農民主體視角下宅基地制度改革歷程、困境及建構方略

周恩毅 譚 露

（1.西安建筑科技大學馬克思主義學院，西安 710055；2.西安建筑科技大學公共管理學院，西安 710055）

黨的十九屆五中全會就農村改革方面提出，要健全城鄉發展融合機制，推動城鄉資源雙向流動。黨中央為積極探索宅基地制度從“兩權（指宅基地集體所有權、宅基地使用權）分離”到“三權分置”改革實踐提出了更高期望。宅基地制度是我國農村一項最基本的土地制度，在保障農民生存居住權、實現農村社會穩定等方面做出了重要貢獻。隨著城鎮化建設用地的日趨緊張以及農村社會經濟轉型進程的不斷發展，城市對土地資源的需求越來越大，但與此同時，廣大農村地區卻普遍存在資源配置效率低、浪費嚴重等問題。宅基地制度嚴格的權利限制，如限制社會資本進入宅基地市場、禁止城市居民購買宅基地等規定，制約著農村經濟社會的發展。為促進土地要素在城鎮和農村之間的高效配置和均衡分布，激活農村內生發展動力，宅基地制度變革成為盤活我國農村閑置和低效使用土地、提升我國農村土地管理水平的有效舉措。然而，宅基地制度本身設計與運轉的缺陷、補償制度的不健全以及農民處于弱勢地位等因素，導致農民基本合法權益受損，補償標準過低、補償方式單一、民意訴求渠道不暢通等問題，成為目前宅基地制度改革的“癥結”之所在。農民是農村宅基地盤活利用的關鍵主體，充分考慮其主體地位、尊重其意愿并保障其基本權益是解決農村宅基地制度困境，實現城鄉一體化發展以及農業農村現代化的關鍵。

一、文獻概述

國內學界關于農村宅基地制度改革的相關研究主要集中在兩大流派之爭、農民權益受損以及權益保障對策研究3 個方面。劉銳等人指出，農村宅基地財產屬性偏弱，應繼續發揮宅基地保障和服務農業的功能［1］。郎秀云認為，在承認宅基地基礎保障功能的基礎上，也應重視宅基地的財產功能，激活其財產屬性［2］。前者強調宅基地的社會保障功能，但忽略了農村大量閑置宅基地造成土地資源浪費，弱化鄉村發展動力的事實；后者忽視了中西部地區宅基地財產價值存在客觀差異的問題。宅基地“三權分置”是止住鄉村衰敗、活化村莊，進而促進城鄉融合發展的關鍵［3］。但在當前的宅地基退出過程中，農民權益頻頻受損，他們在這場利益的博弈中處于弱勢地位［4］。失去宅基地的農民不得不重新選擇謀生方式［5］，而農民進城后的勞動就業權、社會保障權等實現狀況不佳［6］，致使其“退地”熱情受限。由于農民多數缺乏權利意識，法律意識淡薄，維權過程中在政府與企業組織面前成為了弱勢群體［7-8］。因此，國內學者對于如何保障宅基地退出中的農民權益進行了深入研究。朱從謀等人從土地發展權與功能價值損失的角度出發，指出應合理分配農村宅基地流轉增值收益以確保農民福利［9］。曹騫提出宅基地退出過程中，應建立退出引導、補償、激勵、社保等機制來保障農民權益［10］。金勵認為，應完善資金保障、醫療以及養老等相關配套機制來保障進城農民的權益，尤其要對進城農民的生活過渡時期建立保障［11］。

綜上可知，國內關于宅基地制度改革的相關研究成果頗豐，但目前基于城鄉融合、要素互通背景之下，農村宅基地制度改革中如何維護農民合法權益的現實問題有所忽略，且缺乏從制度變遷的歷史角度分析梳理宅基地制度改革中農民權益如何受損、為何受損及怎樣保障其權益等的研究。鑒于此，我們從城鄉融合發展視角出發，梳理了宅基地制度變遷的內在邏輯及歷程，闡釋了宅基地制度運行下的實踐困境及實現農民權益的阻滯因素，從而提出以農民為主體參與宅基地盤活的機制建構建議。

二、制度變遷：農村宅基地制度改革的內在邏輯

我國農村宅基地制度作為一項農村基礎性制度，歷來都是農村土地改革的重點，其改革經歷了“制度寬松—制度緊固—制度解綁—制度規范”4 個演進階段。回溯制度演進的歷史軌跡可以發現，宅基地制度變革自走上受限制的“封閉性”路徑之后，總體政策基調一直處于探索發展階段，直至2018 年中共中央提出宅基地“三權分置”后才有所改善。宅基地市場化改革是制度變遷的直接動力，由此許多地區紛紛開展宅基地規劃發展試點，嘗試探索宅基地使用權流轉方式和閑置土地資源盤活利用的新途徑、新模式。

（一）農村宅基地制度變遷歷程

我國農村宅基地制度變遷以產權結構變化為核心，實現了從“農民單一所有”到“兩權合并、分離”，再到新增資格權后“三權分置”的轉變。其變遷歷程涉及農民個體、農村集體經濟組織、基層政府等多方主體的互動，不同主體的行為深刻影響著農村宅基地制度改革和演進軌跡，具有關聯性、動態性和復雜性的特點。

1.制度寬松階段（1978—1998 年）

我國大規模的城鄉遷移始于改革開放后，當時規定農民僅享有宅基地的使用權，但并未禁止農房交易。這一階段，政府依據農村宅基地“房地一體”“地隨房走”的特性，制定了農村宅基地所有權和使用權“兩權分離”的制度框架，對農村宅基地的使用權轉讓不設限，允許進城農民通過轉讓自有住宅的方式申請退出宅基地，將流轉對象向城鎮居民開放，并且允許城鎮居民通過申請農村宅基地在農村建房。為強化農村宅基地集體所有制，1993 年出臺的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定，已經落戶為城鎮居民的農民，也可通過購買村集體組織宅基地房屋的方式，再次獲得宅基地使用權［12］。這一階段的農村宅基地流轉呈現出完全開放的特點，政府扮演著輔助監督的角色，農民可自由參與宅基地流轉。

2.制度緊固階段（1999—2007 年）

由于上一階段農村宅基地相應的流轉制度規范尚未形成，導致宅基地“炒地熱”情況出現，使得農村集體土地轉讓市場極為混亂。為此，政府于1998 年開始主導管制和強制干涉宅基地的流轉，并嚴格收緊宅基地使用權。隨后，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）明確了“一戶一宅”原則，禁止城鎮居民通過占用農村集體所有土地的方式在農村建房，將房屋流轉局限于集體經濟組織范圍內，而當時泛濫的“小產權房”反映的就是進城農民宅基地使用權的問題。這一階段，農村宅基地使用權主體再次縮小到集體經濟組織的成員內部，政府對宅基地流轉的完全限制，弱化了部分人土地權益的實現，導致宅基地私下置換流轉、灰色交易等現象。

3.制度解綁階段（2008—2017 年）

2008 年以來，農村宅基地的經濟財產功能開始放大。為將土地資源合理配置，國家首次確定宅基地的用益物權屬性，政府有關部門對宅基地流轉的使用權開始有限開放［13］，鼓勵進城農民轉讓其在農村閑置的宅基地和住房。這一階段，農村宅基地財產性功能相對于傳統的社會保障功能來說開始放大，各地政府積極探索村集體內部轉讓和農民宅基地退出的新模式。在重新開放農民對宅基地的自主權后，人們開始重新審視農村宅基地的財產性功能。政府通過拓寬宅基地使用權流轉范圍盤活農村閑置宅基地及其附屬用地，從而依托鄉村旅游、特色餐飲、民俗文化等新產業帶動鄉村建設，提高農村土地資源的利用效率。

4.制度規范階段（2018 年至今）

隨著農村經濟社會轉型發展和城鎮化進程的推進，城鎮建設用地需求的增加與農村宅基地閑置的增多，導致的矛盾日益突出，土地供需的不平衡造成土地資源的錯配和嚴重浪費，“兩權分離”的土地制度與生產力的發展背離。2018 年的中央“一號文件”，正式提出探索農村宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”實踐。2019 年，農村宅基地改革試點地區拓展到104 個縣（區、市）。2021 年的中央“一號文件”要求不斷完善和規范宅基地制度，逐步實現宅基地抵押、入股、出租、儲存等的流轉范圍及形式的適度放活，賦予農村宅基地“三權分置”改革更大空間。這一階段，大量農村地區開始挖掘宅基地的財產價值功能，探索適合本地區的宅基地發展模式以減少土地的閑置浪費率［14］。

綜上所述，從整個制度變遷歷程來看，在推進城鎮化的進程中，進城農民的宅基地使用權流轉制度，經歷了“完全開放—完全限制—適度開放—探索開放”的過程。從流轉對象來看，宅基地經歷了從對城鎮居民開放、限制，到僅限于集體經濟組織范圍內流轉，再到不設限的過程。從政府的參與情況來看，經歷了“輔助監督—強制干涉—適當放開—引導規范”的過程［15］。從農民的參與情況來看，經歷了由寬松自由走向被動消極，而后自主性和積極性不斷增強的過程。從宅基地的歸屬來看，經歷了從農民私有的“單一產權”，到集體所有、“集體+農民+集鎮內非農戶口”所有、集體所有和農民使用的“兩權分離”，再到“集體+農民+多元主體”共享的“三權分置”的轉變過程［16］。自2008 年以來，宅基地退出制度改革實踐取得了一定成效，但嚴格限制其流轉范圍，如“轉讓與受讓需為集體經濟組織內部成員”等剛性約束，阻礙了農村宅基地退出工作的順利開展。2018 年，中央首次提出宅基地“三權分置”，明晰了宅基地制度改革的思路和方向，明確了盤活農村空閑宅基地資源，讓集體、農戶、社會主體共享宅基地權利是制度改革的初衷［17］。目前，部分地區的宅基地仍然存在身份性和封閉性的特征，且多數流轉維持在由村集體組織內部進行分配的狀態。這種內部單向流動與城鄉要素雙向流動相逆，致使制度變遷的外部效應處于停滯狀態，宅基地制度改革方式還需不斷摸索和創新。

（二）農村宅基地制度變革的內在邏輯

盤活農民沉睡的土地資產、活化土地資源利用效率是優化農村土地資源配置、激發鄉村發展活力以及促進城鄉融合發展的重要引擎。現階段，在實現社會保障基礎功能的前提下，重視農村宅基地財產屬性和資產價值的發揮，對于實現城鄉資源要素互通、增加農民財產性收入以及為鄉村振興戰略的實施提供用地保障等方面有著重要的現實價值。

1.推動農村宅基地流轉，是實現城鄉融合發展的客觀需求

在城鎮化、工業化高速發展的背景下，東部發達地區城中村土地資源需求上升，中西部欠發達地區對集體建設用地流轉的需求也在增加［18］，建設用地指標嚴重不足成為制約城鎮經濟發展的短板；同時，農村成千上萬畝宅基地處于閑置、低效利用狀態。如果繼續嚴格限制宅基地流轉范圍，不但不會起到相應作用，而且會加劇宅基地及其附屬用地的隱形流轉，促使灰色交易產生。因此，宅基地制度改革是現實必然之舉，以往限制宅基地流轉的政策不僅弱化了農民土地財產權益的實現，而且導致了國家土地資源的荒廢。適度放寬農村宅基地使用權及其流轉范圍，充分發揮價格、競爭和供求的市場機制在城鄉建設用地配置中的主導作用，有利于促進城鄉各類要素的自由流動和優化配置。

2.盤活農村宅基地，是合理配置土地資源的有效形式

隨著社會主義市場經濟和城鎮化的推進，農村勞動力資源持續向外輸出，很多村莊呈現“空心化”的特征，農村地區一戶多宅、超標準建設、建新不拆舊以及村民定居城鎮后原宅基地未及時退出等現象大量存在，造成宅基地無序擴張和低效利用。過去，農村宅基地流轉條件的諸多限制，盡管在一定程度上保障了農民的生存權和居住權，但實際上卻造成了農村宅基地使用權的弱化［19］。當農民有通過流轉宅基地實現增收的現實需求時，卻被嚴格限制在村集體經濟組織內流轉，因此很多農民寧愿閑置宅基地也不愿低價轉讓，致使宅基地的潛在價值無法得到有效發揮。綜上，有效盤活閑置宅基地要素資源，使其實現更大范圍的自由流轉，從而促進城鎮和農村之間在勞動力、土地、資本方面的互惠互通，是提高農村土地資源經濟效益和社會效益必經之路。

3.盤活農村宅基地，是實現農民財產權益的基本保障

城鄉融合的逐步推進使得農村人口紛紛進城落戶，農民對宅基地的使用不再局限于居住保障功能，部分位于城中村、城鄉結合部的農民直接將其用作商業用途或通過房屋租售來實現收益。對于能在城鎮穩定就業和居住的農民而言，他們希望真正參與宅基地的盤活利用，通過盤活農村宅基地及其附屬房屋資產增加家庭財產性收入。然而，如果宅基地對外流轉方式、流轉程序受到限制，將導致土地價值靜態化，在一定程度上損害農民的土地發展權益。因此，通過拓寬宅基地使用權流轉范圍和流轉方式適度放活宅基地使用權，協調好農村宅基地居住需求、農村產業發展及其配套設施的村莊規劃和合理布局［20］，是進一步實現農民發展權益的現實需要。

三、制度實踐困境：宅基地退出中農民權益受損表征及溯源

在適應社會發展需要以及遵循資源優化配置的經濟邏輯的基礎上，引導農民科學退出宅基地，是宅基地制度改革的主要方向。然而，現階段，農村宅基地退出中還存在諸多困境，例如農民在退出方案、補償方式等的制定上缺少話語權，導致其權益受損嚴重，甚至出現農民“被迫上樓”的情況。農民是農村宅基地盤活利用的關鍵主體，充分尊重其意愿并保護其基本權益是解決農村宅基地制度困境的關鍵。

（一）宅基地退出中農民權益受損表征

宅基地退出中，農民權益受損主要表征為政治權益、經濟權益和社會權益受損，這是農民不愿意退出宅基地的主要原因，增加了推動宅基地退出進程的難度。

1.農民政治權益受損

農民是宅基地盤活利用實踐過程中的主體，享有知情權、參與權、監督檢舉權等多項政治權益。然而，部分地方政府或村集體組織擅自替農民做決定、強迫或干預農民意愿等行為阻礙了其合法權益的實現。這類問題主要涉及以下3 個方面。一是知情權缺乏保障。農民受自身文化素質和信息不對稱等因素影響，對宅基地退出的相關政策、流轉方式、程序等知曉度不夠，處于被動地位。一方面由于農民獲取信息的渠道較窄，且政府公開宅基地流轉方式、期限、用途及收益分配等相關工作的進展、經費等信息滯后；另一方面因為農民本身對政策及相關權利認知不足，很少主動去了解宅基地退出、出租、入股的具體政策。二是參與權缺乏保障。在各地推行宅基地退出的實踐過程中，部分地方政府或村集體組織直接主導了宅基地制度改革的制定和執行，而農民并沒有真正參與退出方案的前期討論、新社區選址與規劃、資金和建設用地指標使用以及補償標準的制定等事宜，很多決策他們是在事后才知曉。三是監督權缺乏保障。農民有權對資金、土地的利用方式以及利用情況提出意見并進行監督，但由于宅基地退出的工作時間長且涉及拆遷、補償方式、補償標準及范圍等復雜事宜，農民向村、鎮和上級政府反映的很多問題并沒有得到有效解決，維權渠道受阻、維權成本較高導致部分農民利益訴求無法表達。

2.農民經濟權益受損

農民經濟權益主要體現在對宅基地使用權的補償和參與集體土地的收益分配上，而當農民利益補償機制不健全、土地增值收益分配不合理等情況存在時，農民參與盤活利用土地資源的信心就會降低。其一，收益功能喪失方面，農民退出宅基地后，將不再享有宅基地使用權，其通過種植花木和蔬菜、養殖畜禽等獲得的基本收益，以及利用宅基地從事出租和生產經營獲得的額外收益將喪失。若出現宅基地退出、回收中的經濟補償不足或利用預留土地獲得的收益低于原有收益等情況，農民參與宅基地“賦權擴能”改革的積極性就會降低。其二，集體土地收益分配方面，宅基地退出和回收后的增值收益應該由政府、集體和農民3 方共享，但補償標準模糊不清、利益主體多元化等問題可能導致集體收益分配不均，如宅基地入股路徑中，農民股權數量、股權比例、收益分紅等約定不明會導致農民的經濟權益受到損害。此外，部分農民可能只獲得了宅基地退出后的一次性補償，而并沒有獲得后續建設用地指標交易所產生的增值收益。其三，家庭生活成本方面，由于農民的居住形式從“一戶一宅”變為“多戶一宅”，加之土地退出導致耕地破碎化，部分農民被迫轉型從事第二、三產業勞動，其農業收入占家庭總收入比例降低；同時，進城農民或集中居住農民的生產、生活方式發生改變，生活成本迅速提高，其經濟狀況在宅基地退出后反而呈現惡化態勢。

3.農民社會權益受損

目前，我國農村地區大多還繼續著低成本的生產生活方式，宅基地退出在一定程度上擠壓了農民的居住空間，并且農村醫療、教育、住房等社會保障體制不健全，導致農民的生存權、發展權和社會保障權等相關社會權益受損，增加了他們的后顧之憂。一是生存權受損。隨著農民居住狀況、農村交通狀況的改善，農民原有生產生活方式被打破。集中居住后，農民與耕地之間的距離增加，加之土地退出導致的耕地碎片化，農民開展農事活動的難度與成本上升，未來生計與發展成為農民擔憂的主要問題。二是發展權受損。隨著城鄉居民消費的不斷升級以及新產業新業態的蓬勃發展，農民的就業方式、崗位有所增加，但傳統的農村生產生活方式在一定程度上固化了他們的思維和價值觀，使其進城后在職業技能和知識水平欠缺的情況下，難以在激烈的行業競爭中生存下來，只能被迫選擇一些低工資崗位來維持日常生活。三是社會保障權受損。由于農村社會保障體制尚未健全，農民退出宅基地后，成為國家社會保障系統之外被邊緣化的群體，面臨著居住、就業、醫療、養老等后顧之憂；同時，隨著生活成本的上漲，老年和低收入農民群體的生活將出現困難，退出宅基地后其生計成為現實問題。

（二）宅基地退出中農民權益受損溯源

在城鄉融合發展及鄉村振興的時代背景下，現行的農村宅基地制度已難以適應經濟社會的發展，亟需改革。農民在宅基地退出程序中屬于弱勢群體，其經濟、政治和社會權益方面都不同程度受損，因此，農民作為宅基地退出的關鍵主體，他們的退地積極性反而不高。厘清農民權益受損的根源，充分尊重其意愿，回應其真實需求，切實維護好農民的合法權益，是宅基地制度改革的重點，這有助于促進農民科學、有序、有效地退出宅基地，從而盤活農村土地資源。

1.基層政府行為偏差

基層政府在農村宅基地退出過程中有著重要的樞紐作用，其政策執行力是影響制度實踐效果的關鍵因素。但目前，宅基地相關法律法規不健全，流轉機制和流轉模式也尚未規范，各地方出臺的宅基地相關法規對于退出補償更是缺乏具體規定，由此導致地方政府在宅基地退出中具有較大的自由裁量權。不論是地票交易模式、統購儲備模式、村莊合并模式還是土地置換模式，大多是在政府主導下完成的，而農民幾乎很少參與宅基地退出方案、補償標準、補償方式以及利益分配的制定，政府忽略了農民這個退出過程中的主體。2021 年頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》指出，禁止違背農民意愿強制流轉、搬遷退出宅基地，這表明不管農民決定退出還是留用，都應由其根據自身需要來決定。但具體實踐中，個別基層政府為完成績效考核，利用自身的行政權力強制干預宅基地退出程序、價格及用途，在從村集體和農民手中獲得宅基地后進行權力尋租，選擇與開發商勾結賺差價，而村集體和農民僅獲得綿薄的租用金，直接損害農民的合法權益。

2.宅基地增值效益不高

根據宅基地“三權分置”改革試點地區的經驗來看，進城農民獲得的退出補償額度的高低是根據宅基地本身的財產價值來決定的，中西部地區的農村宅基地相較于東部地區而言，缺乏高財產價值。尤其是西部偏遠農村，經濟水平比較落后，大量農民外出務工維持生計，加之之前宅基地被嚴格限制流轉，致使大量閑置宅基地低效利用且無人管理。宅基地退出實踐中，地方政府會通過出讓建設用地指標實現農村宅基地價值的增值，出讓的金額與支付給農民的補償金額之間會形成巨大的差價。但目前，農民退出宅基地后的補償大多以宅基地的現有價值而不是潛在價值為依據，在土地增值收益的分配上，農民相較于地方政府處于不平等地位。如在補償安置問題上，農民與政府進行談判的能力較弱，他們就可能無法分享宅基地巨大市場價值中的增值收益，農民宅基地的價值也就無法得到充分體現。

3.退出配套機制不完善

系統合理的退出配套機制是農民宅基地有效退出的前提，但補償方式不合理、補償標準不具體及保障機制不成熟等問題使得底層農民較為被動，使其對于盤活利用宅基地資源處于觀望狀態。其一，補償標準較低、補償方式單一。2023 年最新修訂的《土地管理法》僅籠統地規定“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，但關于農民的退出補償卻沒有明確規定，相關補償方式和標準在法律層面的缺失，造成了農民維權缺乏相關法律依據的局面。其二，價格評估機制不成熟。通過梳理宅基地制度改革歷程可知，由于我國長期嚴格限制宅基地使用權的流轉，致使當前并未形成成熟的宅基地價格評估機制，且因我國各地的實際情況和經濟發展水平不平衡，不同地域、不同條件下的宅基地使用權流轉價格標準和依據存在差異。其三，保障機制不完善。與城鎮居民社會保障體系相比，我國農村居民社會保障體系并不健全，保障水平也較低，農民如果選擇徹底退出宅基地，將面臨生產生活方式轉變、生活成本增加以及未來教育、醫療、就業、養老等后續社會保障問題。

4.農民自身維權不足

就農民自身而言，部分農民自身權益意識淡薄、缺乏決策參與能力；加之參與渠道的缺失，導致他們在權益受到侵犯時不能及時維護自身合法權益和反映自身訴求。一方面，農民缺乏對權益的有效認知和維權意識。受限于文化水平及理解差異等因素，農民法律意識較為淡薄，對自身在宅基地退出過程中應享有的權益比較模糊，對于地方政府、村集體經濟組織和村委會的相關違法違規行為也缺乏有效認知。很多農民不知道自己擁有哪些權益、如何使用這些權益，自身權益受損后也不清楚如何維權，甚至個別農民怠于爭取自身合法權益，在權益受損后習慣退讓和順從。另一方面，我國現有的宅基地有償退出政策法規針對農民權益受損的維權方式和渠道的規定較少，加之各地區的行政管理水平存在較大差異，在一些試點地區的宅基地退出工作推進中，農民很少有話語權和決定權。他們雖是宅基地制度改革的主角，但卻未能充分享有宅基地的收益以及對宅基地處分的權力；同時，由于維權渠道的不暢通，他們也不能及時、有效地反映自身權益訴求，因此更加缺乏退地的積極性。

四、制度建構：盤活以農民為主體的宅基地退出機制

如何盤活以農民為主體的宅基地退出機制，賦予農民更多財產權益并保障其政治、經濟及社會權益，是農村土地制度改革深化的關鍵，也是促進城鄉統籌發展和實施鄉村振興的重要命題。鑒于此，筆者從以下4 個角度提出閑置宅基地盤活利用的建構路徑，以期進一步激發農村宅基地發展的動力和活力。

（一）矯正基層政府行為偏差

基層政府在制定當地宅基地退出模式時，應結合鄉村建設實情，規范農村宅基地退出程序，提高政策透明度，合理保障農民合法權益的實現，讓農民自愿、有償退出宅基地。一是地方政府應轉變角色，依據本地實情合理規劃設計宅基地制度，提高各項宅基地退出政策的透明度，在充分尊重農民意愿的基礎上積極引導其有序退出宅基地；同時，切實考慮農民提出的合法權益和訴求，讓其參與退出政策、村莊規劃建設、補償標準及發放流程等工作，保證宅基地退出中農民的政治權益得以實現，保障農民在宅基地退出中的主體地位。二是完善地方政府監督機制和績效考核制度。一方面，加強對政府及其工作人員的內、外部監督，構建全方位、多主體的監督體系，借助微博、微信、抖音、B 站等新媒體平臺曝光基層政府的違法或不正當行為，并通過嚴格的問責機制追究責任，規避基層政府行為偏差現象；另一方面，減輕地方政府對土地財政的依賴，改變唯GDP 論、唯政績論的考核機制，重視農村產業發展、鄉風建設、農民民生等現實問題，增加官員評價指標體系中農民滿意度測評的權重，進一步規范政府公權力的行使并約束政府官員行為。

（二）高效利用市場機制

高效利用市場機制激活農村宅基地的潛在經濟價值，制定合理的基層政府、農村集體經濟組織和農民三者之間的收益分配機制，讓農民享受到城鎮化進程中農村土地要素的增值收益，是盤活農村土地資源的有效舉措。一是突破宅基地流轉僅局限于集體經濟組織內部的規定，積極創新和探索宅基地的賦權擴能形式，通過自營、入股、轉讓、出租、合作、回收等方式加以實現。中西部農村可以在提高宅基地盤活能力的基礎上，將集體資產的所有權和經營權進行分離，通過發展農民專業合作社、興辦家庭農場和培育種養大戶等形式確立更多的內源性新型經營主體，讓新型運營主體對回收的宅基地進行經營再利用，吸引資金、人才等產業要素向鄉村回流，鼓勵、引導優秀人才回鄉創業，推動旅游觀光、特色產業、特色文化等新業態模式與宅基地盤活利用的有機融合，為農民增收創造條件。二是建立土地增值收益的合理分配機制和收益返還機制。通過拓展貨幣性補償、建設性補償等多樣化方式來實現對農民的公平補償，把農村土地的增值收益合理返還給農民。如通過宅基地出租、入股等方式，讓農民獲得出租收益和持續性年度股權收益。宅基地是農民獲得補償的主要來源，除依據宅基地退出面積進行補償外，還應考慮宅基地的經濟效益和社會效益，將住房、院落及附屬設施等地上附著物的價值和退地產生的額外費用包括在退出補償中，由此減輕農民經濟權益的受損程度，進一步減弱農村宅基地退出程序中的阻力。

（三）健全宅基地退出補償機制

宅基地退出過程中要以農民的利益為出發點，健全宅基地退出補償機制，選擇恰當的宅基地退出方案，并多方面考慮農民的現實需求以及宅基地退出后合法權益的保障問題。其一，建立科學合理的宅基地退出機制，明確合理的補償標準。由于我國各地區的鄉村發展狀況差異較大，實現各地補償標準合理化需要中央和地方政府的共同努力。地方政府應創新農民進城的補償安置方式，綜合貨幣安置、留地安置、就業安置等補償措施，推進戶籍、社保和就業等涉及農民身份轉化的政策銜接，制定多樣化補償方案滿足不同層次農民的需求。其二，建立科學的價格評估制度。各地方政府要因地制宜制定切實可行的實施方案，可引入第三方評估機構和專家對退出宅基地的綜合價值進行評估，設置合理的宅基地退出補償價格上限和下限，并根據市場實際狀況適時調整和更新基準地價，增大農民增值收益的分配比例。其三，完善社會保障制度。探索建立多層次農民社會保障體系是宅基地退出過程中的重點任務，應完善農民進城的教育、醫療、養老、最低生活保障保險等方面相關配套保障制度。如通過加強退地農民的相關職業技能培訓，與當地企業協商為農民提供穩定的就業崗位等方式，降低農民宅基地退出后的生活不確定性風險。只有切實解決了農民的后顧之憂，才能充分調動農民的積極性和參與熱情。

（四）強化農民“主人翁”角色

一是提升農民自身素質，強化維權意識和能力。政府要有針對性地加大宅基地退出政策和相關法律法規的宣傳力度，利用社區公告欄、手機短信、微信群等平臺引導農民主動學習相關政策法規及細則，并定期召開村民大會及時與農民溝通具體的退出方案；同時，還應廣泛發動各類社會組織到農村開展政策宣講、法律知識咨詢等活動，讓農民認識到可以借助法律援助機構維護自身的合法權益，讓農民自愿、有序退出。二是暢通維權渠道，堅持農民主體地位。政府和村集體經濟組織應共同探討和協商宅基地制度改革的相關細則和條例。如在宅基地退出及補償方案制定、集中居住點選址和規劃、建設用地指標和資金使用等關鍵環節，充分尊重農民的意愿，保障農民在宅基地退出過程中的知情權、參與權、表達權和收益權。此外，針對農民可能出現的權益糾紛，應提前制定宅基地遺留問題和糾紛的處理及實施程序預案，避免農民權益受損或出現糾紛時問題無法及時解決等情況的出現，從而激發農民參與宅基地制度改革和鄉村建設的“主人翁”意識。

五、結語

“城鄉要素共享、互惠發展”理念是農村宅基地盤活利用的邏輯起點，是推進宅基地制度變遷向更高效益水平演進的必經之路。農村宅基地制度改革是一項綜合性的復雜工程，涉及政府、村集體組織、農民等多元主體利益的沖突與平衡，不僅是農村社會經濟轉型的重點，更是城鄉要素優化配置的關鍵。推進農村宅基地制度變革，需把農民主體地位的確立及權益保障作為重要內容，從政府行為、經濟效益、制度優化、農民地位等多方面進行考慮，保障農民政治、經濟、社會權益的實現，切實把維護農民合法權益作為制度變遷的出發點和落腳點，并加強宅基地相關體制機制創新，為盤活利用農村閑置宅基地創設良好的制度環境，激發農村發展的內生動力，加快新農村建設和新型城鎮化步伐，進而實現城鄉要素的雙向互動。