省級消防事業發展規劃編制探索和實踐

杜巖

摘要：消防安全是公共安全的重要組成部分，是城鄉經濟社會發展的重要保障，在國家規劃管理體系改革和應急管理體系改革的大背景下，消防事業發展規劃的重要性日益凸顯。現結合項目實踐對省級消防事業發展規劃的編制方法進行積極探索，提出“評估－調研－規劃”三步走的特色編制思路。

關鍵詞：消防事業；發展規劃；省域；海南自貿港

中圖分類號：D631.6? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2024）03-0009-04

以五年為一個階段，對國家經濟社會發展進行戰略性思考、規劃和部署，已經成為具有鮮明中國特色的一項國家制度。省級消防事業發展規劃是各省思考和謀劃消防事業發展方向和總體部署的重要綱領性文件，是貫徹落實國家有關應急管理體制改革和消防救援體制改革的重要文件，具有承上啟下的重要作用。

目前，大部分省份均已發布了“十四五”時期的消防事業發展規劃，經整理，目前省級的消防事業發展規劃還存在編制深度不一、成果框架差異較大、現狀問題提煉不夠、適應應急管理體制改革的轉變不足等問題。

筆者以編制海南省消防事業發展“十四五”規劃的項目經歷為例，總結省級消防事業發展規劃的編制流程、工作重點和編制方法，希望可以為省級消防事業發展規劃的編制提供有益的思路和借鑒。

1 規劃編制總體思路

在明確國家相關政策要求的同時，對本省的實際情況和發展需求進行系統分析和論證，是確保省域消防救援事業發展規劃高質量完成的重要基礎。海南省“十四五”時期消防事業發展規劃提出了“評估－調研－規劃”三步走的特色編制思路，即從分析評估海南省“十三五”時期消防事業發展實施情況開始，再到開展海南省“十四五”時期消防事業發展規劃前期調研論證，最終形成海南省“十四五”時期消防救援事業發展規劃[1]。通過對全省的消防工作現狀進行實地調研和走訪，充分了解各地消防工作取得的成績和存在的短板，從火災風險防范化解、滅火救援能力提升、消防法制化和標準化、區域協同及消防工作重點地區等方面進行有針對性的調研，充分了解未來的發展需求，構建實施評估及調研指標體系，科學評估、科學論證，從而進行規劃編制。

2 實施評估指標方法

海南省地處我國最南端，轄4個地級市，5個縣級市、10個縣，其中，有海口、三亞等濱海旅游城市，也有五指山、保亭、屯昌等山區城鎮，隨著海南自由貿易港建設，還在全島規劃了11個重點園區，包括洋浦經濟開發區、博鰲樂城國際醫療旅游先行區、海口江東新區、三亞崖州灣科技城、文昌國際航天城等。

2012年，國家在海南島設立三沙市，三沙市是中國位置最南、面積最大、陸地面積最小及人口最少的地級市，由280多個島、沙洲、暗礁、暗沙和暗礁灘及其海域組成。海域面積廣闊，人口稀少。

為了便于進行對比和評估，編制組設計了指標、任務、項目三大類評估內容，向各縣市發放調研表格，采集數據并進行統計分析和對比。最終形成省級和市縣級實施評估報告。省級報告主要總結全省的規劃完成情況，市縣級報告主要總結各市縣落實省級規劃要求情況以及本市縣消防事業發展規劃完成情況，向各市縣進行反饋，指導各市縣未來消防事業發展方向。

3 調研論證思路方法

實施評估為發現海南省消防事業發展存在的問題和短板提供了良好的基礎，但是，對于未來海南省消防事業發展面臨的挑戰和機遇還缺少系統的分析和研究。在完成實施評估的基礎上，項目組還開展了消防事業發展調研論證工作。調研海南全省國民經濟與社會發展基本情況、區域消防工作協同聯動發展情況、摸清全省重點產業園區消防安全發展情況、剖析消防安全責任制落實情況、社會面火災防控情況、公共消防設施建設情況、綜合應急救援能力建設情況、消防安全宣傳教育培訓工作開展情況[2]。通過調研論證，可以從省域視角了解海南省在區域協同、重點園區建設、消防法制體系建設等方面的需求，確保省級消防規劃的戰略發展方向符合未來發展需要。

省及市、縣基本信息調研 省委省政府、省級各行業部門和市縣相關規劃文本及政策性文件，掌握各市、縣、鄉鎮轄區分布、面積、發展規劃及建成區面積、人口、產業布局、產業規模、道路系統狀況、森林分布，老城區、城中村、城鄉接合部、重大危險源等區域突出消防安全問題，航空、港口及海洋產業發展情況，以及在自貿港發展進程中消防工作面臨的新情況、新挑戰。

區域消防工作協同聯動發展調研 堅持“全省一盤棋、全島同城化”的發展理念，準確把握區域發展的科學定位，充分發揮“海澄文”一體化綜合經濟圈和“大三亞”旅游經濟圈的引領作用，帶動其他區域和城鄉消防安全協同發展，調研制約消防安全區域協同發展的體制機制障礙[3]。探索、謀劃建立完善區域消防監督執法、消防救援勤務協同聯動機制，逐步實現接處警系統互聯互通、監督執法互通互認，研究區域消防安全保障能力共享的新思路、新辦法。

全省重點產業園區消防安全發展調研 掌握重點園區產業定位、區劃布局、規劃面積及單位基本情況，園區特點、產業特色、園區規劃發展情況等，調研園區管理體制機制、服務政策、產業模式等內容，結合自貿港建設總體方案，分析園區消防安全保障能力、消防安全管理體系、組織力量和綜合應急救援能力的發展定位，提出加強和優化園區消防綜合應急救援及監管服務模式。

分析評估“十三五”期間火災形勢調研 收集統計2016—2020年全省各地火災數據情況（包括行政區域、起火時間、起火單位、起火地點、場所類型、到場時間、火災原因、直接財產損失、受傷人數、死亡人數、建筑消防設施動作情況），結合近五年組織開展的專項治理行動，對火災數據和全省火災形勢綜合分析評估，出具分析總結報告，總結各項治理行動的工作成效，提出火災防控策略[4]。

調研重點 調研深度

消防法治體系和標準化建設調研 圍繞海南自由貿易港法治制度建設方向，堅持風險防控有力有效的目標，立足自由貿易港建設實際，梳理現行消防法規標準和制度，提出加強消防法律法規及標準體系建設、互認國際先進消防技術標準規范和認證體系、完善自由貿易港消防法律法規標準和適應消防法治機制建設的意見建議。

消防安全責任制落實情況調研 收集省級層面和市縣出臺各類法律法規標準文件，分析現有消防法律法規體系與自貿港經濟社會發展的協調性及差異化。調研各級消防工作聯席會議、聯合檢查、掛牌督辦、年度考核等工作機制的常態化運作情況；行業部門開展本行業領域消防安全管理，將消防安全納入行業發展規劃，落實行業部門監管責任的情況；社會單位實施消防安全管理標準化、戶籍化管理及落實主體責任情況；分析政府領導責任、部門監管責任、社會單位主體責任落實的突出問題情況，提出深化落實消防安全責任制的具體措施。

社會面火災防控情況調研 掌握各地落實常態化火災隱患排查整治及消防監督執法效率和執法質量情況，以及將消防安全管理納入綜治辦基層綜合服務平臺實體化運轉情況；從社會消防安全管理、滅火應急救援和戰勤保障出發，實地掌握互聯網、物聯網、大數據、云計算等信息技術在消防安全領域的創新應用，普及火災技防物防措施的情況，研究探索“5G”“區塊鏈”技術與消防安全管理的融合，以及“智慧消防”建設納入全省社會管理信息化平臺的情況；消防安全違法行為納入社會信用管理體系情況；消防宣傳教育基礎設施的建設情況、消防宣傳教育培訓的實效性及社會群眾消防綜合素質能力情況。

公共消防設施建設情況調研 掌握全省消防站數量、類別、等級及分布圖，各站點保護轄區范圍及面積，“5min”到達火災現場占比。調研消防供水設施和取水點的數量、分布圖及可利用率，消防通信設施建設和消防車通道暢通并能及時開展救援情況[5]。結合“多規合一”改革，了解各地修編城市消防專項規劃，將公共消防設施納入城市控制性詳細規劃，推動公共消防設施與城鄉基礎設施同步建設的情況，分析消防站點、消防供水設施、消防通信設施和消防車通道等存在的突出問題。

綜合應急救援能力建設情況調研 掌握全省車輛裝備、綜合應急救援隊伍、多種形式消防隊伍、社會救援力量、空中救援力量、森林救援力量、醫療救援力量、應急救援體系、應急保障體系的建設情況。結合海南省情和災害事故特點，分析在應急調度指揮、應急力量、應急聯動、應急預案、應急通信、應急物資儲備、戰勤保障機構編制和信息互通支撐、基礎建設等方面存在的短板和挑戰，完善瓊北、瓊南、瓊東、瓊西四個片區消防區域協作機制，打造1h消防保障圈[6]。

消防人文環境建設情況調研 深入調研消防力量體系建設（國家隊、政府專職隊、企業消防隊、消防文員、義務消防隊、微型消防站等）、人才及技術服務隊伍建設、消防執法服務法制化建設、消防信用體系建設、交流合作發展、優待優撫政策等情況。結合海南自由貿易港發展方向，從優化消防人文環境、建強人才保障機制、提高消防工作法治化、建立消防信用制度、提升消防職業榮譽感、完善社會消防培訓教育機制建設等方面提出針對性措施。

4 事業發展規劃思路

“十四五”時期，海南自由貿易港進入全面建設階段，經濟高速發展、國際國內融合、城鄉區域協同、現代產業升級，新的發展環境為消防救援事業創新發展帶來新機遇。同時，海南省獨特的島嶼地理環境造成了各種極端氣候事件、強臺風、洪澇、森林火災等自然災害多發，內陸搶險救援力量難以快速增援的客觀困難。針對海南省的特點，及調研論證得到的結論，即消防安全形勢平穩、消防安全責任穩步落實、城鄉公共消防設施更加完善、綜合應急救援能力明顯提升、消防執法改革不斷深化、消防法制保障體系不斷健全、消防宣傳教育扎實開展、消防科技成果創新賦能。但還存在火災防控基礎仍有薄弱環節、滅火應急救援體系仍需完善、公共消防基礎設施相對滯后、消防裝備器材急需優化升級四個方面的薄弱環節的主要結論。

規劃從以下幾個方面提出規劃發展思路：

4.1? 培樹自貿港消防營商環境新品牌

全面融入海南自由貿易港法規政策體系，推進消防制度集成創新，打造海南自由貿易港特色消防法治體系和國內一流的消防營商環境。集成創新消防法規制度、建立國際化消防技術標準體系、創一流消防營商環境[7]。

4.2? 構建現代化社會消防治理新格局

緊盯重點行業、重點場所、重點時段的火災風險，開展針對性消防安全專項治理，建立推廣全省火災隱患監測預警和風險智能化評估機制，提升消防安全整治效能，完成重大火災隱患和區域性火災隱患整改銷案，有效控制“小火亡人”火災，堅決遏制重特大火災事故。增強精準識險辨險能力、加強消防安全精準化監管、強化基層農村消防綜合治理及強化火災事故倒查追責。

4.3? 加快陸海空消防救援力量新發展

堅持消防救援國家隊和主力軍發展定位，按照“有特色、成體系、有戰斗力”的標準，建設專業隊伍、培養尖端人才、擴展空間布局，打造陸海空一體、災種全面覆蓋、力量全域輻射、優勢相互補充的綜合應急救援力量格局。打造消防尖刀救援力量，建立航空、海上救援力量體系，推行消防救援與院前救護深度聯動，發展多種形式消防救援力量。

4.4? 升級高精尖消防救援裝備新動能

根據“滿足當前需要、適度超前配備”的原則全面優化全省消防裝備結構，提高消防主戰車輛整體性能和安全、可靠性，提高高精尖裝備配備比例，不斷提升防護裝備性能，確保消防救援人員生命安全。加快消防救援裝備升級換代、充分發揮消防救援裝備效能、科學重塑戰勤保障體系。

4.5? 激活智慧型消防科技應用新引擎

本體系提出將消防科技融入海南自由貿易港科技創新發展戰略，加強精細化火災防控、新型滅火和應急救援應用技術研究，以“智慧海南”“社會管理信息化平臺”建設為依托，提高全省消防救援工作信息化水平。本體系主要從引導消防科技多元投入、提升火災防控智慧化水平、提升應急救援智能化水平3項任務展開規劃。

5 結束語

科學把握消防發展新形勢和新要求，結合全省全域消防階段性特點，提出切實可行的消防事業發展總體思路和規劃方案，把國家應急體系改革、消防轉制發展目標、地區國民經濟“十四五”發展目標以規劃形式融合到發展大局和全局體系中，是消防事業發展規劃的重點。

省級、全域消防事業發展規劃過程首先要注重調研，通過調研論證，準確掌握現有情況，未來發展戰略，科學研判“十四五”時期面臨形勢與重點要求，錨準自身定位，破解發展制約。其次，對標同類先進，跳出全域視角，在更大維度、更全面域謀劃策略，對標發達地區消防發展現狀與規劃布局，結合自身特點，科學制定規劃目標與重點任務、項目工程。最后，充分解讀省、市、縣國土空間規劃，重點地區、城鎮控制性詳細規劃，重大專項規劃，做到有機銜接，協同國土空間規劃體系，確保項目納入國土空間規劃五級三類四體系，保障規劃方案實施。

參考文獻

[1]呂志奎.構建適應國家治理現代化的應急管理新體制[J].人民論壇·學術前沿，2019（5）：16-21.

[2]夏一雪，郭其云，董希琳.基于機構改革的應急救援力量管理研究[J].消防科學與技術，2016，35（2）：273-275.

[3]王昆，胡飛，楊昔.規劃體系改革中專項規劃的編制思路[J].中國土地，2020（9）：24-26.

[4]國發〔2021〕36號.國務院關于印發“十四五”國家應急體系規劃的通知[Z].

[5]中共中央 國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》[Z].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5519942.htm？ivk_sa=1025922x

[6]海南自由貿易港消防條例[EB＼OL].國家法律法規數據庫.https：//flk.npc.gov.cn/detail2.html？ZmY4MDgwODE3MzZiYTc0MjAxNzQyOWY3NTJiZjczNDA%3D

[7]《“十四五”國家消防工作規劃》解讀[N].中國應急管理報，2022-04-16（005）.