基于IAD框架的中國城市社區(qū)網(wǎng)格化管理問題及對策

譚珂 夏新斌

摘要：本文旨在探討中國城市社區(qū)網(wǎng)格化治理所面臨的現(xiàn)實問題及對策。分析了城市網(wǎng)格化管理中存在的問題，包括治理過程中協(xié)調(diào)與合作方面的挑戰(zhàn)、監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制問題、治理過程中權(quán)責(zé)缺失等。借鑒奧斯特羅姆制度分析和發(fā)展框架理論，提出我國城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的理論方法，基于此理論方法，提出了一系列應(yīng)對策略，包括加強社區(qū)治理規(guī)劃，培育網(wǎng)格化社區(qū)治理資源、引入多元監(jiān)督機(jī)制、關(guān)注治理結(jié)果的評估、信息技術(shù)支持、加強信息公開透明等。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；網(wǎng)格化治理；制度分析與發(fā)展 （IAD）框架

隨著技術(shù)的不斷推廣，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理在信息化和智能化方面得到了加強和改進(jìn)。[1]同時，政府越來越重視基層治理和社區(qū)居民參與整個治理過程。城市社區(qū)網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為我國城市治理的重要手段和理論基礎(chǔ)，為建設(shè)和諧、安全、繁榮的城市提供了支撐。[2]學(xué)術(shù)界在提升城市社區(qū)網(wǎng)格化治理路徑方面進(jìn)行了持續(xù)研究，并取得了顯著的成果。城市社區(qū)網(wǎng)格化治理涉及政府、社會團(tuán)體、社區(qū)居民等多個利益相關(guān)方，旨在解決實際問題，滿足社會治理需求。各利益相關(guān)方基于權(quán)責(zé)對等、互相商議的原則，以責(zé)任共擔(dān)和價值取向共享為驅(qū)動力，形成了一個緊密聯(lián)系且相互協(xié)調(diào)的整體。[3]

一、我國社區(qū)網(wǎng)格化治理存在的主要問題

社區(qū)網(wǎng)格化治理模式將城市社區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格單元，每個網(wǎng)格單元由一個或多個社工承擔(dān)管理和服務(wù)的責(zé)任。通過這種模式，社區(qū)管理的精細(xì)化、科學(xué)化和便捷化水平得以提高，基層治理能力得到加強，居民的參與度和滿意度也得到了提高。但是，由于社會利益分化、社會矛盾不斷變化以及政治經(jīng)濟(jì)體制的制約，目前城市社區(qū)治理體制仍然存在諸多問題，嚴(yán)重制約社會治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。[4]

（一）城市社區(qū)網(wǎng)格化治理中的協(xié)調(diào)與合作挑戰(zhàn)

在城市社區(qū)網(wǎng)格化治理中，利益相關(guān)方協(xié)調(diào)、信任和相互監(jiān)督是三大挑戰(zhàn)。各利益相關(guān)方的職責(zé)劃分和工作流程可能存在不一致甚至沖突，相關(guān)政策的一致性和資源的合理配置也面臨挑戰(zhàn)。此外，城市網(wǎng)格化社區(qū)居民的參與程度和合作意愿存在差異，部分居民對網(wǎng)格化管理的工作人員存在不了解或誤解的問題。缺乏有效的信息共享機(jī)制和實時溝通渠道導(dǎo)致資源調(diào)配的難度加大，無法實現(xiàn)協(xié)同一致的行動，可能對城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的效果產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）社區(qū)網(wǎng)格化治理中的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制問題

有效的監(jiān)督機(jī)制是社區(qū)治理的關(guān)鍵，但在城市社區(qū)網(wǎng)格化管理中，監(jiān)督部門的職責(zé)界定不清，監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督和問責(zé)的效果受到限制。責(zé)任主體復(fù)雜、責(zé)任界定模糊，問責(zé)的主體不明確，“信息孤島”和信息不對稱問題導(dǎo)致監(jiān)督和問責(zé)的效果受限。[5]此外，社區(qū)居民對網(wǎng)格化管理的意見和建議反饋渠道不暢通，無法及時獲得反饋和解決問題，使監(jiān)督和問責(zé)的效果受到限制。

（三）社區(qū)網(wǎng)格化治理中的權(quán)責(zé)缺失問題

城市社區(qū)網(wǎng)格化治理存在權(quán)責(zé)不明確問題，導(dǎo)致基層社區(qū)治理效率低下和決策不民主。社會結(jié)構(gòu)變革增加了適應(yīng)新形勢的挑戰(zhàn)，需要改革創(chuàng)新，加強居民自治和參與，提高治理效能，建立更民主、包容的社區(qū)治理體系。權(quán)責(zé)不明確導(dǎo)致基層社區(qū)治理效率低下，工作人員推諉扯皮，導(dǎo)致問題得不到解決，降低居民信任。決策缺乏民主性，缺乏透明度和公正性，易引發(fā)居民不滿。社會結(jié)構(gòu)變革加劇了城市社區(qū)治理難度，治理模式需具備足夠的應(yīng)變機(jī)制和創(chuàng)新能力以適應(yīng)新形勢。[6]

二、制度分析與發(fā)展框架在社區(qū)治理中的應(yīng)用

（一）制度分析與發(fā)展框架的理論基礎(chǔ)

學(xué)者深入探討了制度與公共政策兩者的關(guān)系，以制度作為關(guān)鍵因素，從而研究制度改變是如何作用于公共政策的規(guī)劃與實施的。學(xué)者陳慶云認(rèn)為，以埃莉諾·奧斯特羅姆為主的制度學(xué)派在此方面研究貢獻(xiàn)顯著。她對集中式、分散式以及多中心式的制度結(jié)構(gòu)在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展及自然資源管理方面的表現(xiàn)和作用差異分別進(jìn)行了分析。[7]在 《政策過程理論》一書中，保羅·A.薩巴蒂爾也提出：“制度性的理性選擇是本書所列的各種框架中發(fā)展最為完善的一種方法，被證明在美國甚或是德國都能運用。”

同時，埃莉諾·奧斯特羅姆的制度理性選擇框架是一套分析體系，而不是單一的。埃莉諾·奧斯特羅姆重點把制度的理性選擇框架整理為 “能夠研究一切制度的總括性的方法論”。“致力于發(fā)展以經(jīng)驗基礎(chǔ)的理論，橫跨經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)及其他社會科學(xué)，進(jìn)行比較制度分析”。[8]

本文對制度分析與發(fā)展 （IAD）框架進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，將外部因素、行動舞臺和結(jié)果評價分別界定為城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的治理環(huán)境、治理行動和治理結(jié)果，治理行動受治理環(huán)境的影響與制約，并產(chǎn)生相應(yīng)的治理結(jié)果 （詳見圖1）。制度分析與發(fā)展 （IAD）框架確認(rèn)了制度分析需要考慮的因素和各因素間的一般關(guān)系，并建立了診斷和建議調(diào)查。來規(guī)劃城市網(wǎng)格化管理創(chuàng)新模式，該框架提供了一個結(jié)構(gòu)性的方法，研究不同環(huán)境下的行動者的集體行動邏輯。它并不依賴傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的人性自利假設(shè)，而是強調(diào)非經(jīng)濟(jì)激勵、利他和互惠的人性認(rèn)識。在該框架的作用下，應(yīng)該辨別出呈現(xiàn)在不同制度安排中的主要類型的結(jié)構(gòu)變量，但其價值因制度安排而異。[9]

（二）網(wǎng)格化社區(qū)治理的理論方法

我國城市網(wǎng)格化社區(qū)治理處于不斷探索更新階段，是否為城市網(wǎng)格化社區(qū)治理的利益相關(guān)者帶來額外價值，以及是否形成可借鑒、可復(fù)制、可推廣的治理清單來融入更廣泛區(qū)域內(nèi)的治理改革之中，因此，借鑒IAD框架的理論基礎(chǔ)，結(jié)合城市網(wǎng)格化社區(qū)治理的獨特性，應(yīng)該從系統(tǒng)視角綜合評估城市網(wǎng)格化社區(qū)治理的價值目標(biāo)、治理內(nèi)容、治理效果、矛盾瓶頸和影響因素等，為城市網(wǎng)格化社區(qū)治理提供理論支撐。

首先，治理活動的行動處于上述治理框架的核心。在城市社區(qū)網(wǎng)格化治理內(nèi)在特性的約束下，“規(guī)劃—治理—評估”三個相互作用但彼此又獨立的過程是IAD框架的外延，涉及的三個過程同時也是整個治理體系的重點。其中，規(guī)劃是對城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的事先規(guī)章的安排，治理則是在實施規(guī)劃約束條件下對實際的治理方案優(yōu)化，評估則是進(jìn)一步優(yōu)化治理產(chǎn)出的結(jié)果，從而達(dá)到實現(xiàn)轉(zhuǎn)化并增值治理成果與目的。隨著社區(qū)治理過程中的需求不斷演變，又會為接下來的規(guī)劃調(diào)整提出新的需求。因此，城市社區(qū)網(wǎng)格化治理是一個不斷迭代的過程，規(guī)劃、治理和評估三個過程也同時呈現(xiàn)相互影響的關(guān)系。同時，在整個城市社區(qū)的網(wǎng)格化治理進(jìn)程中，既有政府要求、需強制貫徹實施的剛性選擇，也有市場要求、利益相關(guān)方互相協(xié)商的彈性選擇，規(guī)劃、治理和評估三個過程由于所涉及的行動者的崗位層級和結(jié)果導(dǎo)向因素存在差別，因此它的規(guī)則的剛性和彈性程度也會不同，從而呈現(xiàn)出其獨特性的基本調(diào)性。

其次，治理環(huán)境是開展城市社區(qū)網(wǎng)格化治理行動必須考慮的外部條件和約束變量。自然物質(zhì)條件主要包括社區(qū)的地理屬性和區(qū)位特性；經(jīng)濟(jì)社會的特征體現(xiàn)為特定的城市社區(qū)化網(wǎng)格空間領(lǐng)域內(nèi)的人口屬性、文化屬性、經(jīng)濟(jì)屬性等；普通的規(guī)則是超過城市社區(qū)網(wǎng)格化治理行動自身的上位規(guī)章約束，涉及社區(qū)規(guī)章、衛(wèi)生規(guī)章、安全規(guī)章、服務(wù)社會化規(guī)章等多個象限。

最后，在城市社區(qū)網(wǎng)格化治理環(huán)境上開展的一整套的治理行動會產(chǎn)生相應(yīng)的治理成效，最終的結(jié)果會體現(xiàn)為城市社區(qū)網(wǎng)格化治理彈性的改變，能夠應(yīng)用對治理行動不同作用范式的評議來測量對城市社區(qū)網(wǎng)格化治理彈性程度的作用。也就是通過規(guī)劃、整治和評估三個手段，在城市社區(qū)網(wǎng)格化治理行動后，城市網(wǎng)格化社區(qū)面對里外觸動和改變時，提升維護(hù)其框架穩(wěn)定、功能完備的能力。

三、我國城市網(wǎng)格化社區(qū)治理的解決建議及措施

首先，需要完善城市網(wǎng)格化社區(qū)治理規(guī)劃，以降低治理成本。城市網(wǎng)格化社區(qū)治理的政策內(nèi)容包括政策方向、政策范圍和政策工具。為促進(jìn)社區(qū)治理的不斷完善，我們需要保持網(wǎng)格化社區(qū)集體決策規(guī)則、社區(qū)治理政策以及政府指導(dǎo)下的治理原則的三者互補，促進(jìn)社區(qū)治理制度的自我完善。這可以通過促進(jìn)社區(qū)治理的共同決策、適度分權(quán)以及強化各行動參與方之間的自愿、平等、合作關(guān)系來實現(xiàn)。通過合作現(xiàn)代科技，可以實現(xiàn)各相關(guān)方主體間的充分透明下的協(xié)調(diào)和溝通，從而實現(xiàn)治理機(jī)制與治理理念的轉(zhuǎn)變。

其次，需要培育城市網(wǎng)格化社區(qū)治理資源，充分應(yīng)用和累積運作社區(qū)資本的理念。城市網(wǎng)格化社區(qū)治理需要將利益相關(guān)者置于核心，考慮不同層次參與者的既得利益來進(jìn)行系統(tǒng)衡量。通過社區(qū)資本運作的觀點來實行城市網(wǎng)格化社區(qū)治理，將更有助于把握城市網(wǎng)格化社區(qū)的本質(zhì)，使城市網(wǎng)格化社區(qū)治理走上持續(xù)上升發(fā)展的道路。培育城市網(wǎng)格化社區(qū)治理專家、構(gòu)建城市網(wǎng)格化社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)、便捷網(wǎng)格化社區(qū)參與通道以及重構(gòu)城市網(wǎng)格化社區(qū)彼此互相信任和合作關(guān)系等路徑，可以引入社會資本投入到城市網(wǎng)格化治理中來，促進(jìn)城市網(wǎng)格化社區(qū)資本的產(chǎn)生與運作。

再次，需要建立城市網(wǎng)格化社區(qū)治理的多元監(jiān)督機(jī)制，并且必須強化外部監(jiān)督。城市網(wǎng)格化社區(qū)治理發(fā)起方需要加強對整個治理過程的監(jiān)督作用，關(guān)注社區(qū)治理機(jī)構(gòu)的發(fā)展。同時，構(gòu)建有效的規(guī)范的多方參與的監(jiān)督體系，需要依靠行政部門、社區(qū)居民、傳播媒介、新聞工具等形成監(jiān)督合力。尤其要全力發(fā)揮各城市網(wǎng)格化社區(qū)內(nèi)居民的主動參與意愿，公開透明基本公共服務(wù)產(chǎn)品過程中存在的諸多問題，從而引導(dǎo)各項公共服務(wù)產(chǎn)品相關(guān)利益方公開、公平、公正地提供和享用服務(wù)。制定城市網(wǎng)格化社區(qū)治理相應(yīng)的監(jiān)督規(guī)范，明確行政部門、社區(qū)居民、第三方媒體等相關(guān)方在城市網(wǎng)格化社區(qū)公共服務(wù)監(jiān)督過程中的行使權(quán)力，確保居民均等地享有基本公共服務(wù)。

最后，我們需要充分調(diào)動居民參與積極性，提高居民參與程度。城市網(wǎng)格化管理作為一種創(chuàng)新的城市社區(qū)治理模式，在優(yōu)化城區(qū)公共資源配置、提升城市管理效率、加強居民服務(wù)與事務(wù)處理等方面顯示出其獨特的優(yōu)勢。它將城市管理區(qū)域劃分為若干標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的網(wǎng)格，實現(xiàn)對社區(qū)事務(wù)的精細(xì)化管理。然而，要實現(xiàn)網(wǎng)格化管理的最大效能，關(guān)鍵在于充分調(diào)動居民的參與積極性，可采用以下幾點措施，以提高居民在網(wǎng)格化社區(qū)治理中的參與程度：第一，通過會議講解、發(fā)放宣傳資料、媒體宣傳等方式普及網(wǎng)格化治理的知識，增強居民的參與意識和責(zé)任感。讓居民了解通過參與，可以對提升居住環(huán)境質(zhì)量、改善社區(qū)服務(wù)有直接的影響。第二，鼓勵居民參與社區(qū)規(guī)劃和決策過程，通過居民議事會等形式，將居民的意見和建議納入社區(qū)管理中。讓居民感受到參與的過程就是服務(wù)自己、服務(wù)他人的過程，從而激發(fā)他們的參與熱情。第三，使用信息化手段建立網(wǎng)格化管理平臺，居民可以通過移動應(yīng)用程序等方式，方便快捷地反映問題、提出建議和參與社區(qū)活動。同時，這樣的平臺還能提高問題處理的透明度和響應(yīng)速度，增強居民對網(wǎng)格化治理效果的滿意度。第四，社區(qū)工作者應(yīng)當(dāng)積極下網(wǎng)格深入居民群眾，了解居民需求，提供個性化、人性化的服務(wù)。當(dāng)居民感受到網(wǎng)格化管理帶來的便利和實效后，自然會愿意投入更多的積極性參與其中。第五，實施表彰和獎勵制度，對在網(wǎng)格化管理中有突出貢獻(xiàn)或者積極參與的個人和團(tuán)體給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和精神獎勵，提升居民的自豪感和成就感。

四、結(jié)束語

城市網(wǎng)格化社區(qū)治理需要注重治理結(jié)果的評估和反饋機(jī)制的建立，同時運用現(xiàn)代科技手段確保信息公開透明和保障相關(guān)參與人的權(quán)益。通過大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段對治理數(shù)據(jù)進(jìn)行實時監(jiān)測和分析，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取相應(yīng)措施。同時，通過多種渠道公開治理信息，確保信息的透明度和公正性。這些措施的實施有助于提高城市社區(qū)網(wǎng)格化治理的效率和質(zhì)量，并有效保障相關(guān)參與人的權(quán)益。

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