shù)量級的躍遷。到2012年互聯(lián)網(wǎng)群體傳播時代來臨，信息生產(chǎn)方式變革加大了公眾輿論場域?qū)φ麄鲌鲇虻臎_擊，帶來了新聞傳播領(lǐng)域?qū)W者對政策傳播研究的再度高漲。而公共管理領(lǐng)域的反應(yīng)相對滯后，在政策傳播效果對政策過程產(chǎn)生影響后，研究者的關(guān)注度才開始增長，在2010年發(fā)文數(shù)量超過新聞傳播領(lǐng)域后，保持了持續(xù)關(guān)注和發(fā)文數(shù)量的穩(wěn)定增長。

三、政策傳播研究的熱點方向與關(guān)鍵主題

（一）基于共現(xiàn)分析的研究熱點

本研究篩選出現(xiàn)頻次高于3的關(guān)鍵詞，通過關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜觀察了關(guān)鍵詞熱度及節(jié)點中心性。發(fā)現(xiàn)“公共政策”“政策傳播”“政策宣傳”“政策動員”“傳播機制”“影響因素”等關(guān)鍵詞是研究網(wǎng)絡(luò)的熱點，中心度較高，其中“政策傳播”出現(xiàn)頻次最高，而“公共政策”在共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中處于中心地位，包括“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、生育、創(chuàng)業(yè)等在內(nèi)的民生福利政策則是研究重點關(guān)注的范疇，這跟中央偏好的政策領(lǐng)域相一致［3］。從共現(xiàn)頻次最高的10個關(guān)鍵詞看，政策傳播（0.41）、公共政策（0.23）、政策宣傳（0.23）與傳播效果（0.11）的中心性高于0.1的邊界值，為共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點，可見政策傳播及其傳播效果研究是長期以來的焦點話題。

通過突變詞分析，共析出“政策解讀”“公共政策”“政策傳播”和“精準扶貧”四個突變關(guān)鍵詞，表明在突變期間得到了大量引用，屬于窗口期內(nèi)的熱點議題。突變詞匯的變遷過程反映出“政策傳播”和“精準扶貧”是當前的研究焦點。“精準扶貧”反映現(xiàn)實社會問題，表明政策傳播研究服務(wù)國家需求，助力提升政策傳播和實施效果；“政策傳播”作為核心議題的突變窗口較長，是一直受到關(guān)注的焦點議題。

（二）基于聚類分析的主題趨向

通過關(guān)鍵詞聚類分析，得到具有227個網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，328條連線，網(wǎng)絡(luò)密度為0.0128的共詞圖譜，析出了“公共政策”“政策宣傳”“政策傳播”“黨的方針”“信息傳播”“政策解讀”“影響因素”和“權(quán)威性”八個研究聚類。圖譜的ModularityQ值為0.7472，大于臨界值0.3，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)顯著，聚類效果較好；Mean Silhouette值為0.9215，大于臨界值0.5，各聚類統(tǒng)屬的關(guān)鍵詞具有良好的一致性，聚類結(jié)果可信度較高。聚類關(guān)鍵詞可分別歸屬于政策傳播研究中的“價值觀念”“機制模式”“策略議程”和“效果反饋”四個研究主題，展現(xiàn)了政策傳播的基本路線，驗證了關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析結(jié)論的合理性。

“價值觀念”主題包括“公共政策”和“黨的方針”兩個聚類，強調(diào)了公共政策傳播的價值取向。“公共政策”包含價值共鳴、觀念重構(gòu)、倫理規(guī)范與策略分析等關(guān)鍵詞，強調(diào)政策起點是針對社會公共問題而設(shè)計的解決策略。“黨的方針”包含馬克思主義、社會主義革命和建設(shè)、四項基本原則等關(guān)鍵詞，突出展現(xiàn)綱領(lǐng)性政策指導。公共政策以公共利益作為邏輯起點，以響應(yīng)民意與公眾需要為政策目標，具有公共性的本質(zhì)屬性，是政府管理維持政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的必要手段，能夠有效解決社會問題，實現(xiàn)公共利益［4］。公共政策以黨的方針為價值標準，通過政策傳播對個體進行公共性建構(gòu)，實現(xiàn)價值共鳴和觀念重構(gòu)，獲得公眾理解和認同。

“機制模式”主題包括“政策宣傳”和“政策傳播”兩個聚類，主要聚焦政策傳播模式從宣傳到傳播的演變研究，涵蓋了各傳播要素之間的互動與互作。媒介賦能信息生產(chǎn)促進了傳播主體多元化，傳播媒介逐步從大眾媒體拓展到網(wǎng)絡(luò)自媒體，傳播模式由直線模式轉(zhuǎn)向波形模式，由政策宣傳模式轉(zhuǎn)向新聞發(fā)布模式，由窗口模式轉(zhuǎn)向壓力模式，逐步從單向傳播轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向傳播。［5］相關(guān)研究歸納出了強制灌輸、政策促銷、回應(yīng)發(fā)布、政策營銷等四類傳播方式，自改革開放以來，強制灌輸模式逐漸弱化，政策促銷以及回應(yīng)發(fā)布等模式開始盛行。［6］互聯(lián)網(wǎng)對個體信息生產(chǎn)賦權(quán)使網(wǎng)民得以平等參與民主政治，但其媒介接觸和認知水平呈現(xiàn)出巨大差異，需要進一步調(diào)整傳播模式以促進公共政策的理解和認同。

“策略議程”主題包括“政策解讀”和“權(quán)威性”兩個聚類，主要聚焦政策傳播的宣傳場域如何對輿論場域產(chǎn)生正向、有效影響。宣傳場域研究聚焦政策傳播的“權(quán)威性”，強調(diào)政策報道依賴主體公信力來引導輿論，傳播策略不斷從政府為中心的命令控制轉(zhuǎn)向政府對公眾的說服引導。輿論場域研究聚焦互聯(lián)網(wǎng)渠道成為公眾反饋政策評論的主要端口，賦能各圈層公民自由發(fā)聲，并允許私域空間的高頻互動，深刻影響了公眾輿情。［7］政策溝通過程越發(fā)復(fù)雜，不同利益群體在輿論場域中的個性化訴求導致巨量信息疊加，甚至扭曲了政策本意，消解了宣傳場域的傳播效果，影響了公眾認可度。

“效果反饋”主題包括“信息傳播”和“影響因素”聚類，主要聚焦在傳播效果評估和影響要素分析等。政策評價源于社會公眾對政策有效性的客觀認知，通過對政策信息的知曉度、認可度和滿意度等指標可以有效評估政策傳播效果，并發(fā)現(xiàn)影響政策傳播的關(guān)鍵要素。研究認為影響政策傳播效果的因素既包括政策信息的文本內(nèi)容、表現(xiàn)形式、價值取向、傳播策略和議程設(shè)置等，也包括受眾差異化的政策情感、政策預(yù)期、認知水平以及媒介接觸和使用習慣。

（三）基于關(guān)鍵詞時線圖的演化過程分析

第一階段：單向宣傳期（1992—2002年）

這一時期互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用基于Web1.0技術(shù)，網(wǎng)民上網(wǎng)主要是為了獲取信息，“內(nèi)容為王”是這一時期的顯著特征。互聯(lián)網(wǎng)媒介僅在時空上延伸了人的感官，在線信息獲取方式給政策傳播提供了嶄新的平臺，但網(wǎng)民數(shù)量、參與形式和信息傳播方式尚未對傳統(tǒng)大眾媒體造成明顯沖擊。此階段政策傳播研究聚焦于政府向公眾傳遞政策信息的單向過程，主要探討如何利用黨政部門的權(quán)威性有效宣傳黨的政治路線，強調(diào)政府的信息管理以及通過宣傳引導受眾態(tài)度，內(nèi)化為政策服從和認同，較少探究政府與公眾之間的對話以及政策調(diào)適等方面的內(nèi)容。大眾媒介被賦予了黨政宣傳的核心職責，在傳播活動中要發(fā)揮政策對公眾價值觀的調(diào)控作用［8］。新聞報道強調(diào)具備政治自律意識，自覺服從黨和政府的領(lǐng)導，主動配合黨和政府的中心工作，從而在國家的整體事業(yè)中發(fā)揮新聞的獨特作用［9］。

第二階段：雙向傳播期（2003—2012年）

2002年以后，Web2.0技術(shù)發(fā)展推動了社交媒體繁榮，“內(nèi)容為王”與“關(guān)系至上”在傳播實踐中并存，媒介進化彌補了原有媒介缺陷，更好地滿足了使用者的人性化需求。用戶“個人門戶”開始成為網(wǎng)絡(luò)傳播節(jié)點，用戶從接收者轉(zhuǎn)向生產(chǎn)者，在信息再生產(chǎn)中融入個體認知、態(tài)度和情感，公眾輿論反饋逐漸進入政策傳播議程。社交媒體強化了用戶與信息的價值聯(lián)系，信息傳播引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)輿論和社會影響日益凸顯。在此階段，以政策傳播主體為中心的單向線性的政策宣傳逐步轉(zhuǎn)向雙向循環(huán)的政策傳播，受眾對政策傳播內(nèi)容的反饋開始受到關(guān)注。新媒體時期大眾傳媒搭建了表達公共意見的交流平臺，公眾對于政策過程的參與程度也有了很大提高［10］。政策傳播過程中體制性渠道與非體制性渠道的博弈影響著政策的認知、理解與傳播效果［11］。

第三階段：交互傳播期（2013—2022年）

隨著互聯(lián)網(wǎng)群體傳播時代來臨，媒體運行從“傳播為主導”轉(zhuǎn)向“接受為主導”模式，一定程度上消解了大眾傳播的意義傳遞和媒介壟斷，為個體、群體、企業(yè)和機構(gòu)參與傳播競爭提供了機會和平臺［12］，加劇了信息傳播的復(fù)雜性，對政策傳播效果實現(xiàn)提出了挑戰(zhàn)。在以往的單向政策宣傳和雙向政策傳播中，政策傳播主體作為傳播權(quán)力中心以實現(xiàn)社會公共性建構(gòu)為目標，在消息告知、觀念宣傳和情緒鼓動的敘事語態(tài)中具有明顯的權(quán)威性，公眾對政策信息的解碼多為順從式解讀，或在基本的政策認同下表達個體對政策的意見反饋。而互聯(lián)網(wǎng)使公眾參與社會事務(wù)的積極性和選擇性極大提高，對政策傳播內(nèi)容的解讀也轉(zhuǎn)向了協(xié)商甚至抵抗。公眾通過網(wǎng)絡(luò)空間對公共政策的批評、質(zhì)疑和討論，生成政策網(wǎng)絡(luò)輿論的方式來干預(yù)政府的政策行為，從而實現(xiàn)對政策傳播的“強制性介入”［13］。

在此媒介環(huán)境下，政策傳播研究開啟新熱潮，通過調(diào)適結(jié)構(gòu)和要素以優(yōu)化傳播模式，成為提升政策傳播效果研究中的可行進路。研究提出了政策主體要不斷調(diào)整和改進政策傳播模式，在收縮與調(diào)試的雙重狀態(tài)下建立起科層制內(nèi)部傳遞模式、大眾傳媒宣傳引導模式、新聞發(fā)言人信息發(fā)布模式以及新媒體雙向溝通模式的傳播矩陣［14］；構(gòu)建了常態(tài)化的政策溝通機制［15］、媒介組合策略［16］、“播撒式”傳播體系［17］等傳播模式。在互聯(lián)網(wǎng)的去中心化傳播結(jié)構(gòu)中，用戶作為自中心化的關(guān)鍵節(jié)點，在輿論場域形成了與宣傳場域的力量抗衡，政策傳播的研究也更加重視其在政策傳播過程中的能動作用。

四、政策傳播研究的未來展望

保羅·萊文森從技術(shù)樂觀主義和人的能動性觀點出發(fā)，將媒介技術(shù)發(fā)展分為“玩具”“鏡子”和“藝術(shù)”三個階段，政策傳播研究也經(jīng)歷了媒介作為人的視聽延伸的單向宣傳期、社交媒體時代建立用戶鏈接關(guān)系的雙向傳播期以及工具性與價值性并存的日趨人性化的交互傳播期。數(shù)字化、智能化趨勢是媒介未來發(fā)展的基本邏輯，人類的經(jīng)驗與體驗也在不斷復(fù)刻升級。媒介信息的動態(tài)重組營造了社會情境和媒介語境，逐步進化為算法構(gòu)建的數(shù)字場景中交互融合的呈現(xiàn)與映射，日漸形成人與媒介之間交互共生、穩(wěn)定持存的具身傳播場景，提升用戶體驗和實踐效果將成為未來政策傳播研究的目標。

一是政策價值觀念的有效傳播。我國傳統(tǒng)的政策宣傳框架是按照黨的方針政策，從公共利益出發(fā)，保證政策傳播價值觀念的公共性和科學性。主流媒體、大眾媒體的政策宣傳報道內(nèi)容堅持馬克思主義新聞觀、堅持群眾路線，作為黨的喉舌將社會主流價值觀念傳遞給受眾。而互聯(lián)網(wǎng)群體傳播活動中個人情緒和態(tài)度通過信息再生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為個人化政策解讀，這些私人利益的訴求表達無法反映社會問題的客觀真實與全面真實。加之網(wǎng)絡(luò)語言的多模態(tài)表達，使政策信息的誤讀誤傳難以甄別。在互聯(lián)網(wǎng)群體傳播活動中，個體行為的幾何級擴散和個人情緒的社會化傳播導致私人性價值觀念脫控蔓延，甚至產(chǎn)生謠言和輿情，導致政策傳播效果難以達到預(yù)期。在多元文化共存的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境中，小眾文化、亞文化等以其獨有的內(nèi)部秩序與話語體系對抗、消解著公共政策的主流價值觀念，亟須探索如何提高傳播效能，更好地發(fā)揮宣傳場域的公共性建構(gòu)作用。未來研究需要關(guān)注主流媒體的定位調(diào)整，提升當前媒介環(huán)境下的輿論把控能力，形成具有競爭力的傳播態(tài)勢；要關(guān)注輿論場域的私人性信息生產(chǎn)和內(nèi)容傳播，探索構(gòu)建符合媒介發(fā)展和傳播規(guī)律且行之有效的管理機制。

二是政策傳播渠道和體系的有效構(gòu)建。不同的信息傳播渠道會影響政策傳播的總體效果。［18］在行政系統(tǒng)的科層制傳播和主流媒體的大眾傳播之外，互聯(lián)網(wǎng)媒介改變了用戶的組織形態(tài)和鏈接方式，讓信息內(nèi)容生產(chǎn)和傳播流向變得更加不可預(yù)測，影響了傳播效果的預(yù)判與實現(xiàn)。建設(shè)服務(wù)于政策有效傳播的信息網(wǎng)絡(luò)將成為研究重點，解決如何將正確價值觀念的信息送達公眾。政策傳播全媒體模式構(gòu)建是短期內(nèi)政策傳播效能提升的重要方法，未來則要轉(zhuǎn)變政策傳播理念，推動渠道媒介的資源整合和優(yōu)勢互補，提升公共政策傳播效能［19］。多元傳播渠道提升了政策信息的普及度，但信息產(chǎn)能過剩降低了公眾信息處理能力和處理意愿，渠道依賴和算法推薦不斷強化著“信息繭房”效應(yīng)，影響了政策的有效傳播。未來研究中，政策傳播體系的構(gòu)建要解構(gòu)渠道的封閉化和圈層化，運用媒介技術(shù)手段促進向目標群體的精準推送和個性化匹配，強化宣傳場域的傳播渠道依賴進而影響和建構(gòu)公眾，提升政策傳播效果。

三是策略議程的有效設(shè)置。當前，傳播議程和策略正在從官本位的強制性政策灌輸向溝通互動式的政策營銷轉(zhuǎn)變，識別、預(yù)判與滿足受眾需求和社會公共利益，容納多元主體參與，拉近政策制定者和受眾的距離，從而獲取政策認同感，促使受眾理解政策內(nèi)容并接受政策執(zhí)行。為了適應(yīng)并更好地引導輿論，政策傳播策略需要不斷適應(yīng)傳播機制和媒介環(huán)境變化，順應(yīng)媒介人性化趨勢設(shè)置議程，著力研究全過程的傳播布局，以宣傳場域為主導構(gòu)建輿論場域價值觀念，探索營造有利于公共政策被知曉、被理解、被接受和被認同的媒介環(huán)境；要發(fā)現(xiàn)輿情產(chǎn)生規(guī)律，研究提出有效的議程設(shè)置模式和輿情化解策略。

四是政策效果的有效反饋。政策傳播過程可以建立公民利益的訴求渠道，識別反饋社會問題，有效評估政策合理性和實施效果，啟動新的政策窗口和政策議程，通過政策調(diào)整確保社會資源的權(quán)威性分配，形成政策過程與傳播過程交替的循環(huán)。在互聯(lián)網(wǎng)群體傳播時代，公眾輿論可以快速整合政策目標和傳播受眾的意見觀點，呈現(xiàn)不同群體的利益訴求，將日常問題反映成為共有的信息反映，成為政策問題的基礎(chǔ)。隨著媒體的中繼人效應(yīng)增加，社會問題進入政府議程的通道更為多元，具有較高新聞價值和社會影響力的潛在問題可以迅速觸發(fā)社會效應(yīng)，影響政策問題構(gòu)建［20］。建立政策效果的有效評估反饋機制，可以為公眾參與政策議程提供可能的良性渠道，提升政策的多源流匯合能力，有利于提升公共政策的科學化和民主化水平，也有利于促進公眾參與決策，服務(wù)我國全過程人民民主的實踐，這亦將成為未來政策傳播的重要研究議題。

［本文為中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助“互聯(lián)網(wǎng)群體傳播時代的教育政策傳播模式研究”（項目編號：310422103）的研究成果］

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作者簡介：白旭晨，北京師范大學中國教育與社會發(fā)展研究院助理研究員，博士（北京 100875）。

編校：董方曉