監(jiān)督下鄉(xiāng)：新時代村級權力有效監(jiān)督機制研究

李玉才

習近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，“完善權力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)”①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022 年，第66 頁。。2023 年12 月8 日，中共中央政治局召開會議，研究部署黨風廉政建設和反腐敗工作，強調(diào)嚴肅查處群眾身邊的“蠅貪蟻腐”，加強紀檢監(jiān)察專責監(jiān)督與其他監(jiān)督的貫通協(xié)同，實現(xiàn)無縫監(jiān)督、合力監(jiān)督，提升監(jiān)督效能。2024 年1 月8 日，習近平總書記在二十屆中央紀委第三次全會上講話強調(diào)，深入推進黨的自我革命實踐，以自我監(jiān)督和人民監(jiān)督相結(jié)合為強大動力。鄉(xiāng)村治理是全面推進鄉(xiāng)村振興的治理基礎，需要有效運行的權力監(jiān)督機制予以保障。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨領導加強村級權力監(jiān)督，健全村級權力監(jiān)督制度，積累遵循鄉(xiāng)村規(guī)律的監(jiān)督經(jīng)驗，探索鄉(xiāng)村善治的監(jiān)督路徑，形成以監(jiān)督下鄉(xiāng)促進各類監(jiān)督貫通協(xié)同的有效機制。全面推進鄉(xiāng)村振興新征程，闡明加強村級權力有效監(jiān)督的法理基礎和實現(xiàn)路徑，特別是優(yōu)化村級權力監(jiān)督貫通協(xié)同機制，完善監(jiān)督下鄉(xiāng)的體制機制，對更好發(fā)揮監(jiān)督在鄉(xiāng)村振興中的保障作用具有理論價值和實踐意義。

一、文獻綜述及理論框架

（一）從“內(nèi)卷化”到“有效性”：村級權力監(jiān)督機制的演進

1.村級權力監(jiān)督體制面臨控制抑或自治的內(nèi)在張力

在鄉(xiāng)紳自治的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，因鄉(xiāng)紳的地位、道德水平及宗族屬性，鄉(xiāng)村治理主要是鄉(xiāng)紳對族內(nèi)成員的治理及監(jiān)督，而鄉(xiāng)紳本身則是通過自我道德約束和對村規(guī)民約的自覺遵守來行使治理權。隨著鄉(xiāng)紳角色和權力來源的變化，村級權力監(jiān)督成為國家治理鄉(xiāng)村的重要機制。19 世紀的封建帝國雖然建立了對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治體系，但鄉(xiāng)村對國家控制的回應導致效果并不理想①蕭公權：《中國鄉(xiāng)村：19 世紀的帝國控制》，張皓、張升譯，北京：九州出版社，2019 年，第603 頁。。起始于20 世紀上半葉，國家竭力加強對鄉(xiāng)村社會的控制，卻造成鄉(xiāng)紳“退位”而“劣紳”掌權，自此鄉(xiāng)村社會陷入了基層政權“內(nèi)卷化”的惡性循環(huán)之中②杜贊奇：《文化、權力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2010年，第189頁。。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨通過政權下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、民主下鄉(xiāng)等機制逐步加強對鄉(xiāng)村社會的整合與控制③徐勇：《國家化、農(nóng)民性與鄉(xiāng)村整合》，南京：江蘇人民出版社，2019 年，第96 頁。。隨著國家對鄉(xiāng)村社會的控制達到極端并最終瓦解，鄉(xiāng)村治理體制由控制向自治轉(zhuǎn)型。但民主選舉后，村級權力行使的變化沒有跟上權力獲取的變化。特別是農(nóng)村稅費改革前，基層政權因制度依賴，對鄉(xiāng)村更多的是汲取性控制而缺乏法理式監(jiān)督④張靜：《基層政權：鄉(xiāng)村制度諸問題》，北京：社會科學文獻出版社，2019 年，第157 頁。。21 世紀前，國家建構(gòu)中的鄉(xiāng)村控制、民主轉(zhuǎn)型中的村民自治，始終沒有解決好對村級權力的有效監(jiān)督問題。

2.村級權力監(jiān)督結(jié)構(gòu)存在簡約抑或復雜的選擇困境

關于村民自治的最初立法，暗含了一種權力主體自我監(jiān)督的制度安排，這是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會“簡約治理”的延續(xù)。直至2010 年修訂審議《村民委員會組織法》時，對于是否以立法形式設立專門監(jiān)督組織仍然存在一定爭議⑤李飛：《中華人民共和國村民委員會組織法釋義》，北京：法律出版社，2010 年，第149 頁。。雖然村民自治制度設定了民主監(jiān)督的制度程序，但傳統(tǒng)社會“權力的文化網(wǎng)絡”已然發(fā)生本質(zhì)變化，村級權力僅憑自我監(jiān)督無法確保長效運行。為此，國家圍繞村級權力運行逐步構(gòu)建起一個由多種監(jiān)督類型構(gòu)成的復雜網(wǎng)絡系統(tǒng)，包括形式各樣的監(jiān)督程序、組織、制度等。學界對此開展了系統(tǒng)研究，認為民主監(jiān)督是村民自治的必要環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容①徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，北京：生活書店出版社有限公司，2018 年，第108 頁。 付明衛(wèi)、葉靜怡：《集體資源、宗族分化與村干部監(jiān)督制度缺失》，《中國農(nóng)村觀察》2017 年第3 期，第13 頁。，具有區(qū)別于國家權力監(jiān)督的鮮明特征②盧福營：《村社區(qū)公共權力的監(jiān)督——兼以浙江省的兩個村為例分析》，《社會主義研究》2000年第4期，第70頁。，是農(nóng)村基層民主的新生長點③馬寶成：《民主監(jiān)督：農(nóng)村基層民主的新生長點》，《國家行政學院學報》2011 年第6 期，第23 頁。，并對村務公開④楊嶸均：《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關系視閾中“村務公開”的困境及其破解路徑》，《中國行政管理》2007 年第5 期，第108 頁。、村財管理⑤潘自強：《鄉(xiāng)村典章：農(nóng)村財務治理的制度創(chuàng)新——基于浙江省新昌縣的調(diào)查》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2010年第1期，第121頁。、村務監(jiān)督委員會⑥黨國英：《試論建立村民監(jiān)督委員會的重要意義——基于對陜西農(nóng)村建立村民監(jiān)督委員會制度的調(diào)查》，《毛澤東鄧小平理論研究》2011 年第5 期，第35 頁。等村級民主監(jiān)督程序、組織進行了具體研究。雖說監(jiān)督形式不斷推陳出新，卻呈現(xiàn)出“線性疊加”的特點，即監(jiān)督要素缺乏內(nèi)在機理而簡單排序雜糅運行，致使現(xiàn)代村級權力監(jiān)督的效能并未充分展現(xiàn)⑦蔡林慧、李輝：《由線性疊加到多元耦合：村級公共權力監(jiān)督模式的嬗變》，《江海學刊》2011年第1期，第216頁。。可見，在很長一段時期，村級權力監(jiān)督的要素由簡約轉(zhuǎn)向復雜疊加，但監(jiān)督合力與監(jiān)督效能尚未顯著提升。

3.新時代加強村級權力監(jiān)督必然以治理有效為導向

在村民自治由“價值-制度”范式向“形式-條件”范式轉(zhuǎn)換后，“有效實現(xiàn)形式”升級為“治理有效”⑧黃振華：《村民自治研究的范式轉(zhuǎn)換與理論提升》，《理論與改革》2015 年第6 期，第188 頁。。村級權力監(jiān)督的這一轉(zhuǎn)換升級，是由村務監(jiān)督委員會及其制度的發(fā)展而推動的。憑借分權制衡、制度規(guī)制、過程監(jiān)督、精英監(jiān)察等特征，鄉(xiāng)村社會治理中形成了一種新型權力調(diào)控模式，并以此為基礎構(gòu)建了以黨政監(jiān)督為主導、村民監(jiān)督為基礎、社會監(jiān)督為補充的農(nóng)村多元共監(jiān)格局⑨盧福營、高健：《村務監(jiān)督委員會制度的局限與拓展——寫在后陳村村務監(jiān)督委員會誕生15 周年之際》，《浙江社會科學》2019 年第7 期，第70 頁。。村級權力監(jiān)督層域的改革也觸及更為深層的結(jié)構(gòu)性、體制性問題。研究者從鄉(xiāng)村治理場域分析村級權力監(jiān)督受到諸如“非正式制度”⑩張揚金：《農(nóng)村民主監(jiān)督中的非正式制度效應探討》，《廣州大學學報（社會科學版）》2016 年第4 期，第13 頁。、集體產(chǎn)權不清?、基層治理困境?賀雪峰、鄭曉園：《監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理的難題》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2021年第2期，第10頁。等因素制約，造成“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、群眾監(jiān)督太弱”的監(jiān)督困局。還有研究者從“鄉(xiāng)政村治”體制剖析村級權力監(jiān)督的結(jié)構(gòu)體系，認為村級權力監(jiān)督失效的根源是其處于“國家行政體系與社會自治體系之交界處”?周慶智：《關于“村官腐敗”的制度分析——一個社會自治問題》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2015 年第3 期，第20 頁。、“官民銜接層域”?徐勇、呂進鵬：《官民銜接層域的小微權力監(jiān)督研究》，《河南大學學報（社會科學版）》2020 年第2 期，第9 頁。等，提出構(gòu)建上級監(jiān)督、專責監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督相結(jié)合的村級權力監(jiān)督體系?萬銀鋒：《構(gòu)建和完善村干部監(jiān)督體系探析》，《江淮論壇》2022 年第4 期，第79 頁。。當前研究者聚焦鄉(xiāng)村紀檢監(jiān)察改革實踐，提出諸如“監(jiān)察下鄉(xiāng)”?董石桃：《監(jiān)察下鄉(xiāng)：監(jiān)察職能向基層延伸的國家治理邏輯》，《行政論壇》2021 年第1 期，第39 頁。、“監(jiān)督下鄉(xiāng)”?冷波：《監(jiān)督下鄉(xiāng)：鄉(xiāng)村監(jiān)督體系重塑及其效應》，《中國農(nóng)村觀察》2021 年第4 期，第79 頁。等模式，認為“監(jiān)督下鄉(xiāng)”是新時代塑造基層治理最關鍵的元素①賀雪峰：《監(jiān)督下鄉(xiāng)：中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化研究》，南昌：江西教育出版社，2021 年，第259 頁。。這些監(jiān)督困境及發(fā)展要求成為新時代加強村級權力有效監(jiān)督的主攻方向和重點領域。

綜上所述，既有研究成果對村級權力監(jiān)督進行了系統(tǒng)研究，特別是明晰了新時代村級權力監(jiān)督的研究方向和研究重點。當然，既有研究尚存以下內(nèi)容需要深化：在理論闡釋上，新時代加強村級權力監(jiān)督的理論邏輯有待闡發(fā)，需要聚焦新時代加強村級權力監(jiān)督的生成機理與內(nèi)在機制等理論研究；在實踐經(jīng)驗上，新時代加強村級權力有效監(jiān)督的示范價值有待提升，需要總結(jié)新時代創(chuàng)新村級權力監(jiān)督體制機制的經(jīng)驗，特別是闡述新時代村級權力有效監(jiān)督的實現(xiàn)機制。為此，本文基于自治、法治與德治相結(jié)合的基本框架，研究以監(jiān)督下鄉(xiāng)促進村級權力各類監(jiān)督貫通協(xié)同的機理，闡發(fā)新時代村級權力有效監(jiān)督的實現(xiàn)機制。

（二）起點、特征與框架：加強村級權力有效監(jiān)督的理論生成

1.村級權力的來源與內(nèi)涵

對權力的監(jiān)督源于權力的授予，即誰授權誰監(jiān)督，權力來源構(gòu)成權力監(jiān)督的起點。村級權力涉及全國近300 萬名村干部的監(jiān)督和管理，事關全國近50 萬個行政村的治理效能，關乎黨的全面領導的組織基礎和群眾基礎。但與“村干部”的概念指向明確不同，由村干部所掌握和行使的公共權力尚未有規(guī)范認定。這從學術界和實踐中使用的眾多表述可見一斑，除了村級權力以外，諸如農(nóng)村權力、村莊權力、農(nóng)村小微權力、村級小微權力、村級公共權力，等等。村干部是對包括村黨組織成員、村委會成員以及村集體經(jīng)濟組織成員等的統(tǒng)稱②由黨政機關派駐的“第一書記”等外派駐村干部在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、村級治理中扮演重要角色，雖會在一定程度上影響村級權力的運行過程和治理成效，但基于其權責來源和期限，并不屬于村干部范疇。。不同身份的村干部其權力來源不同，按性質(zhì)和方向可分為本村村民通過民主選舉等方式授予、黨政機關依法授予或委托代行等兩大類，具有行政與自治的雙重權力結(jié)構(gòu)③李玉才、唐鳴：《從多元隔離到多元復合：村干部監(jiān)督體系的優(yōu)化路徑研究》，《社會主義研究》2017 年第4期，第119 頁。。這些權力具有合法性、公共性和區(qū)域性等基本特點，其中最具標志性的就是區(qū)域性特征，即只適用于村級治理內(nèi)部。本文將在行政村域內(nèi)依法履行公共管理和服務職責的強制性力量界定為村級權力。

2.村級權力監(jiān)督的屬性特征

與西方分權制衡的權力結(jié)構(gòu)不同，中國特色權力監(jiān)督是建立在決策、執(zhí)行與監(jiān)督的功能性分權基礎之上的④陳國權、皇甫鑫：《功能性分權：中國的探索》，北京：中國社會科學出版社，2021 年，第58 頁。，是一條在黨的領導下“監(jiān)督-制約”均衡發(fā)展的現(xiàn)代權力治理之路。自國家監(jiān)察體制改革伊始，村級權力就被納入監(jiān)察范圍，以實現(xiàn)對公共權力監(jiān)督的全覆蓋。村級權力監(jiān)督構(gòu)成公共權力運行的監(jiān)督基礎。創(chuàng)新和加強村級權力監(jiān)督，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國相統(tǒng)一的根本原則。當然與傳統(tǒng)時域、國家層域、城市場域相比，現(xiàn)代村級權力監(jiān)督具有獨特屬性：其一，在監(jiān)督實體方面，具有廣泛的群眾性和直接的參與性等民主特點；其二，在監(jiān)督規(guī)范方面，具有合法性與合理性的雙重要求；其三，在監(jiān)督機制方面，具有自治、法治與德治等不同治理機制的內(nèi)在張力。本文將村級權力監(jiān)督界定為本村居民和黨政職責部門為保證村級權力合法合理運行，通過自治、法治和德治機制，對村級權力及其主體的檢查、評議、督促與懲戒等治理活動和過程，按權力來源和監(jiān)督方向可劃分為黨政系統(tǒng)的外部監(jiān)督、自治系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，即來自黨政系統(tǒng)和自治系統(tǒng)的雙軌監(jiān)督治理體系。

3.村級權力監(jiān)督的基本框架

自治、法治與德治相結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系奠定了村級權力監(jiān)督機制的基本框架。民主治理機制以自治為核心、以本村村民為主體、以民主監(jiān)督為主要形式，具體包括民主評議、村務公開、民主理財、監(jiān)督組織等，構(gòu)成村級權力監(jiān)督的基本機制。我國村民自治近四十年的實踐表明，民主監(jiān)督的價值和局限并存，需要繼續(xù)堅持和發(fā)展。國家治理機制則以法治為核心，以基層政權的職責部門為主體，以紀檢監(jiān)察為主要形式，具體包括黨內(nèi)監(jiān)督、檢查監(jiān)督、救濟監(jiān)督等等，組成村級權力監(jiān)督的主要機制。紀檢監(jiān)察的運行以明確的職責權限和法治程序為基礎，具有行政性、強制性和有限性等主要特點。而社會治理機制是以德治為核心，通過道德自律的自我約束來實現(xiàn)，具有內(nèi)化于心以及低成本優(yōu)勢，履行對監(jiān)督主體與客體雙重約束功能，形成村級權力監(jiān)督的重要機制。道德自律的自我約束需要傳統(tǒng)道德的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換以及長期培育，且自我監(jiān)督的長效實現(xiàn)需以內(nèi)外雙重制約作為前提條件，內(nèi)部監(jiān)督更需從嚴，外部監(jiān)督則需常態(tài)化。不同類型的監(jiān)督機制能否有效運行、能否形成監(jiān)督合力，關鍵在于能否上下貫通、彼此協(xié)同。新時代深化鄉(xiāng)村紀檢監(jiān)察改革推動監(jiān)督下鄉(xiāng)，正是為了以不同監(jiān)督貫通協(xié)同實現(xiàn)村級權力有效監(jiān)督。

二、有效監(jiān)督：新時代村級權力監(jiān)督機制的創(chuàng)新探索

黨的十八大以來，隨著農(nóng)村地區(qū)資金、資源、資產(chǎn)等迅速增多，村級權力監(jiān)督的有效性愈加重要，成為精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的保障機制。2019 年3 月8 日，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時強調(diào)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要夯實鄉(xiāng)村治理這個根基，加強村級權力有效監(jiān)督①中共中央黨史和文獻研究院：《習近平關于“三農(nóng)”工作論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2019 年，第137 頁。。建立健全村級權力有效監(jiān)督機制，須具有黨的領導、制約協(xié)調(diào)、信息公開、過程監(jiān)督和制度規(guī)范等核心要素，通過定位監(jiān)督主體、識別監(jiān)督對象、明確監(jiān)督內(nèi)容、落實監(jiān)督責任保障村級權力有序運行。

（一）新時代加強村級權力有效監(jiān)督的實踐要求

1.推動全面從嚴治黨向基層延伸的應有之義

黨的十八大以來，黨中央作出全面從嚴治黨的戰(zhàn)略部署，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，嚴懲腐敗，五年內(nèi)共查處村黨組織書記、村委會主任27.8 萬人，積累了全面從嚴治黨向基層延伸的重要經(jīng)驗。其一，堅持黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相統(tǒng)一，強化全鏈條監(jiān)督。以黨內(nèi)監(jiān)督帶動群眾監(jiān)督，發(fā)揮巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督的重要作用，推動“監(jiān)督下鄉(xiāng)”。其二，堅持專項監(jiān)督與日常監(jiān)督相統(tǒng)一，促進全領域監(jiān)督。開展扶貧領域、民生領域等專項巡視監(jiān)督，保障精準監(jiān)督。同時加強日常監(jiān)督，推動監(jiān)督具體化、常態(tài)化、制度化。其三，堅持懲治、預防與教育相統(tǒng)一，推進全過程監(jiān)督。圍繞基層公共權力運行，完善基層權力監(jiān)督制度，加強基層黨風廉政教育。這些行之有效的舉措和經(jīng)驗，有利于推動新時代加強和創(chuàng)新村級權力有效監(jiān)督。

2.實施村黨組織書記“一肩挑”的配套機制

大力推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任、村集體經(jīng)濟組織以及合作組織等負責人，推進村“兩委”成員交叉任職，是強化村黨組織全面領導和戰(zhàn)斗堡壘作用的關鍵舉措。在2022 年完成的全國村“兩委”換屆工作中，49.1 萬個村班子中村黨組織書記、村民委員會主任“一肩挑”比例高達95.6%①《全國村“兩委”集中換屆完成——49.1萬個村發(fā)力全面推進鄉(xiāng)村振興》，《人民日報》2022年5月23日，01版。。村黨組織書記“一肩挑”以及村“兩委”成員交叉任職，必然會改變村級權力結(jié)構(gòu)，雖然可以從根本上解決村級權力內(nèi)部矛盾，但也會引發(fā)村級權力的集中問題②董江愛、郝麗倩：《新時代實施村黨組織書記“一肩挑”的困境及出路》，《社會主義研究》2021年第2期，第130頁。。權力的集中意味著權力的風險。集中的權力更需要權力的有效監(jiān)督。在最近一次全國村“兩委”換屆工作中，中央組織部、民政部專門要求“同步做好村務監(jiān)督委員會成員推選工作”。加強村級權力特別是村級黨政“一把手”的有效監(jiān)督，是充分發(fā)揮黨建引領村級治理優(yōu)勢的重要保障。

3.開啟全面推進鄉(xiāng)村振興新征程的基本要求

脫貧攻堅取得勝利后，黨的“三農(nóng)”工作重心發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)移，開啟全面推進鄉(xiāng)村振興新征程。加強鄉(xiāng)村振興考核監(jiān)督和激勵約束、統(tǒng)籌規(guī)范面向基層的督查檢查、整治形式主義為基層減負等，都對村級權力監(jiān)督提出了更高的目標要求。不僅要充分發(fā)揮村級權力及其主體的自主性，更要有效防治村級權力及其主體的任性。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系中村級權力的有效監(jiān)督須堅持以法治化為前提條件、民主化為內(nèi)在要求、制度化為重要保障、信息化為技術支撐的監(jiān)督治理現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)村級權力自主性的最優(yōu)化。村級權力監(jiān)督的有效性是以監(jiān)督效果、監(jiān)督效率和監(jiān)督效應等方面的積極成果作為評價指標，其中效果是指達到監(jiān)督目標的程度，效率主要指監(jiān)督成本與監(jiān)督收益的關系，效應則是指監(jiān)督對鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生的影響③沈費偉、盧福營：《鄉(xiāng)村振興背景下村務監(jiān)督有效性研究——基于浙江省武義縣村務監(jiān)督委員會的調(diào)查分析》，《治理研究》2020 年第5 期，第82 頁。。加強村級權力有效監(jiān)督，保障了脫貧攻堅如期實現(xiàn)，未來更要保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施。

（二）新時代加強村級權力有效監(jiān)督的實踐探索

權力監(jiān)督的貫通協(xié)同是對監(jiān)督過程中各類要素之間互動、貫通、對接和協(xié)調(diào)的一種監(jiān)督形態(tài)的概括。一個具有系統(tǒng)性、整體性特征的現(xiàn)代權力監(jiān)督體系得以運行的關鍵在于上下貫通、彼此協(xié)同。實踐中，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)同已成為各領域、各層級加強權力監(jiān)督的重點。黨的十八大以來，農(nóng)村基層以“監(jiān)督下鄉(xiāng)”深化紀檢監(jiān)察體制改革，從監(jiān)督主體、監(jiān)督職責、監(jiān)督機制三個層面解決村級權力監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)性困境，重塑村級權力監(jiān)督體系，形成了“主體聯(lián)動、內(nèi)容覆蓋、機制融合”的村級權力監(jiān)督貫通協(xié)同機制。

1.誰來監(jiān)督：村級權力監(jiān)督的主體聯(lián)動

（1）多元主體：村級權力監(jiān)督的立體結(jié)構(gòu)。有效監(jiān)督的前提是明確監(jiān)督主體。從監(jiān)督層級來看，具有村級權力監(jiān)督權責的主體可分為村級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級、縣級及以上。村一層級的監(jiān)督主體包括本村居民、村務監(jiān)督委員會等民主監(jiān)督機構(gòu)、村黨組織特別是村紀檢監(jiān)察員，以及相互監(jiān)督的黨員村干部，這些構(gòu)成橫向監(jiān)督主體。《村民委員會組織法》規(guī)定，村民有權依法對村委會成員進行罷免、評議、質(zhì)問和舉報，村務監(jiān)督機構(gòu)負責民主理財、監(jiān)督村務公開、主持民主評議等。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，村黨組織履行對黨員、村組干部及經(jīng)濟和社會組織負責人的監(jiān)督職責，并一般設立紀檢委員1 名。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層級的監(jiān)督主體是指農(nóng)村基層政權，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及各職能機構(gòu)。縣一層級及以上的監(jiān)督主體主要包括縣紀委監(jiān)委、組織部門、農(nóng)業(yè)部門、民政部門、財政部門等相關職能機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上主體對村級權力的監(jiān)督是其作為黨政機關依法履行行政管理職責的一部分，屬于縱向監(jiān)督主體。圍繞村級權力及其主體，農(nóng)村基層形成了橫向、縱向立體式多元監(jiān)督主體結(jié)構(gòu)。監(jiān)督主體結(jié)構(gòu)的多元化易發(fā)生有效與無效的監(jiān)督悖論，這取決于監(jiān)督主體之間的互動性。

（2）全員監(jiān)督：村級權力監(jiān)督的三級聯(lián)動。單項監(jiān)督主體的權責及效能是有限的，有效監(jiān)督更需要監(jiān)督主體的互動合作。特別是國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察對象擴大、包括群眾自治組織管理人員等六大類，導致監(jiān)察對象人數(shù)激增。以安徽省為例，改革前監(jiān)察對象為27.9 萬人，改革后監(jiān)察對象達到68.5 萬人。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職紀檢干部一般僅有二三人。為破解村級權力“誰來監(jiān)督”難題，安徽在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎上，在全省范圍內(nèi)推進基層紀檢監(jiān)察體制改革，建立健全“紀檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機構(gòu)+村級紀檢委員”的縣—鄉(xiāng)—村三級聯(lián)動監(jiān)督機制。縣紀委監(jiān)委設置紀檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)，指導和督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機構(gòu)以及村級紀檢委員的監(jiān)督工作。同時，縣紀委監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委合署辦公，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機構(gòu)的履職能力。安徽在全省各村選配村級紀檢委員，履行監(jiān)督員、信息員和宣傳員等職責，并建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機構(gòu)之間的經(jīng)常性聯(lián)系制度。據(jù)統(tǒng)計，安徽全省共設置紀檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)等387 個，各縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室1 307個，全省村（社區(qū)）選配紀檢委員17 945 名，基本實現(xiàn)基層紀檢監(jiān)察全覆蓋①安徽省紀委監(jiān)委：《安徽：推進縣鄉(xiāng)村聯(lián)動 織密基層監(jiān)督網(wǎng)》，2020 年10 月18 日，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202009/t20200917_225726.html。。黨的十八大以來，全國各地以基層紀檢監(jiān)察體制改革為突破口，通過紀檢監(jiān)察系統(tǒng)建立縣—鄉(xiāng)—村三級主體聯(lián)動的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，特別是加強基層紀檢監(jiān)察組織和村務監(jiān)督委員會的有效銜接，通過監(jiān)督下鄉(xiāng)，破解“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、群眾監(jiān)督太弱”的基層監(jiān)督困局，以全員監(jiān)督加強村級權力有效監(jiān)督。

2.監(jiān)督什么：村級權力監(jiān)督的內(nèi)容覆蓋

（1）職責權限：村級權力監(jiān)督的主要內(nèi)容。有效監(jiān)督的重點是明確監(jiān)督內(nèi)容。公共權力的職責權限構(gòu)成權力監(jiān)督的主要內(nèi)容。村級權力雖然處于公共權力體系的最底層，但對其監(jiān)督的內(nèi)容并不簡單而是復雜。這是由村級權力來源的多元化和在鄉(xiāng)村振興中的重要性所決定的。村級權力監(jiān)督的內(nèi)容不僅包括村民自治范疇的民主監(jiān)督內(nèi)容，也包括村黨組織建設的黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)容，還包括鄉(xiāng)村振興中的考評監(jiān)督內(nèi)容。權力監(jiān)督的內(nèi)容與監(jiān)督主體的權責相統(tǒng)一。村一級監(jiān)督主體有權監(jiān)督村務、財務、黨務以及村干部履職盡責等情況。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及以上監(jiān)督主體負責經(jīng)濟責任審計、政務落實執(zhí)行、黨風廉政建設以及調(diào)查懲治違法違紀違規(guī)行為等。可見，村級權力監(jiān)督內(nèi)容包括涉及村級治理和公共利益的黨務、政務、村務、財務及其他管理服務內(nèi)容。在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中，村級權力主體被賦予的職責使命，會進一步增加村級權力監(jiān)督的內(nèi)容。這些監(jiān)督內(nèi)容本質(zhì)上就是村級權力的運行過程，即只要是村級權力涉及的事項就是監(jiān)督內(nèi)容。

（2）全面監(jiān)督：村級權力監(jiān)督的權力清單。權力監(jiān)督是對權力職責及其運行的監(jiān)督過程。發(fā)端于浙江寧海并在全國普遍推行的村級權力清單制度，涵蓋村級權力涉及的所有事務和辦理流程，明確了村級權力監(jiān)督的全部內(nèi)容，實現(xiàn)對村級權力運行的全面監(jiān)督。浙江寧海創(chuàng)設村級權力清單制度，最初是為解決村干部濫用權力、村級腐敗多發(fā)等問題，通過規(guī)范村級權力運行，明確村級權力運行邊界，將村級權力關進制度的“籠子”。自2014 年開始探索，后經(jīng)多次修改完善，寧海村級權力清單制度包括村級的重大決策，財務管理，陽光村務，村集體資源和資產(chǎn)處置、采購，工作人員任用，用章管理，宅基地申請，救助救災款申請以及其他便民服務等11大項、36 條②中央農(nóng)辦 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《全國鄉(xiāng)村治理典型案例》，2019 年6 月4 日，https://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201906/P020190827518569435956.pdf。。2018 年，浙江在總結(jié)“寧海經(jīng)驗”基礎上，在全省推行村級權力清單制度，主要采取村級決策類事項、村級管理類事項和村級服務類事項等3 大類、14項、40 條的模式。2020 年起，寧夏、陜西等地出臺村級權力清單制度的實施意見，為鄉(xiāng)村振興提供重要制度保障。村級權力清單理清村級權力職責權限、運行邊界、行使流程等，為加強村級權力監(jiān)督提供了依據(jù)和內(nèi)容，實現(xiàn)了對村級權力的全面監(jiān)督，成為監(jiān)督下鄉(xiāng)的一項重要制度。

3.如何監(jiān)督：村級權力監(jiān)督的機制融合

（1）貫通協(xié)同：村級權力監(jiān)督的實現(xiàn)路徑。有效監(jiān)督的關鍵是明確監(jiān)督機制。黨的十九大提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的基本要求。村級權力監(jiān)督的內(nèi)在邏輯和治理要求，其特殊性集中體現(xiàn)在自治、法治、德治的有機結(jié)合上。自治、法治、德治在村級權力監(jiān)督中的適用，具體體現(xiàn)為民主監(jiān)督、紀檢監(jiān)察和道德自律等三類監(jiān)督形式。推動監(jiān)督下鄉(xiāng)，加強村級權力監(jiān)督的主體聯(lián)動、內(nèi)容覆蓋，必然要求以機制融合作為實現(xiàn)路徑。機制融合就是各類監(jiān)督機制的貫通協(xié)同，保障監(jiān)督體系的有效運行。民主治理機制、國家治理機制與社會治理機制彼此并非孤立、排斥關系而是一種集成關系，且需要統(tǒng)領和協(xié)調(diào)。民主治理機制在受到強力抵御或非法阻撓時，需要國家治理機制的及時介入；而國家治理機制不可能時時監(jiān)督、事事監(jiān)督、處處監(jiān)督，日常監(jiān)督過程更多地依靠民主治理機制和社會治理機制；同時，社會治理機制又缺乏強制性和約束力，其治理效能受個人道德水平的限制和制約。三類監(jiān)督形式相互區(qū)別、互有交集、彼此補充，共同構(gòu)成了村級權力監(jiān)督網(wǎng)絡。推動監(jiān)督下鄉(xiāng)，關鍵在于突破不同監(jiān)督機制的隔離，實現(xiàn)監(jiān)督機制的貫通與協(xié)同。

（2）全程監(jiān)督：村級權力監(jiān)督的技術平臺。鄉(xiāng)村振興和共同富裕的物質(zhì)基礎在于農(nóng)村集體經(jīng)濟。村級權力監(jiān)督的重中之重顯然是農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源。根據(jù)全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)，截至2019 年底，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)高達6.5萬億元，農(nóng)村集體土地資源65.5 億畝，農(nóng)村集體所屬全資企業(yè)資產(chǎn)總額1.1 萬億元①《全國農(nóng)村集體家底基本摸清——農(nóng)村集體土地總面積65.5 億畝，賬面資產(chǎn)6.5 萬億元》，《人民日報》2020年07 月13 日，01 版。。改革開放特別是黨的十八大以來，中央和地方財政加大對農(nóng)村扶貧、脫貧攻堅的投入規(guī)模，留下了高達3.2 萬億元的扶貧資產(chǎn)②魏后凱：《全面加強扶貧資產(chǎn)的管理和監(jiān)督》，《中國發(fā)展觀察》2020 年第23 期，第24 頁。。黨的十九屆五中全會明確提出，加強扶貧項目資金資產(chǎn)管理和監(jiān)督。脫貧攻堅取得全面勝利后，在全面推進鄉(xiāng)村振興進程中，加強對農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的監(jiān)管，成為村級權力監(jiān)督的重中之重。現(xiàn)代信息技術的發(fā)展為村級權力監(jiān)督的貫通協(xié)同創(chuàng)造了條件和平臺。2017年以來，為加強農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源的監(jiān)管，江蘇省紀委監(jiān)委牽頭推動建立健全農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺。農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺以信息化為手段，將“三資”情況、黨務村務、財務公開、民主監(jiān)督等內(nèi)容呈現(xiàn)于網(wǎng)絡信息平臺，實現(xiàn)對村級預算、財務收支、產(chǎn)權交易等情況的預警提醒、及時反饋和全程監(jiān)管。同時，為便于村民了解村務財務信息，江蘇各地開發(fā)“E 陽光”手機APP 和微信公眾號，與村務公開欄雙向發(fā)力，實現(xiàn)“線上+線下”雙公開。目前，江蘇已建立起以資金管理為核心、資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)為重點、村務卡使用為手段、信息化平臺為載體、村務監(jiān)督為保障的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管體系。以技術賦能、信息共享、公開透明為特點和優(yōu)勢的農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺成為全國各地普遍推行的重要載體，為推動監(jiān)督下鄉(xiāng)提供了技術平臺。

三、監(jiān)督下鄉(xiāng)：新時代村級權力有效監(jiān)督的實現(xiàn)機制

監(jiān)督機制的貫通協(xié)同決定了監(jiān)督體系的有效運行。實踐中存在的監(jiān)督懸浮、空轉(zhuǎn)、虛置等低效、失效現(xiàn)象，重要原因在于各類監(jiān)督機制的隔離，造成監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)性困境。現(xiàn)代村級權力監(jiān)督體系運轉(zhuǎn)的動力正是不同監(jiān)督機制的貫通、協(xié)同以至融合，特別是其民主治理機制、國家治理機制與社會治理機制之間的協(xié)同互動、有效銜接。黨的十八大以來，農(nóng)村基層以監(jiān)督下鄉(xiāng)加強村級權力有效監(jiān)督，實現(xiàn)機制的動力來自黨建引領、牽引在于提級監(jiān)督、關鍵在于加強貫通協(xié)同。

（一）黨建引領監(jiān)督下鄉(xiāng)：村級權力有效監(jiān)督機制的動力

習近平總書記強調(diào)：“黨管農(nóng)村工作是我們的傳統(tǒng)。這個傳統(tǒng)不能丟。”①《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014 年，第685 頁。農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村各項工作的領導核心。中國共產(chǎn)黨處于權力監(jiān)督體系的核心地位，具備破解村級權力監(jiān)督結(jié)構(gòu)困境的法理基礎，能夠通過黨的建設、制度整合、村民參與等機制，構(gòu)建上下貫通、彼此協(xié)同的現(xiàn)代村級權力監(jiān)督體系。農(nóng)村基層黨組織建設本身就包括農(nóng)村基層黨風廉政建設和反腐敗工作的內(nèi)容，特別是在協(xié)調(diào)村級權力監(jiān)督機制方面具有得天獨厚的優(yōu)勢和獨一無二的功能。不管是基層紀檢監(jiān)察改革，還是村級權力清單制度，包括農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管體系等，創(chuàng)新村級權力監(jiān)督體制機制的核心都是黨的領導以及黨的農(nóng)村基層組織建設。促進村級權力監(jiān)督中的民主治理機制、國家治理機制與社會治理機制的貫通協(xié)同的領導核心，只能也只有農(nóng)村基層黨組織。農(nóng)村基層黨組織作為領導核心，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織政治功能和組織功能的治理優(yōu)勢，以統(tǒng)籌規(guī)范面向農(nóng)村基層的督查檢查考核，抓住村黨組織書記“一把手”關鍵少數(shù)，增強監(jiān)督權威性和專業(yè)性，統(tǒng)領整個村級權力監(jiān)督體系，引領村級權力監(jiān)督機制運行，實現(xiàn)對村級權力運行的全程監(jiān)督。

（二）提級監(jiān)督推動監(jiān)督下鄉(xiāng)：村級權力有效監(jiān)督機制的牽引

在國家監(jiān)察體制改革進程中，全國各地都在推進紀檢監(jiān)察向基層延伸，不僅規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機構(gòu)的人員設置和職責權限，而且在村“兩委”換屆選舉中配齊村紀檢委員，通過縣—鄉(xiāng)—村三級聯(lián)動機制構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的立體式監(jiān)督體系。縣—鄉(xiāng)—村三級聯(lián)動監(jiān)督機制本質(zhì)上是一種“提級監(jiān)督”，即當下級或同級監(jiān)督不了的時候，通過主體聯(lián)動讓上級來監(jiān)督，力圖解決“想不想、敢不敢、能不能”監(jiān)督的問題。“提級監(jiān)督”并非將監(jiān)督權限上移，其本質(zhì)不在“上”而是“下”，通過連通“自上而下”與“自下而上”雙向協(xié)同監(jiān)督，保障實現(xiàn)農(nóng)村居民的法定監(jiān)督權，調(diào)適村級權力監(jiān)督中的內(nèi)外隔離式結(jié)構(gòu)關系。主體聯(lián)動并非簡單地在基層紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)加強互動，最重要的是村民參與。因此，國家相關政策文件要求強化基層紀檢監(jiān)察組織與村務監(jiān)督委員會的溝通協(xié)作、有效銜接。很多地方普遍采取村紀檢委員通過法定程序兼任村務監(jiān)督委員會主任等職務的方式，發(fā)揮信息溝通的樞紐作用。提級監(jiān)督在加強村級權力有效監(jiān)督方面成為一種牽引，推動了監(jiān)督下鄉(xiāng)的落地。

（三）貫通協(xié)同實現(xiàn)監(jiān)督下鄉(xiāng)：村級權力有效監(jiān)督機制的關鍵

黨的十八大以來，農(nóng)村基層創(chuàng)新村級權力有效監(jiān)督，構(gòu)建起“1+3+1+N”的村級權力監(jiān)督框架，即以黨建引領村級監(jiān)督為核心，以民主治理機制、國家治理機制和社會治理機制為基本框架，以農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管為重點，不斷創(chuàng)新完善各級各類監(jiān)督形式，探索回答“有效監(jiān)督”的發(fā)展問題，以黨的農(nóng)村基層組織建設引領村級權力監(jiān)督全局，一體推進健全不敢腐、不能腐、不想腐的村級權力監(jiān)督體制機制。民主治理機制的民主監(jiān)督重點解決“不能腐”的問題，國家治理機制的紀檢監(jiān)察重點解決“不敢腐”的問題，社會治理機制的道德自律重點解決“不想腐”的問題，三者協(xié)同發(fā)力、相輔相成、融合一體。村級權力監(jiān)督的重點是農(nóng)村集體“三資”，難點也是農(nóng)村集體“三資”，需要不斷創(chuàng)新監(jiān)督形式，建立健全黨組織領導下的群眾監(jiān)督、村務監(jiān)督委員會監(jiān)督、上級部門監(jiān)督和會計核算監(jiān)督、審計監(jiān)督等全程實時、多方聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)督體系，以監(jiān)督下鄉(xiāng)實現(xiàn)村級權力有效監(jiān)督。

四、貫通協(xié)同：新時代村級權力有效監(jiān)督機制的優(yōu)化

堅持推動各類監(jiān)督貫通協(xié)同，完善監(jiān)督下鄉(xiāng)體制機制，實現(xiàn)村級權力有效監(jiān)督，需要立足鄉(xiāng)村振興的新征程，深化村級權力監(jiān)督的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴大村級權力監(jiān)督改革的有效供給，聚焦“政治、法治、自治、德治、智治”五個層面的監(jiān)督過程，加強頂層設計，完善法律法規(guī)，健全自治制度，激活社會資本，開發(fā)智慧系統(tǒng)，建立健全監(jiān)督下鄉(xiāng)的政策體系，規(guī)避監(jiān)督下鄉(xiāng)帶來的基層超負現(xiàn)象①呂德文：《監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層超負：基層治理合規(guī)化及其意外后果》，《公共管理與政策評論》2022年第1期，第34頁。。通過“五維一體、協(xié)同監(jiān)督”的優(yōu)化路徑，構(gòu)建起權威高效、多元復合、全面覆蓋的現(xiàn)代村級權力監(jiān)督體系，以監(jiān)督下鄉(xiāng)保障鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展。

（一）強化政治監(jiān)督，統(tǒng)領村級權力監(jiān)督體系

政治監(jiān)督處于黨和國家監(jiān)督體系的統(tǒng)領地位，當然也統(tǒng)領村級權力監(jiān)督體系，是推動監(jiān)督下鄉(xiāng)的核心內(nèi)容。這是政治監(jiān)督具體化常態(tài)化的一種體現(xiàn)，也是全面從嚴治黨向農(nóng)村基層延伸的必然要求。政治監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式，具有特定的內(nèi)涵范圍，在村級權力監(jiān)督中更要聚焦。首先，聚焦政治監(jiān)督的主體責任，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委等上級黨組織承擔政治監(jiān)督的主體責任，縣紀委監(jiān)委及鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察機構(gòu)是政治監(jiān)督的專責機關。其次，聚焦政治監(jiān)督的重點對象，將村級權力的所有主體納入政治監(jiān)督范圍，特別是重點監(jiān)督村黨組織書記“一把手”。再次，聚焦政治監(jiān)督的重要內(nèi)容，主要監(jiān)督黨的路線方針政策、重大決策部署、黨章黨規(guī)黨紀和憲法法律法規(guī)等落實情況，如鄉(xiāng)村振興、基層黨建等重點工作。最后，聚焦政治監(jiān)督的方式方法，綜合運用政治巡視巡察、派駐監(jiān)督和監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”等方式，以政治監(jiān)督統(tǒng)領其他監(jiān)督方法，根本上確保每個村黨組織成為宣傳貫徹黨的主張和決定的堅強堡壘。

（二）加強法治監(jiān)督，保障村級權力監(jiān)督機制

法治監(jiān)督是推進鄉(xiāng)村法治建設的重要途徑，是推動監(jiān)督下鄉(xiāng)的保障機制，其核心是運用法治監(jiān)督制約村級權力，保障農(nóng)村居民的合法權益。首先，修訂頒布法律法規(guī)，保障村級權力依法運行。《鄉(xiāng)村振興促進法》已于2021 年6 月1 日起實施，其中規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在健全村務公開制度、農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管和鄉(xiāng)村振興監(jiān)督檢查等方面的職責。為此，應適時修訂《村民委員會組織法》，制定頒布《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，出臺實施村級權力監(jiān)督的法律法規(guī)和指導意見。其次，堅持依規(guī)依紀依法監(jiān)督村級權力。村級權力監(jiān)督的所有環(huán)節(jié)必須限定在黨紀國法的規(guī)定之內(nèi)。這是對監(jiān)督者與被監(jiān)督者的雙向要求，雙方都不得任意與任性，而要遵循準則、嚴守底線。最后，堅決懲治村級權力腐敗和不正之風。對于農(nóng)村居民身邊的腐敗問題、不正之風以及失職瀆職等行為，堅持“零容忍”態(tài)度，依法查處、決不姑息，凈化鄉(xiāng)村政治生態(tài)。

（三）完善民主監(jiān)督，夯實村級權力監(jiān)督基礎

民主監(jiān)督是實現(xiàn)全過程人民民主的重要方式，是推動監(jiān)督下鄉(xiāng)與群眾自治的承接點，是基層群眾進行自我監(jiān)督的民主權利。民主監(jiān)督呈現(xiàn)的就是權利對權力的監(jiān)督制約過程，涉及多重的民主制度安排。首先，完善黨全面領導基層治理制度，包括村黨組織“三重一大”事項集體決策制度、日常監(jiān)督管理制度等。其次，完善基層群眾自治制度，包括村“兩委”成員資格聯(lián)審制度、黨務村務財務公開制度、村務監(jiān)督委員會制度、村級權力清單制度等。再次，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，在全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資基礎上，重點明晰集體資產(chǎn)所有權，加強集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，保障集體經(jīng)濟組織成員權益。最后，完善鄉(xiāng)村振興考核評價、獎勵激勵、容錯糾錯制度，將各項督促檢查、考核督導等納入綜合性考評體系，特別是適時引入村民群眾的評議指標，考評結(jié)果作為獎勵激勵的重要依據(jù)，推進基層減負增效常態(tài)化、制度化，建立村干部容錯糾錯制度。

（四）重視道德監(jiān)督，激活鄉(xiāng)村文化監(jiān)督功能

道德監(jiān)督是通過教育、輿論、文化等中介活動，提升個人的思想信念和道德修養(yǎng)，以達到自我約束的一種內(nèi)向監(jiān)督形式，是權力監(jiān)督體系中外向監(jiān)督形式的重要補充。道德監(jiān)督是鄉(xiāng)村社會治理的傳統(tǒng)和優(yōu)勢，在推動監(jiān)督下鄉(xiāng)過程中具有重要社會功能。首先，重視黨的思想和作風建設，扎實開展主題教育系列活動，加強黨性和道德教育，倡導共產(chǎn)黨人的政績觀、權力觀和人民觀，不忘初心，牢記使命。其次，重視鄉(xiāng)村文化建設，培育勤廉愛民的家風、民風、鄉(xiāng)風，促進傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化中道德規(guī)范的現(xiàn)代轉(zhuǎn)化，營造文明和諧的鄉(xiāng)風文化氛圍。再次，重視鄉(xiāng)村社會資本建設，吸納新鄉(xiāng)賢參與村級治理，發(fā)揮其在村級權力監(jiān)督中的特殊作用，同時將監(jiān)督內(nèi)容納入村規(guī)民約之中。最后，重視村干部職業(yè)道德建設，拓展村干部職業(yè)素養(yǎng)等培訓內(nèi)容，健全村干部職業(yè)道德和倫理規(guī)范，增強村干部在鄉(xiāng)村振興中的責任意識。

（五）將大數(shù)據(jù)監(jiān)督嵌入村級權力監(jiān)督全過程

大數(shù)據(jù)監(jiān)督是現(xiàn)代信息技術適用于監(jiān)督過程的技術形式，具有數(shù)據(jù)集成、動態(tài)預警、全程回溯、公開透明等治理優(yōu)勢，成為推動監(jiān)督下鄉(xiāng)的重要載體。如何有效監(jiān)督處于最基層的公共權力及其主體，真正打通基層監(jiān)督“最后一公里”，將大數(shù)據(jù)監(jiān)督嵌入村級權力監(jiān)督全過程成為可行之策。首先，建立由省統(tǒng)籌規(guī)劃、以市為建設單位、涵蓋縣鄉(xiāng)村的一體化大數(shù)據(jù)監(jiān)督系統(tǒng)，進一步拓展為省市縣鄉(xiāng)村五級聯(lián)動監(jiān)督機制。其次，建立包括民政、財務、審計、組織等相關職能部門的數(shù)據(jù)共享機制，研發(fā)村級治理數(shù)據(jù)對比監(jiān)督模型，提升監(jiān)督的精準性和規(guī)范性。再次，健全“數(shù)據(jù)對比、風險預警、線索排查、調(diào)查處理、整改落實”的完整監(jiān)督鏈條，實現(xiàn)對村級權力運行的記錄、追溯和預警。最后，健全“大數(shù)據(jù)+”立體化、可視化的監(jiān)督模式，采取“線上+線下”的監(jiān)督方法，推動村級權力監(jiān)督提質(zhì)增效，以智慧監(jiān)督保障鄉(xiāng)村振興。

五、結(jié)語

新時代，加強村級權力有效監(jiān)督是健全全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的保障機制，我們需要探索出以監(jiān)督下鄉(xiāng)促進各類監(jiān)督貫通協(xié)同的實現(xiàn)機制。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨領導構(gòu)建黨和國家基層監(jiān)督體系，通過主體聯(lián)動的“全員監(jiān)督”破解村級權力“誰來監(jiān)督”問題，以內(nèi)容覆蓋的“全面監(jiān)督”破解村級權力“監(jiān)督什么”問題，以機制融合的“全程監(jiān)督”破解村級權力“如何監(jiān)督”的問題，具有完整的制度程序和參與實踐，逐步構(gòu)建起上下貫通、彼此協(xié)同的村級權力有效監(jiān)督體系，監(jiān)督下鄉(xiāng)成為這一體系能夠運行的實現(xiàn)機制。開啟全面推進鄉(xiāng)村振興新征程，要堅持和發(fā)展以監(jiān)督下鄉(xiāng)促進村級權力監(jiān)督協(xié)同貫通的核心要義，正確處理鄉(xiāng)村治理中的重要關系，調(diào)適均衡發(fā)展的農(nóng)村權力結(jié)構(gòu)，明確村級權力監(jiān)督的自主性，提高村級權力監(jiān)督的治理能力；堅持和發(fā)展以監(jiān)督下鄉(xiāng)優(yōu)化村級權力監(jiān)督貫通協(xié)同的基本要求，特別是按照“主體聯(lián)動、內(nèi)容覆蓋、機制融合”的發(fā)展方向，構(gòu)建黨組織領導的權威、科學、高效的村級權力監(jiān)督體系；堅持和發(fā)展以監(jiān)督下鄉(xiāng)完善村級權力監(jiān)督貫通協(xié)同的具體策略，在監(jiān)督主體的協(xié)同性合作、監(jiān)督要素的系統(tǒng)性整合和監(jiān)督條件的規(guī)范性保障原則基礎上，構(gòu)建“監(jiān)督-制約”均衡發(fā)展的黨建引領村級權力有效監(jiān)督機制。