航空承運人強制責任保險國際接軌模式研究
——以雙循環新格局為背景

胡 曉

（重慶科技大學 法政與經貿學院，重慶 400030）

一、問題的提出

2020 年5 月14 日，中共中央政治局常務委員會召開會議，習近平提出：“要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局。”[1]從國際形勢來看，當前，“國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增加，……經濟全球化遭遇逆流，世界進入動蕩變革期，單邊主義、保護主義、霸權主義對世界和平與發展構成威脅”[2]。從國內形勢來看，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”[3]，加快轉變發展方式已是大勢所趨。構建雙循環新格局的主要目的是促進經濟增長，中國國內經濟具有巨大發展潛力，如何運用好這種潛力增加內部循環動能刺激經濟增長，給中國產業發展提出了新的更高要求。相較于歐美發達國家，中國航空航天產業的發展起步較晚，這雖是劣勢，但也說明具有巨大的發展空間。在雙循環新格局下的新一輪產業發展中，航空產業的優化力和推動效應對中國整體經濟的發展具有十分重要的影響：對內，發展航空產業是搶占戰略性新興產業的重要突破口；對外，發展航空產業是參與國際高端制造業的重要途徑。中國需要在開放的環境中構建完整的內需體系，因此不能將國內與國際雙循環割裂[4]。所以，在雙循環新格局下，發展航空產業是中國在國際競爭中贏得新優勢的一種積極戰略選擇。航空強制責任保險作為航空產業領域的一項重要經濟制度，其規則的完善是保險功能發揮的前提，只有使保險功能得到最大發揮，才能體現保險服務實體經濟的宗旨。

根據1999 年《統一國際航空運輸某些規則的公約》（即1999 年《蒙特利爾公約》）第53 條第6 款規定，該公約于2003 年生效。中國作為該公約的締約國，該公約于2005 年對中國生效。1999 年《蒙特利爾公約》第50 條明確要求承運人：“就其在本公約中的責任進行充分保險。”目前，關于1999 年《蒙特利爾公約》的強制責任保險范圍的界定在學術界尚未達成統一，但是對該公約第17～19 條、第21～22 條進行分析可知，在把握該公約對承運人強制保險范圍——“本公約中的責任”的大方向上：旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤這四個方面是不存在太大異議的，而“進行充分保險”則具有強制保險的意味。這種強制包含了強制和半強制，即：對1999 年《蒙特利爾公約》締約國而言，進行充分保險是強制的，締約國必須在該公約規定下要求其承運人進行充分保險；對承運人來說，進行充分保險又有半強制的意味，因為承運人作為該公約要求的第二或間接義務人，該公約并非直接對其進行要求，其不過是該公約義務的承擔者。

《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）第124～126 條規定了承運人的責任范圍，包括旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤。雖然《民用航空法》對承運人責任范圍的規定與1999 年《蒙特利爾公約》的規定完全一樣，但是在保險方面，《民用航空法》第105 條針對國內航空器規定應當投保第三人責任險、第166 條針對國外航空器規定應當投保第三人責任險、第175 條規定外國航空器應當提供保險證明。綜上可知，《民用航空法》對民用航空器承運人強制保險的要求僅僅針對地面第三人責任險，而在旅客人身傷亡、貨物毀損、行李毀損、延誤這四種情況下雖要求承運人承擔責任，但卻不是強制責任保險要求的范圍。

通過對比1999 年《蒙特利爾公約》與《民用航空法》規定的強制責任保險范圍可知，《民用航空法》要求承運人購買的強制保險范圍明顯小于1999 年《蒙特利爾公約》，甚至毫無重合。從中國開始發展民用航空產業，到啟動大飛機項目，航空產業的發展一直在穩步前進，法律價值取向或許應當在這種“前進”中慢慢做出調整，消費者作為民用航空合同中弱勢的一方，理應受到更多的保護。1999 年《蒙特利爾公約》之所以得以簽訂和適用，除了是對混亂的華沙體系進行統一，還有一個宗旨就是“在平衡承運人與消費者利益的基礎上，更加注重對消費者利益的保護”。作為1999 年《蒙特利爾公約》的締約國，中國向來重視該公約在國內的實施和落實，同時也重視國際法對國內法的有利影響和驅動，承運人強制責任保險范圍的擴大，是一種對弱者加以保護的方式，不僅符合法律的發展規律，也符合當今世界的價值取向。中國應當根據自身產業的發展現狀，綜合國內情況和國際公約要求作出合適的規定，盡最大可能來保護弱者的利益。

二、1999 年《蒙特利爾公約》中強制責任保險內容的確定

1999 年《蒙特利爾公約》在《華沙公約》生效70 年后被確立，這也標志著國際航空運輸法的一個新時代已經開始[5]。承運人強制責任保險作為1999 年《蒙特利爾公約》的一大創新也得到確認，根據該公約第50 條，承運人應當在該公約責任范圍內進行充分保險，各國也有義務要求國際航空承運人提供其進行了充分保險的證據。之所以將1999 年《蒙特利爾公約》中承運人強制責任保險界定為旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤責任保險這四種，也可以從對條約的解釋入手得出結論。

作為國際法的主要淵源之一，條約解釋規則尤為重要，同時，作為國家間商議的結果，條約是國際行為的主要規范，本身應當具有確定性。如果條約原文模糊或有歧義就會引發對條約的解釋，所以條約解釋也成了條約正常履行的基礎[6]。條約解釋的目的即明確其含義，使其得以正確適用[7]。由于各國間利益很少完全相同，在針對條約進行談判期間，各國均希望條約最終可以完全符合自身利益。通常對條約中一個詞語的定義，需要進行較長時間的討論，原因在于，文化、語言、背景和利益的差異往往會導致各國在對條約進行解釋時存在沖突[8]。所以，導致條約解釋頗為復雜的原因之一便是條約解釋的主體不同。而在進行條約解釋時通常需要注意兩個問題：一是誰有權解釋條約，這種解釋有什么權威和法律效力，即條約解釋的主體問題；二是如何解釋條約，即條約解釋的國際法規則問題。

關于條約解釋的主體，由于條約是締約國協商的結果，所以締約國都有對條約作出解釋的權限，當兩個或兩個以上國家針對同一條約的解釋不一致時，可以通過外交途徑協商解決[9]。實踐中，除條約締約國外，條約解釋工作還可以由國際組織邀請專門機構和理論學者來完成。如果由締約國作為條約解釋的主體，這種解釋一般具有法律效力，被認為是真實的解釋，主要原因有二：一是條約的所有締約國可以在條約案文通過時或之后作出集體權威解釋；二是在條約的每一締約國主權下，各締約國可以作出自己的解釋，表明其自身賦予條約案文的含義。而不具有法律效力的解釋由國際組織的機構執行（如聯合國大會解釋《聯合國憲章》）。司法解釋也不具有法律效力，因為它在適用中解釋了法治，并不創造法律和秩序，判決僅對訴訟當事人和案件具有強制執行力。理論解釋是由科學論文中的專家進行的，他們不具有法律強制性，但可以影響國際法規范的制定和適用。

關于條約解釋的國際法規則，《維也納條約法公約》第31～32 條對此作了規定，其中，第31 條是條約解釋的通則，第32 條為補充解釋方法[10-11]。第31 條規定，條約應依照其用詞按上下文并參照條約的目的和宗旨所具有的通常意義，進行善意解釋[12]。所謂善意解釋，必須遵守三點要求：一是如果條約是明確的，其意義不應以尊重某條約精神為借口而改變；二是在條約中使用的術語必須賦予其普通、自然的含義，并應考慮條約的目標和宗旨進行解釋；三是如果確定某一術語是雙方當事人的意圖，則該術語將被賦予只在雙方當事人之間適用的特殊含義。如果適用《維也納條約法公約》第31 條會導致含糊或者明顯解釋錯誤，則可適用第32 條——補充解釋方法。除《維也納條約法公約》外，實踐中，就條約解釋而言一般有四種解釋方法：一是語法解釋，要求對句法、詞法、詞匯等語法規則進行符合法律標準的國際解釋；二是系統解釋，需要通過條約與整個文本、法律制度或國際法其他規定的關系來確立條約的國際法律標準意義；三是歷史解釋，包括澄清一項條約條款的意義需要考慮歷史、社會、政治條件，在這樣的情況下，應考慮起草條約文本的準備工作、國際會議討論條約草案、交流筆記等；四是邏輯解釋，一種通過使用形式邏輯的推理和論證來澄清條約內容的方法。

如果依據《維也納條約法公約》第31 條的要求，以及實踐中條約解釋的上述四種方法來對1999 年《蒙特利爾公約》第50 條規定中的“本公約中的責任”進行解釋：首先，根據系統解釋方法，聯系1999 年《蒙特利爾公約》上下文，該公約第17～19 條規定了承運人在旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤四種情況下應負的責任和歸責原則，第21～22 條規定了旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤四種情況下承運人的賠償責任限額，可以明確“本公約中的責任”，即旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤四種；其次，根據歷史解釋方法可知，對地面第三人責任保險不屬于1999 年《蒙特利爾公約》的調整范疇，因為該公約調整的是承運人與消費者之間的關系，第三人責任不屬于此范疇，而且1952 年《羅馬公約》對此作了專門規定，所以在1999 年《蒙特利爾公約》中承運人責任不包括這一項[13]。綜上可知，“承運人在公約責任范圍內”是指，旅客人身傷亡責任、行李毀損責任、貨物毀損責任、延誤責任這四種，所以在1999 年《蒙特利爾公約》第50 條的要求下，承運人應當對這四種責任投保強制責任保險。

三、中國航空承運人強制責任保險的不足

通過對《民用航空法》進行分析和對1999 年《蒙特利爾公約》承運人強制責任保險范圍進行厘清，可以發現，《民用航空法》在承運人強制責任保險方面存在立法缺失，這種缺失不僅無法分散航空風險，而且會使保險在航空產業中無法發揮作用，在發生巨大空難時甚至還會影響到航空產業的發展。在雙循環新格局下，新興高科技產業對于加快國內循環的作用不可忽視，通過保險保障航空產業，航空產業賦能雙循環新格局，將會是一種良性循環。

（一）航空母法有待完善

隨著航空產業的快速發展，尤其是國際民用航空運輸業的快速發展，各國對于領空主權、飛行安全、空中航行政策、航空權益、經濟利益等多方面一直在進行著不斷的規范和調整，航空法也是由此產生[14]。目前，有關中國民用航空活動的法律規范主要是作為航空母法的《民用航空法》，該法自1995 年頒布以來已有20 多年，最近一次修正是在2018 年。不可否認，在民用航空產業飛速發展的同時，中國對于《民用航空法》的修正從未停止，以盡可能地減少法律滯后性給行業帶來不利影響。雖然中國的航空產業水平相較于1995 年該法才出臺時已經有了質的改變，但是發展規模同美國等一些發達國家相比還存在一定差距，所以與之配套的法律制度中的某些理念還有待更進一步完善[15]。例如，由于中國航空產業依然呈上升趨勢，且航空產業的發展對國家當前的發展尤為重要，所以法律措施難免有偏向承運人之嫌，這就導致《民用航空法》的價值取向與《華沙公約》相似，在行業發展與消費者保護的天平中，都傾向保護行業發展，這種做法在法律人本化發展的大環境下，顯然具有一定的滯后性。其實，對承運人做出保護可以理解，但是一些行業發展的新興問題也不應被忽視，如電子化運輸憑證，第五管轄權，機長的法律地位，承運人對旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤的責任險等問題在1995 年和2008 年的《民用航空法》中都并未體現，這顯然不符合當前航空產業的發展趨勢，也與中國參與的國際公約無法接軌。所以在實踐中，一旦出現上述問題，只有以司法解釋和行政部門頒布規章的形式作出回應，這不僅不利于法律規范的統一，也不利于實際問題的處理。

（二）《民用航空法》僅規定地面第三人責任險

《民用航空法》中關于強制責任保險的規定體現在第166 條，該條是針對第三人強制責任險的基本規定，其法理來源為《羅馬公約》第15 條中針對第三人強制責任保險的規定，《民用航空法》參照《羅馬公約》并結合中國的實際情況，確立了第三人強制責任險制度[16]。所謂第三人責任險，即民用航空器的經營人向保險公司支付費用，對因民用航空器事故造成的第三者的人身或財產損失，保險公司在保險范圍內向被害人支付保險賠償金[17]。《民用航空法》第167 條是關于保險人和擔保人所享有的抗辯權，該條參照《羅馬公約》第16 條第1 款并結合中國實際情況而確立。《民用航空法》第168 條規定受害人可以直接向保險人或者擔保人提起訴訟，該條依據《羅馬公約》第16 條第5 款，旨在保護受害人利益，突破了合同相對性原則的束縛，讓不是合同一方的受害人可以直接起訴保險人或擔保人，這是《民用航空法》對弱者利益加以保護的體現。《民用航空法》第169 條規定了對于第三人責任險的賠付，包括應當專門指定優先支付，該條參照《羅馬公約》第17 條而設置。《民用航空法》第170 條規定也體現了保護受害人權益的意向。《民用航空法》參照《羅馬公約》規定了較為成熟的第三人責任保險，但1995 年和2018 年《民用航空法》都只規定了第三人責任險，對于強制責任險的范圍沒有做出任何擴大。

（三）旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤責任險立法缺失

科技進步驅動社會變革，在這一過程中，也會促使法律秩序合理化。如前所述，《民用航空法》有較為系統的第三人責任險制度設計。但是，如果將《民用航空法》同1999 年《蒙特利爾公約》關于責任險的范圍進行比較，可以發現，中國在此方面的立法仍然尚存不足。在旅客責任險方面，中華人民共和國成立之初就曾在公路、鐵路、水路和航空客運中增加過關于強制險的立法。例如：《旅客意外傷害強制保險條例》雖已廢止，但它是適用于水路運輸和航空運輸實行旅客強制責任險的法律依據，旅客強制意外險在1993 年被改為自愿投保的險種；1995 年《民用航空法》也只規定了第三人強制責任險，且該法經過歷次修正，直到2018 年關于強制責任險的范圍也未得到擴大；對于旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤四種與消費者利益密切相關的承運人責任，相關保險在《民用航空法》中并未得到體現，這可謂是法律的真空地帶；《中華人民共和國保險法》也未提及航空強制責任保險。在實踐中，航空事故不僅會給受害人造成巨大損失甚至致使受害人失去生命，而且也會對承運人造成較大打擊甚至導致承運人破產，這種不利后果不僅不符合當代社會以人為本的發展觀，而且會對行業和社會的發展產生了較大的負面影響。中國已經出現了航空公司自發購買責任險的實踐，如根據中國民航資源網的信息，早在2002 年，由于“非典”病毒肆虐引發了社會恐慌，該病毒傳播性強且致死率高，為了保障旅客權益，一些航空公司自行為旅客購買了航空承運人責任險，由此出現了實踐先行、立法滯后的尷尬局面。

四、國內國際雙循環模式構建

保險作為社會經濟生活的“減震器”“穩定器”“助推器”，應當在雙循環新格局中發揮好服務功能。從國內大循環來看，保險應加快彌補制度缺口，完善風險管理職責，為中國航空產業的發展提供制度保障；從國內國際雙循環來看，作為現代社會風險管理的手段，保險應加強制度完善和創新，為中國航空產業“走出去”保駕護航。

（一）完善相關法律規制

1.承運人延誤責任限額的設置和完善

中國尚未對延誤賠償責任限額作出規定，應當對此進行完善。當前，消費者越來越注重自己的權益保護，延誤作為易引起“機鬧”事件的緣由之一，應當從法律層面作出回應。2018 年修正的《民用航空法》規定了承運人應當對延誤負責，但沒有規定負責的具體數額或者措施。分析相關官方文件對于“延誤補償”的態度可知，不對此做出回應主要是出于保護航空產業的發展、減少承運人責任的目的，但是這樣做卻損害了消費者的利益。從1995 年《民用航空法》出臺到2018 年最近一次修正已有23 年，中國法律對于延誤的態度理應逐步有所改變，而且隨著社會主義市場經濟體制的建立以及國際航空運輸業的發展，其內容也需要得到更進一步的完善和修訂[18]。目前，中國的法律設置同國際社會的法律實踐產生了較大差距，而且過分的國家保護也不一定完全有利于航空產業的發展，這就導致中國航空業水準雖然已經有了質的提升，但是同發達國家的航空業相比仍然存在一定的差距。鑒于此，中國其實可以借鑒1999 年《蒙特利爾公約》第22 條第1 款的規定，即因延誤所造成的損失，承運人對每名旅客的責任以5 346 特別提款權為限。顯然，這一數額對中國來說偏高，但可依據國情來進行數額限定。此外，從對消費者的保護范圍上來看，中國可以借鑒歐盟2004 年2 月11 日發布的保護旅客權利的規定——《關于航班拒載、取消或延誤時對旅客補償和幫助的一般規定》（即“261/2004 號條例”）。該條例規定，如果航班取消，航空公司必須在7 天內退還全價機票。目前，中國許多航空公司和旅行社只提供未來可以用于預訂新航班的代金券，然而這種代金券并不能有效保護旅客的權益。

2.提高旅客人身傷亡賠償限額

1993 年，《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》第6 條規定，承運人對每名旅客的最高賠償金金額為7 萬元；2006 年，中國民用航空總局發布了部門規章《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》，其中第2 條規定承運人對每名旅客的責任限額為40 萬元。可見，從7 萬元到40 萬元，中國在逐步加大對消費者的權益保護，也在縮小了與其他國家責任限額之間的差距。1999 年《蒙特利爾公約》第22 條第2 款規定，承運人對旅客傷亡的賠償限額為128 821 特別提款權。所以，目前中國對于旅客傷亡的賠償責任限額的規定存在兩個問題：一是2006 年距今已有十余年，當時的定額已不能完全滿足今天經濟社會發展的需求；二是同1999 年《蒙特利爾公約》差距較大。國際民用航空組織（ICAO）曾做過的一項社會經濟學調查報告顯示：多數歐洲國家已經把國內運輸的特別提款權提高到10 萬；日本、波蘭、美國等國的航空運輸中實行無限額；加拿大和立陶宛兩國沒有明確的限額[19]。

3.建立復審制度

1999 年《蒙特利爾公約》第24 條規定了每5 年進行一次的復審制度，既是為了更好地保護消費者的權利，也是為了預防通貨膨脹帶來的不利影響。中國在科學設置和完善承運人責任限額的基礎上可以引入該機制，這樣不僅可以保障責任限額的科學性，對消費者來說也是一種利益保護。但是，關于復審制度的責任限額和通貨膨脹的百分比，則不必照抄1999 年《蒙特利爾公約》的規定，而是應當在統籌考慮中國航空產業的發展、社會經濟的發展等因素后，設定一個合理的責任限額，并逐步實現同1999 年《蒙特利爾公約》接軌。

（二）明確責任保險最低水平

由于1999 年《蒙特利爾公約》是各國協商取得的成果，其中必然包含某些條款的妥協，中國作為1999 年《蒙特利爾公約》的締約國，國內法同該公約保持一致不僅體現了中國重視該公約的態度，也體現了中國國內法同國際法相結合的實踐。同時，由于各國國情不同，中國在遵守公約的前提下，也可以根據自身民用航空業發展情況來有選擇地適用該公約。例如，1999 年《蒙特利爾公約》第50 條關于承運人強制責任保險的規定，對“充分保險”一詞并未作出明確解釋，各國學者對此的態度和認識也不一致，這也導致許多學者認為該公約具有模糊性，其中以Margo 的評論最為典型。Margo 認為：“充分保險具有非常大的模糊性，當承運人承擔無限責任時，這種模糊性顯得尤為明顯。而且責任承擔的形式多種多樣，包括法系、責任基礎、責任類型等。在一個國家被認為是充分的保險，在其他國家或許結論并不一致。”[20]大陸法系國家的立法通常具有具體、明確的特點，中國在修訂《民用航空法》時，可以在充分考慮自身綜合國情的基礎上對“充分保險”一詞加以解釋。筆者認為，以承運人責任限額來看待承運人保險購買是否充分，具有可操作性和明確性；要求承運人按照責任限額來購買保險，既可以在較大程度上保證賠付的充分性，也可以有效避免司法模糊[21]。

在明確“充分保險”的基礎上，對承運人責任險保險的最低限額也應在法律中明示，這樣不僅有利于承運人明確投保最低限額，也可以讓承運人強制責任保險制度擺脫“軟法”的嫌疑。所以，如果未來中國對《民用航空法》進行此方面的修訂，可以對旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤這四種責任的承運人最低投保限額進行設定，設定方式可以是承運人的最低責任限額，這樣做不僅符合1999 年《蒙特利爾公約》“充分保險”的要求，而且可以增強責任保險的適用性和可操作性，這也是目前許多國家采取的做法。

（三）被保險人權利保障

1.根據1999 年《蒙特利爾公約》義務完善中國民用航空責任保險

《民用航空法》僅規定了承運人對地面第三人的強制責任險，關于旅客人身傷亡、行李毀損、貨物毀損、延誤的強制責任險仍尚屬欠缺。從目前中國航空產業的發展現狀來看，這種立法欠缺不僅不利于行業發展，也不利于消費者權益保護。

為了更好地促進行業發展和指導中國航空保險業的實踐，未來在對《民用航空法》進行修正時，中國可以立足基本國情，借鑒歐盟、美國等的相關立法，在落實1999 年《蒙特利爾公約》第50 條關于承運人強制責任保險的規定的基礎上，提高航空承運人責任限額，以彌補中國在承運人強制責任保險方面的立法欠缺，完善中國的航空保險制度。總之，在航空領域推行承運人強制責任險不僅僅是為了保護消費者利益，同時也是為了分散承運人的風險，以促進整個行業健康發展。

2.確立先行付款制度

先行付款制度的建立首先應體現在《民用航空法》中，該法作為該領域的母法，應率先表明態度。在該法第9 章“公共航空運輸”中，對于承運人責任的規范，在保護民用航空事故旅客權益這一實體規范中，可以設立先行付款制度來體現原則性保障。只有上位法先行確立該制度，下位法才有制定實施具體操作規范的可能，才能更進一步實現上位法與下位法的配套。中國可以借鑒1999 年《蒙特利爾公約》第28 條來進行具體設計，也可以借鑒歐盟2027/97 號條例和785/2004 號條例、2007 年修訂的《俄羅斯聯邦航空法》、1988 年《美國家庭援助法案》等國際、區域和各國國內立法有關先行付款制度的經驗，結合具體國情來進行修訂和補充。具體而言，可以對2006 年1 月1 日開始實施的《民用航空器飛行事故應急反應和家屬援助規定》（以下簡稱《援助規定》）[22]進行修正。

在1999 年《蒙特利爾公約》所規定的先行付款制度中，有些問題需要各國國內法加以確定，而有些問題則該公約并未進行具體規范，如何為“不延遲”、承運人無責之后的處理、賠付范圍等。對于上述問題，中國可以在進行相關制度設計時加以規范，這不僅可以彌補國內法上的欠缺，也可以使該制度在司法實踐中更加清晰。例如，修改《援助規定》的第29 條、第36 條，即在第29 條中增加先行付款的原則，在36 條中對原則進行具體規范，如對先行付款的具體時限作出規定、對“迫切經濟需要”的范圍作出明示。針對1999 年《蒙特利爾公約》存在的不足，還可以進一步規定先行付款是承運人的強制性義務、承運人違反先行付款義務時該如何制裁；如果事故調查最終結果為承運人不負責任，先行付款的金額是否應當退還，如何、何時退還；等等。總之，中國可以綜合借鑒國際上已有立法的優勢、規避不足，從而制定出符合自身國情的先行付款制度。

3.建立受害人向保險人直接索賠制度

嚴重空難事故有可能導致承運人陷入破產清算的境地，從而導致受害人無法獲得賠償[23]103-104。如何才能更好地保障旅客權益，讓受害人家屬可以快速獲得賠償，這一情況理應受到重視。因為合同具有相對性，所以在空難事故發生后，按照常規流程應當是由承運人先向保險公司提出賠償請求，保險公司賠償給承運人后，再由承運人向受害人賠償。這套程序雖然具有法律正當性，但是當運用于實踐時難免顯得冗長和煩瑣，而法律制度的價值之一就在于其對主體是有意義的，具有可以滿足主體需要的功能和屬性[24]。因此，如果能突破合同相對性，讓航空受害者家屬或者第三人可以直接向保險公司索賠，不僅程序上更加簡便，而且可以讓受害人家屬及時獲得賠償，甚至緩解航空承運人的經濟壓力，使其損失通過保險方式“粉末化”和社會化，從而有利于后續航空秩序的良性發展和社會穩定，這也體現了現代航空法的人文精神和人文關懷[23]103-104[25]。

航空責任保險制度建立初期，其目的是分散承運人風險；但隨著社會的不斷發展，其目的逐漸轉變為保護受被保險人侵犯的第三人，即受害人[26]194。在這種情況下，保險人向被保險人支付保險賠償金，甚至不以被保險人向受害人實際支付損害賠償金為要件，而發展出受害人對責任保險人的“直接”給付保險賠償金制度，即第三人直接請求權[27]。對于該權利的建立，合同相對性似乎成了其法律障礙，但是縱觀目前世界上保險產業發達的國家，合同相對性理論似乎并未對責任保險第三人向保險人行使請求權造成太大的障礙。在美國，以合同受益人的地位而請求履行保險合同的第三人，可以得到法院和立法的支持。在英國，《1930 年第三方（對承保人的權利）法案》（Third Parties（Rights Against Insurers）1930）規定了當被保險人即當航空責任保險中的承運人破產時，旅客或托運人有權向保險公司提出索賠[28]。從這一規定可以看出，原本有起訴權的承運人，因為破產導致起訴權轉移給了旅客或托運人[29]。之后，英國1972 年《道路交通法》第149 條規定：“當保險合同成立時，被保險人因為交通事故對受害人承擔責任，在受害人取得賠償判決后，可以依賠償判決向保險人索賠。”[30]瑞士1958 年《聯邦道路交通法》第65 條第1 款也明確規定受害人有直接請求權[26]99。此外，日本《機動車損害賠償法》第16 條第1 款規定：“發生保險者損害賠償責任時，受害人根據政令的規定，可以在保險金額的限度內向保險人請求支付損害賠償額。”[31]

受害人向保險人直接索賠制度能否在航空強制責任保險中建立，以及建立后的可操作性到底強不強。從國際公約來看，1969 年《國際油污損害民事責任公約》、1974 年《雅典公約》、1996 年《國際海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償公約》以及2001 年《國際燃油污染損害民事責任公約》在確立了強制保險的同時，賦予了第三人對保險人直接索賠的法定權利[32]。從國內法來看，《民用航空法》第168 條中明確規定了受害人可以直接對保險人提起訴訟，所以不管是從國際現有公約還是中國國內法分析，該制度都具有一定的法律基礎和可操作性。因此，完全可以將該制度在航空領域落實，并頒布相應的配套措施，因為如果受害人向保險人直接索賠，對保險人來說略顯不利，在配套措施中應當規定制度的相應細則，盡量平衡雙方利益：一是被害人的索賠只能在航空強制責任保險合同的約定賠償限額之內，超出部分，保險人沒有賠付義務；二是保險人對承運人的抗辯權也可以適用于被害人；三是直接賠償不同于先行付款，并不是為了解決受害人急迫的生活需要，所以賠償應當在航空事故責任認定之后；四是直接索賠權利的享有主體應當明確限定為受害人、受害人的家屬等。

4.制定制裁措施

一部完整的法律，除規定權利和義務外，還應對不履行義務的后果作出明確規定，因為只有這樣才能發揮法律的價值和功能。1999 年《蒙特利爾公約》具有公約的一般特性——各國協商的產物，雖然必須遵守國際公約作為一項國際交往原則已被各國普遍認可，但1999 年《蒙特利爾公約》并沒有規定承運人不購買強制責任保險的后果是什么，加上國際上并不存在一個置于各國主權之上的國家執法機關，這就更加使得1999 年《蒙特利爾公約》的執行力大打折扣。與國際公約的“軟法”性質不同，一些區域和國家的立法對此給予了積極回應。例如，歐盟785/2004 號條例第8 條規定，在違反關于強制責任保險的情況下，航空承運人和航空營運人應當受到相應的制裁措施①。該條例還對歐盟承運人和非歐盟承運人規定了不同的制裁方式，第8 條第5 款規定了對歐盟內的航空承運人的制裁方式，即“在服從共同體法律的有關規定的情況下，對于歐盟航空承運人，這些制裁措施可以包括吊銷營業執照”②。此外，該條例第8 條第5 款還規定了對非歐盟航空承運人的制裁方式，即“對于非歐盟航空承運人和航空器運營人使用注冊的區域外的飛機，制裁可能包括有權拒絕在一個會員國領土上降落”②。因而，對違反上述歐盟條例強制保險要求的規定，承運人可能會受到吊銷營業執照或被拒絕在歐盟成員國領土上著陸的制裁。

在航空承運人責任保險中，首先，航空運輸業需要面對的一個重要問題是，厘清責任歸屬與處理賠償事宜。航空運輸業若未妥善管理此項風險，不僅會對其商業信譽造成傷害、降低民眾的信任感和認同感，承運人賠償責任的重大壓力也可能會影響到航空運輸業的正常營運，嚴重時甚至會到瀕臨破產的地步，因此，承運人需要通過投保航空責任保險以移轉此項風險，并使其企業得以永續經營、穩健發展[33]。其次，因為航空事業的快速發展，加上航空風險具有絕對性，所以當航空災難發生時，勢必會衍生出諸多問題，航空責任保險問題便是其中之一。空難引發的每一個問題都需要引起政府、航空制造商、承運人，甚至旅客、托運人、收貨人的關注。最后，航空在國家和人民的經濟發展中起著重要作用。在雙循環新格局背景下，應當讓現代航空法作出實質性的貢獻，航空法不再只涉及權利和責任，作為變革和發展的工具，航空法自身也必須持續發展，以回應航空產業在當今世界經濟中所占據的重要地位[34]。

注釋：

① 參見：EC Regulation 785/2004,Art.8。

② 參見：EC Regulation 785/2004,Art.8.5。