國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式研究

顏朝芳

廣西國土資源規(guī)劃設(shè)計集團有限公司 廣西 南寧 530000

中國幅員遼闊，平原耕地及地理氣候優(yōu)越，是一個以農(nóng)業(yè)為主的國家，其獨特的地理條件決定了強大的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，我國耕地是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要資源之一，保護好耕地資源，保證糧食安全和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是二十屆全國人大的重要決定。國土空間規(guī)劃是指通過對國家土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，有效利用土地資源，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展及為鄉(xiāng)村振興提供空間保障的一種策略和手段。

1 國土空間規(guī)劃內(nèi)涵與農(nóng)村土地規(guī)劃

1.1 國土空間規(guī)劃內(nèi)涵

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，人口、產(chǎn)業(yè)和生活生產(chǎn)等活動在空間上不斷擴張，建設(shè)占用土地的需求與保護生態(tài)環(huán)境、永久基本農(nóng)田等安全底線形成了矛盾，國土空間規(guī)劃的出臺，為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展提供了新的基礎(chǔ)與機遇。國土空間規(guī)劃具有整體性和系統(tǒng)性的特征，是針對未來全域空間、全要素發(fā)展的開發(fā)建設(shè)行為，做出的整體空間規(guī)劃與部署，是具有戰(zhàn)略導(dǎo)向性和政策引導(dǎo)性的規(guī)劃體系，強調(diào)了“開發(fā)與保護并重”“協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，實現(xiàn)國土資源的可持續(xù)利用與管理。在國土空間規(guī)劃新要求下，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源科學(xué)、高效利用與管理，進(jìn)一步明確國土空間規(guī)劃實質(zhì)與主要內(nèi)容，不僅能實現(xiàn)新發(fā)展政策的全面落實與逐步下沉，還能使農(nóng)村土地規(guī)劃任務(wù)與目的明朗化。結(jié)合新時代發(fā)展趨勢，從整體角度出發(fā)，搭建各類空間總體布局關(guān)系，并在謀劃新型國土空間開發(fā)格局的同時，利用各種開發(fā)保護措施，實現(xiàn)高質(zhì)量的國土空間總體規(guī)劃，然后借助頂層設(shè)計的統(tǒng)籌指導(dǎo)，實現(xiàn)對各類空間使用行為的科學(xué)管控，是國土空間規(guī)劃的本質(zhì)屬性。

1.2 農(nóng)村土地規(guī)劃

將土地資源的社會及經(jīng)濟價值進(jìn)行極致發(fā)揮是農(nóng)村土地規(guī)劃的主要目標(biāo)之一，為此，要想實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，勢必要從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，嚴(yán)格遵循可持續(xù)發(fā)展原則，合理規(guī)劃農(nóng)村土地。農(nóng)村土地規(guī)劃是根據(jù)國家戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，制定并實施的農(nóng)村土地空間利用規(guī)劃[1]。其主要目的是優(yōu)化土地系統(tǒng)布局，提高土地利用水平，保障農(nóng)民的生計和生活質(zhì)量，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。首先，從社會效益層面分析。作為環(huán)境效益的發(fā)展基礎(chǔ)，良好的社會效益意味著政治、思想文化和生態(tài)環(huán)境多方面綜合效益的均衡發(fā)展，這對農(nóng)村地區(qū)取得更高的環(huán)境效益提供了強勁助推，是推動農(nóng)村土地規(guī)劃與國土空間規(guī)劃要求保持高度一致的重要支撐。其次，從生態(tài)環(huán)境效益層面分析。農(nóng)村土地規(guī)劃是推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)保護的重要手段，有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興的重要保障，農(nóng)村土地資源的規(guī)劃與利用，或多或少都會對自然環(huán)境造成一定破壞，需減少土地開發(fā)對環(huán)境的不利影響，依托可持續(xù)發(fā)展理念，科學(xué)化解農(nóng)村土地利用與耕地保護、生態(tài)環(huán)境之間的矛盾。

2 農(nóng)村發(fā)展的問題

2.1 人口空心化

長期以來，由于城市與鄉(xiāng)村二元化發(fā)展，經(jīng)濟文化等方面存在差距，且農(nóng)村各項公服與基礎(chǔ)設(shè)施存在短板問題，隨著城市就業(yè)機會、教育資源、醫(yī)療條件等吸引力不斷增強，導(dǎo)致農(nóng)村青年選擇離開農(nóng)村不斷流失流向城市，最終只剩下留守老人與兒童。人口流失及勞動力極其匱乏，成為目前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化主要問題。其次，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的不斷變化，對農(nóng)村青年人才回歸有著不同程度的影響[2]。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)陳舊，技術(shù)水平、管理水平較低，農(nóng)民收入和生活水平普遍較低，社會保障制度相對薄弱。城鄉(xiāng)融合發(fā)展極為不易，優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)要堅持循序漸進(jìn)的原則，因此在較長一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化面臨著許多考驗。

2.2 空間利用率低

由于村莊是我國行政區(qū)劃最底層單元，且數(shù)量多，面積大，規(guī)劃引領(lǐng)不足，鄉(xiāng)村發(fā)展存在著滯后、緩慢的問題。首先體現(xiàn)在村莊規(guī)劃缺少針對性和實用性，對農(nóng)村特點和需求的分析不到位，規(guī)劃制定的指導(dǎo)性不強，缺乏貼近實際的設(shè)計，難以有效指導(dǎo)相關(guān)設(shè)施及用地布局，導(dǎo)致出現(xiàn)了用地低效、公共場所難以實施、生活空間失序等諸多土地資源低效開發(fā)問題。二是農(nóng)村土地使用未體現(xiàn)集約節(jié)約原則，由于部分農(nóng)村地區(qū)缺乏有效的行政干預(yù)，相關(guān)規(guī)劃對農(nóng)村宅基地建設(shè)的引領(lǐng)作用不足，規(guī)劃缺乏有效的考核和監(jiān)管，使得宅基地建設(shè)無序，占地面積大，人均村莊建設(shè)用地面積高于規(guī)范要求，且耕地撂荒、退化現(xiàn)象較多，耕地資源得不到利用。三是鄉(xiāng)村公共空間對老人活動、幼兒教育、文化傳播、衛(wèi)生醫(yī)療等公共空間功能有了較大的需求，由于大部分村民繼續(xù)涌入大城市，鄉(xiāng)村公共生活的參與主體僅剩少量的老、幼非勞動力人群繼續(xù)使用，不少教育設(shè)施已荒廢，造成已建成公共服務(wù)設(shè)施的浪費。

2.3 鄉(xiāng)村空間文化缺失

在經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村公共空間面臨文化缺失和認(rèn)同感降低的困境，城市化的推進(jìn)讓許多農(nóng)村居民遷往城市，導(dǎo)致農(nóng)村人口減少，村莊空心化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化逐漸喪失，導(dǎo)致城市和鄉(xiāng)村之間的差距越來越大，這使得鄉(xiāng)村變得更加貧困，威脅到文化的存續(xù)[3]。另一方面，隨著生活條件的提高，越來越多的農(nóng)民對傳統(tǒng)文化、習(xí)俗和節(jié)日的熱情逐漸降低，農(nóng)村文化傳承逐漸受到冷落；且由于發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展迅速，它們可以更好地維護和推廣文化和傳統(tǒng)藝術(shù)，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村文化因為缺乏經(jīng)濟支持而衰落或消失，且鄉(xiāng)村的投資相對較少，也很難建立藝術(shù)和文化活動場所。鄉(xiāng)村空間文化衰敗對鄉(xiāng)村振興是一個很大的威脅，鄉(xiāng)村不能缺乏文化和人文活動的支持。

2.4 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍存在經(jīng)濟規(guī)模小，技術(shù)含量低，發(fā)展速度較慢等問題。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)缺乏科技支撐和新技術(shù)、新模式的應(yīng)用，很多傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展滯后。其次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，缺乏差異化和品牌效應(yīng)，影響了銷售價格和市場競爭力。第三，農(nóng)村物流配套設(shè)施不完善，貨運效率低，物流成本高，影響了農(nóng)產(chǎn)品流通和貿(mào)易發(fā)展。第四，產(chǎn)業(yè)用地難以通過各類規(guī)劃進(jìn)行保障，且政策運用不足，此外，農(nóng)村人才流失、品牌、營銷策劃能力不足、資金短缺等問題也是制約農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。

3 國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略路徑

3.1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展

消除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與農(nóng)村貧困化等問題是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要任務(wù)，城鄉(xiāng)融合是新時期中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然選擇。城鄉(xiāng)融合與國土空間規(guī)劃密切相關(guān)，國土空間規(guī)劃是國家對國土空間資源進(jìn)行全面管理的重要工具，它旨在優(yōu)化國土空間的結(jié)構(gòu)布局，提高土地利用水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。通過在國土空間規(guī)劃中明確城鄉(xiāng)用地規(guī)劃，合理布局生產(chǎn)生活用地，結(jié)合應(yīng)用已有的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的試點經(jīng)驗，推廣農(nóng)村土地入市，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的市場化、專業(yè)化、規(guī)模化操作，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置；改善交通條件和水資源供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施來促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動互通；城鄉(xiāng)融合發(fā)展也要關(guān)注城鄉(xiāng)居民的生活品質(zhì)，推動全面建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，為農(nóng)民提供更好的生活環(huán)境和條件，最終達(dá)到優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的目的。國土空間規(guī)劃可以根據(jù)農(nóng)村人口、資源和市場需求情況，明確各地土地適宜利用方式和空間布局，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

3.2 鄉(xiāng)村低效空間再生

農(nóng)村低效用地主要包括舊礦山、舊廠區(qū)及人口稀少、經(jīng)濟萎縮的“空心化”村莊用地、公路沿線廢棄的臨時用地等。通過低效用地調(diào)查工作，旨在全面掌握農(nóng)村低效用地狀況，摸清規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布及潛力等，建立低效用地數(shù)據(jù)庫，為低效用地再開發(fā)、農(nóng)村土地綜合整治、集體經(jīng)營性建設(shè)用地盤活利用等工作打基礎(chǔ)。對于閑置農(nóng)村宅基地，后期主要以“宜耕則耕，宜林則林”的方式拆舊復(fù)耕復(fù)綠，騰退建設(shè)用地指標(biāo)或用于增加新增農(nóng)用地面積；低效集體建設(shè)用地結(jié)合村莊發(fā)展建設(shè)需求，盤活用作公服用地、集體活動場所等，通過預(yù)留集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、營業(yè)用房出租等方式保障農(nóng)民享有可持續(xù)的收入來源；發(fā)揮規(guī)劃是龍頭的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，引導(dǎo)農(nóng)宅向集中及發(fā)展條件良好的村莊集中，零碎的工業(yè)用地向園區(qū)集中等；最后通過加快建立和完善集體建設(shè)用地確權(quán)登記系統(tǒng)發(fā)證進(jìn)程，在農(nóng)村集體建設(shè)用地管理中充分發(fā)揮利益機制的調(diào)節(jié)作用，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地做好用地保障。

圖1 人口結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致空間使用群體單一

3.3 優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興路徑

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)是在農(nóng)村發(fā)展過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類經(jīng)濟實體和民辦企業(yè)，它的前身是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這支由農(nóng)民創(chuàng)造的特殊群體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用，取得了令世界矚目的偉大成就。回顧?quán)l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)歷了具有明顯特征的五個階段，如圖2所示。農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)，通過適當(dāng)扶持發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，如綠色食品、果品、畜牧等，提高農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，增加鄉(xiāng)村內(nèi)的就業(yè)機會；發(fā)揮鄉(xiāng)村特色和優(yōu)勢，通過低效用地盤活及騰挪、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市等手段開發(fā)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、休閑度假、文化體驗等項目落地；活化村莊手工業(yè)、工藝品制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展如服裝加工、紡織、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)及文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，如音樂會、戲曲演出、民族工藝品、文藝節(jié)慶等，產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不是一個定式，可根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣M(jìn)行賦能，多渠道發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)更好地推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

圖2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程

在國土空間規(guī)劃層面，通過編制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的郊野單元及實用性村莊規(guī)劃編制等方式，在約束國土空間用途管控及合理劃定村莊建設(shè)邊界的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)進(jìn)行科學(xué)布局，保障產(chǎn)業(yè)用地落地。通過規(guī)劃指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展，將農(nóng)民戶土地整合，實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，提升精準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，推動農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈幕z產(chǎn)、自然景觀等特點，通過建設(shè)農(nóng)村文旅發(fā)展區(qū)、文創(chuàng)部落等方式提高農(nóng)村地區(qū)的知名度，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

各區(qū)縣應(yīng)盡快制訂鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實施細(xì)則，明確規(guī)定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意義、原則、方式、模式、流程、負(fù)面清單、組織領(lǐng)導(dǎo)、績效考核標(biāo)準(zhǔn)及保障措施等。根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及的技術(shù)、資金、人才、信息、市場、渠道、土地、法規(guī)以及稅費等，出臺鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，發(fā)揮我國的體制優(yōu)勢，建立社會資源整合機制，以“農(nóng)、工、商、貿(mào)、旅”相結(jié)合的方式發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。建立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資機制，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供融資渠道。

3.4 大力發(fā)展農(nóng)村文化

注重遺產(chǎn)的繼承和保存，既要增強其文化的活力，同時也要加強它的發(fā)展動力。因此，要充分利用農(nóng)村傳統(tǒng)手藝工匠的優(yōu)勢，強化非文化遺產(chǎn)的傳承和傳承，把發(fā)展的起點放在非遺的保護上，因此，要注重傳統(tǒng)的自然風(fēng)貌和村莊的保存，并將其與當(dāng)?shù)氐穆糜螛I(yè)有機的融合起來[4]。第二，以工業(yè)集聚為基礎(chǔ)，持續(xù)鞏固農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)鏈的根基，加強傳統(tǒng)村莊文化創(chuàng)意規(guī)劃，提升農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展延展力，營造開放式的合作文化場所，使社會資金能夠順暢的流入，推動農(nóng)村的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使地方從傳統(tǒng)的文化產(chǎn)業(yè)中拯救出來。

營建一個有生命力的鄉(xiāng)村公共空間，再生設(shè)計策略需迎合我國鄉(xiāng)村人口使用群體的特征。設(shè)計在地化是指人們對于規(guī)劃基底的尊重，它對于延續(xù)地域文化傳統(tǒng)及制定因地制宜的規(guī)劃方法具有極大的指導(dǎo)意義。在地化的設(shè)計更注重生活方式和空間感受的“當(dāng)?shù)鼗薄Ｍㄟ^采用“開門規(guī)劃”的方式，讓村民全程參與規(guī)劃編制。尊重村民意愿，保障村民利益，深入探究鄉(xiāng)村公共空間主體使用者的日常行為，從而提出有針對性的設(shè)計策略與方法，以此喚醒鄉(xiāng)土記憶，重建村民的“鄉(xiāng)愁”。概括來說，就是在規(guī)劃過程中，將自然環(huán)境、鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)、空間功能、整體風(fēng)貌進(jìn)行整合與優(yōu)化，使鄉(xiāng)村公共空間作為鄉(xiāng)村文化展示的窗口，承擔(dān)起鄉(xiāng)村文化傳承和激活的責(zé)任，重塑地域性的文化認(rèn)同。

4 結(jié)束語

綜上所述，國土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著重要作用，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興等目標(biāo)，需要從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的角度出發(fā)，通過規(guī)劃指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展，在鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的同時，提升國土空間利用率，促進(jìn)國土空間的科學(xué)合理布局，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平提升。