高校建設(shè)工程投資評審中面臨的問題及對策

曾瀚閱

西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 四川·成都

一、加強(qiáng)高校建設(shè)工程投資評審的重要性

1.加強(qiáng)高校建設(shè)工程投資評審是適應(yīng)審計(jì)全覆蓋的需要

2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號），提出要加大審計(jì)力度，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確了審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)要求和具體實(shí)施指導(dǎo)意見等。2016年，教育部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)直屬高校建設(shè)工程管理審計(jì)的意見》中，明確建設(shè)工程管理審計(jì)要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目過程全覆蓋。在此背景下，高校要切實(shí)落實(shí)審計(jì)全覆蓋要求，加強(qiáng)建設(shè)工程投資評審勢在必行。

2.加強(qiáng)高校建設(shè)工程投資評審是提高資金管理水平的需要

近年來，國家教育投入基數(shù)持續(xù)增加，高校工程建設(shè)資金投入也隨之不斷加大，對如何有效控制工程造價(jià)、提高經(jīng)費(fèi)使用效益、防范資金風(fēng)險(xiǎn)也提出了更高的要求。建設(shè)工程投資立項(xiàng)階段作為建設(shè)工程管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，該階段的造價(jià)控制會對最終工程款造成極大影響，開展投資評審可有效解決建設(shè)工程項(xiàng)目“該不該建”、“該建多大”、“該花多少錢建”等關(guān)鍵性問題，進(jìn)而大幅度提高資金管理水平，防范不必要的風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校建設(shè)工程投資評審中面臨的問題

1.重視程度有待提高

根據(jù)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍有部分高校未從投資立項(xiàng)階段開始實(shí)施建設(shè)工程投資評審，從2016年教育部提出高校建設(shè)工程投資評審理念至今，該項(xiàng)工作仍進(jìn)展緩慢，可見高校對建設(shè)工程投資評審工作的重視程度有待提高，對于建設(shè)工程項(xiàng)目的事前控制不夠，難以及時(shí)、有效的防控風(fēng)險(xiǎn)。

2.投資評審質(zhì)量有待提高

高校建設(shè)工程投資評審工作由于開展時(shí)間不長，可參考的經(jīng)驗(yàn)不多，目前還存在流程不清晰、重點(diǎn)不明確、評審工作流于形式的情況。另外，評審主要人員多為學(xué)校職能部門負(fù)責(zé)人組成，由于沒有可參考的統(tǒng)一評審標(biāo)準(zhǔn)和完善的評審體系，在評審工作中很大程度上依賴評審人員自身的專業(yè)水平和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，而建設(shè)工程投資評審工作涉及建筑學(xué)、土木工程、給排水、園林設(shè)計(jì)、工程造價(jià)等專業(yè)，校內(nèi)評審專家多數(shù)不具備相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識背景，評審的客觀性容易受到影響評審可能缺乏一定的專業(yè)性，導(dǎo)致評審質(zhì)量難以保障。

3.投資評審信息化滯后

高校建設(shè)工程投資評審信息化應(yīng)用，可為高校建設(shè)工程投資評審工作的可持續(xù)性發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。當(dāng)前，投資評審信息化處于明顯滯后的狀態(tài)，究其原因，主要在目前建設(shè)工程管理信息化、審計(jì)信息化的應(yīng)用與實(shí)踐都還不廣泛，建設(shè)工程項(xiàng)目數(shù)據(jù)采集范圍有限、數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)化程度低，難以將評審業(yè)務(wù)與信息技術(shù)結(jié)合在一起實(shí)現(xiàn)深度融合，未形成成熟的評審數(shù)據(jù)庫，也沒有構(gòu)建評審指標(biāo)體系。

三、強(qiáng)化高校建設(shè)工程投資評審的具體路徑

1.成立投資評審機(jī)構(gòu)

提高對投資評審工作的重視，應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，按教育部要求成立由校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的建設(shè)工程投資評審小組負(fù)責(zé)相關(guān)工作。具體可由校長擔(dān)任組長，由分管工程、財(cái)務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，由財(cái)務(wù)處、發(fā)展規(guī)劃處、審計(jì)處、基建處、后勤處等部門負(fù)責(zé)人和其他專家擔(dān)任小組成員。投資評審小組下設(shè)辦公室作為日常辦事機(jī)構(gòu)。另外，投資評審小組主要負(fù)責(zé)評審高校建設(shè)工程項(xiàng)目的投資計(jì)劃、設(shè)計(jì)概算、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求等；投資評審辦公室主要負(fù)責(zé)對高校建設(shè)工程投資評審資料進(jìn)行初審，并且對具體的投資評審工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排。建設(shè)工程管理部門負(fù)責(zé)按照相關(guān)規(guī)定編制學(xué)校基本建設(shè)規(guī)劃；提出工程項(xiàng)目建設(shè)建議；開展可行性研究；組織實(shí)施初步設(shè)計(jì)；制定學(xué)校建設(shè)工程投資計(jì)劃和年度預(yù)算；審計(jì)部門負(fù)責(zé)建設(shè)工程設(shè)計(jì)概算審計(jì)和增幅超過批復(fù)10%的調(diào)整概算審計(jì)；參加建設(shè)項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)階段有關(guān)研討、論證，提出意見和建議。

2.建立投資評審制度

建設(shè)工程投資評審工作按項(xiàng)目建設(shè)階段劃分為兩項(xiàng)工作內(nèi)容。一是在建設(shè)工程項(xiàng)目策劃決策階段，在報(bào)批前對項(xiàng)目的前期決策程序和可行性研究報(bào)告中的功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資計(jì)劃進(jìn)行投資立項(xiàng)評審；二是在建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)階段，在形成初步設(shè)計(jì)上報(bào)概算之前對初步設(shè)計(jì)概算進(jìn)行評審。高校應(yīng)圍繞兩項(xiàng)評審內(nèi)容，建立投資評審制度，實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化評審，為投資評審工作開展提供根本性和長效性保障。

（1）明確評審程序。建設(shè)工程管理部門應(yīng)在立項(xiàng)評審階段根據(jù)擬建工程項(xiàng)目具體情況準(zhǔn)備包含功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資計(jì)劃的投資立項(xiàng)報(bào)告；在初步設(shè)計(jì)概算階段準(zhǔn)備初步設(shè)計(jì)及概算資料，學(xué)校審計(jì)部門需對概算進(jìn)行審計(jì)。在資料提交階段，投資評審辦公室需對高校建設(shè)工程投資評審資料的合規(guī)性與完整性進(jìn)行嚴(yán)格審核，若資料存在著論證方案不充分、立項(xiàng)程序不合規(guī)等情況，務(wù)必在第一時(shí)間內(nèi)予以退回，待其完善補(bǔ)充后再重新提交，以此來實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)管理的規(guī)范化，為投資評審工作的順利開展做好基礎(chǔ)工作。投資評審辦公室對評審相關(guān)資料初審合格后，根據(jù)評審內(nèi)容組織投資評審小組開展評審。評審工作結(jié)束后，工程管理部門需及時(shí)根據(jù)評審意見對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)后上報(bào)教育部辦理立項(xiàng)審批或備案手續(xù)，并將上報(bào)審批通過的材料報(bào)投資評審辦公室備案。待高校建設(shè)工程項(xiàng)目的建設(shè)用途、投資計(jì)劃、建設(shè)選址、設(shè)計(jì)方案等內(nèi)容經(jīng)過投資評審確定之后，非特殊原因不得擅自改變，在投資評審工作中要構(gòu)建起長效問責(zé)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)一起、處理一起，并對建設(shè)工程投資評審中違反相關(guān)規(guī)定、不按要求履職盡責(zé)、造成項(xiàng)目投資失控等行為進(jìn)行責(zé)任追究（詳見圖1）。

圖1 投資評審流程

（2）明確評審內(nèi)容。立項(xiàng)評審的主要內(nèi)容應(yīng)包括：審查功能是否合理、滿足相關(guān)需求；建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是否符合國家、行業(yè)、地方等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；投資估算的合理性、資金來源情況；立項(xiàng)程序是否符合國家、教育部等相關(guān)部委、地方建設(shè)行政管理部門以及學(xué)校的相關(guān)規(guī)定；立項(xiàng)申請、項(xiàng)目建議書是否經(jīng)過有效批復(fù)等。設(shè)計(jì)概算評審的主要內(nèi)容應(yīng)包括：審查勘察、設(shè)計(jì)等單位資質(zhì)是否符合項(xiàng)目需求；設(shè)計(jì)招投標(biāo)文件內(nèi)容、招投標(biāo)程序以及設(shè)計(jì)合同內(nèi)容是否合規(guī)恰當(dāng)；設(shè)計(jì)方案的征集、論證、會審和優(yōu)化等程序的真實(shí)性、恰當(dāng)性；設(shè)計(jì)功能是否合理、是否滿足需求；設(shè)計(jì)概算是否控制在估算范圍內(nèi)，概算費(fèi)用構(gòu)成的恰當(dāng)性、合規(guī)性等。

3.重視可行性研究

可行性研究是對項(xiàng)目技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的可行性、合理性等進(jìn)行全面系統(tǒng)分析論證的過程，是投資決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可行性研究報(bào)告是該環(huán)節(jié)的重要文件，是確定項(xiàng)目、編制設(shè)計(jì)文件的重要依據(jù)，是我們立項(xiàng)階段評審的關(guān)鍵內(nèi)容。2023年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編寫大綱及說明》，政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告有項(xiàng)目建設(shè)背景和必要性、項(xiàng)目需求分析與產(chǎn)出方案、項(xiàng)目選址與要素保障、項(xiàng)目建設(shè)方案、項(xiàng)目運(yùn)營方案、項(xiàng)目投融資與財(cái)務(wù)方案、項(xiàng)目影響效果分析、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控方案、研究結(jié)論及建議等內(nèi)容，具有建設(shè)必要性、方案可行性、風(fēng)險(xiǎn)可控性三大目標(biāo)。具體評審可從投資計(jì)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求三個(gè)維度全面開展。對于投資計(jì)劃，主要從資金的籌措是否合理、投資估算的編制是否準(zhǔn)確進(jìn)行評審；對于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，主要比對相關(guān)部門指定的規(guī)范和要求進(jìn)行評審；對于功能需求，則需根據(jù)學(xué)校的改善基本辦學(xué)條件要求，“雙一流”建設(shè)發(fā)展需求等進(jìn)行評審。

4.提高概算準(zhǔn)確性

在可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后就進(jìn)入了初步設(shè)計(jì)階段，該階段是由建設(shè)單位委托設(shè)計(jì)單位依據(jù)可行性研究報(bào)告中確定的投資計(jì)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求等內(nèi)容設(shè)計(jì)具體實(shí)施方案，是下一階段施工圖設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。而設(shè)計(jì)概算是初步設(shè)計(jì)文件的重要組成部分，是指在項(xiàng)目投資估算基礎(chǔ)之上，由設(shè)計(jì)單位根據(jù)初步設(shè)計(jì)，按規(guī)定的程序、方法和依據(jù)對建設(shè)項(xiàng)目總投資進(jìn)行細(xì)化和概略計(jì)算。評審過程中需先保證投資概算的準(zhǔn)確性，才能準(zhǔn)確對其具體原因進(jìn)行剖析，提出評審意見合理優(yōu)化設(shè)計(jì)，此過程中應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門的專業(yè)性作用，在投資評審開展前由審計(jì)部門對概算的準(zhǔn)確性進(jìn)行審計(jì)，為評審質(zhì)量提供基礎(chǔ)保障。

以某高校綜合大樓項(xiàng)目為例，建筑面積約4萬平方米，投資估算為2.07億，該項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)之后，設(shè)計(jì)單位計(jì)算出概算金額為2.07 億元的定額設(shè)計(jì)。在審計(jì)部門的審計(jì)下，發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)單位的概算漏算、少算的情況多過于多算、重算的情況，最后通過審計(jì)人員與設(shè)計(jì)人員逐一核對，對概算偏差進(jìn)行修正，最終修正概算金額為2.14億元，不符合限額設(shè)計(jì)的要求，在投資評審時(shí)，提出了對初步設(shè)計(jì)提出合理調(diào)整意見，最終設(shè)計(jì)概算符合限額設(shè)計(jì)（詳見表1）。

表1 某高校初步設(shè)計(jì)概算審計(jì)情況（單位：萬元）

5.組成“聯(lián)合評審組”

為了增強(qiáng)高校建設(shè)工程投資評審的工作成效，可邀請校外專家與校內(nèi)評審人員共同組成“聯(lián)合評審組”。如在立項(xiàng)評審時(shí)，可邀請其他高校從事相關(guān)工作的人員或者政府投資項(xiàng)目財(cái)政評審專家參與其中，將其他高校類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和政府財(cái)政投資評審的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用在學(xué)校建設(shè)工程投資評審工作中；在設(shè)計(jì)概算評審時(shí)，可邀請資深建筑師、建造師、結(jié)構(gòu)師、造價(jià)師等專家根據(jù)其豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)對設(shè)計(jì)文件、概算進(jìn)行評審。

6.推動評審信息化

高校應(yīng)利用信息化技術(shù)手段，逐漸構(gòu)建起符合高校建設(shè)工程項(xiàng)目特點(diǎn)的投資評審數(shù)據(jù)庫，具體可分為：校內(nèi)已建項(xiàng)目內(nèi)部數(shù)據(jù)+其他高校、同地區(qū)類似工程的外部數(shù)據(jù)，基于建設(shè)工程項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)形式、建設(shè)規(guī)模、建筑功能等來開展分類統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)內(nèi)容包括：材料成本、設(shè)計(jì)費(fèi)用、建設(shè)周期、工程量指數(shù)、單方工程造價(jià)指數(shù)等，通過對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的分析、整理、歸類，為投資評審結(jié)果的科學(xué)性、合理性奠定基礎(chǔ)。此外，還要有效利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，建設(shè)投資評審信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)評審系統(tǒng)與內(nèi)部審計(jì)信息系統(tǒng)、建設(shè)工程管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)互聯(lián)互通，并定期導(dǎo)入國家政策性指導(dǎo)文件以及外部社會中介機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)工程項(xiàng)目數(shù)據(jù)資源等，進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)清理，對評審數(shù)據(jù)庫及時(shí)更新，并實(shí)現(xiàn)對評審建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)與評審數(shù)據(jù)庫中已有數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，進(jìn)而可有效結(jié)合評審專家業(yè)判斷與大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢特長，實(shí)現(xiàn)評審業(yè)務(wù)與信息技術(shù)的深度融合。

四、結(jié)語

高質(zhì)量發(fā)展離不開高質(zhì)量的投資決策，高校建設(shè)工程投資評審已成為服務(wù)科學(xué)決策、保障建設(shè)資金使用效益的重要手段，要讓其緊密圍繞學(xué)校發(fā)展的中心工作展開，突出評審工作重點(diǎn)，提升評審工作質(zhì)量，為實(shí)現(xiàn)高校基本建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。