新形勢下公路工程建設(shè)全過程的節(jié)約集約用地策略研究

摘要：國土空間規(guī)劃管控新形勢下，節(jié)約集約用地是維護(hù)國家糧食安全的必要選擇，也是落實(shí)全面節(jié)約戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。本文對公路工程建設(shè)全過程用地事項(xiàng)進(jìn)行梳理，分析公路工程建設(shè)節(jié)約集約用地存在的問題，并提出公路工程建設(shè)全過程節(jié)約集約用地策略。總體來說，要加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，做好空間適配，推進(jìn)工作協(xié)同，落實(shí)監(jiān)測監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃管控；公路工程；全過程；節(jié)約集約用地

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）04-00-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.04.021

Study on the strategy of saving and intensive land use throughout the entire process of highway engineering construction Under the new situation

XIE Song

（Anhui Transport Consulting amp; Design Institute Co.， Ltd.， Hefei 230000， China）

Abstract： Under the new situation of national spatial planning and control， saving and intensive land use is a necessary choice to maintain national food security， and it is also an inherent requirement for implementing the comprehensive conservation strategy. This paper sorts out the land use issues throughout the entire process of highway engineering construction， analyzes the problems of saving and intensive land use in highway engineering construction， and proposes strategies for saving and intensive land use throughout the entire process of highway engineering construction. Overall， it is necessary to strengthen planning and coordination， do a good job in spatial adaptation， promote work collaboration， and implement monitoring and supervision.

Keywords： national spatial planning and control; highway engineering; entire process; saving and intensive land use

2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確國土空間規(guī)劃體系總體框架及內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。新時(shí)代，國土空間規(guī)劃要求強(qiáng)化底線約束，優(yōu)化國土空間格局，突出節(jié)約集約用地理念，嚴(yán)格落實(shí)空間準(zhǔn)入和用途管制。公路工程建設(shè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是交通強(qiáng)國建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，公路工程建設(shè)用地規(guī)模較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年末全國公路里程為535.48萬km，比2017年末增加58.13萬km[1]。隨著《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》等頂層設(shè)計(jì)文件的落實(shí)，未來公路工程建設(shè)用地需求依然很大，而原有的公路建設(shè)用地方式很難適應(yīng)新要求[2-4]。因此，基于公路項(xiàng)目建設(shè)涉及的用地事項(xiàng)，針對公路項(xiàng)目建設(shè)節(jié)約集約用地問題，如何創(chuàng)新節(jié)約集約用地策略，成為新形勢下公路建設(shè)發(fā)展的重要課題。

1 公路工程建設(shè)全過程用地事項(xiàng)

根據(jù)現(xiàn)階段公路工程建設(shè)相關(guān)要求，公路工程建設(shè)全過程用地事項(xiàng)涉及選址選線、用地預(yù)審、用地報(bào)批、土地供應(yīng)、臨時(shí)用地。其中，選址選線、用地預(yù)審是可研批復(fù)的前置條件，用地報(bào)批、土地供應(yīng)和臨時(shí)用地是項(xiàng)目開工的前置條件。

1.1 選址選線

選址選線依據(jù)有《自然資源部等7部門關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作 積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》《自然資源部門參與建設(shè)項(xiàng)目選址選線工作指南（試行）》《自然資源部關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》。內(nèi)容主要涉及4個(gè)方面：一是參與選線情況，包括參與時(shí)間、參與人員、參與形式、所提意見及采納情況；二是方案比選意見，從自然資源管理角度提出方案比選的推薦意見，闡述推薦方案基本情況；三是推薦理由，從政策適用、用地指標(biāo)適用、節(jié)約集約用地、底線約束等方面概括推薦理由；四是優(yōu)化意見，針對用地事項(xiàng)存在的不足，提出優(yōu)化建議。這是建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址綜合論證報(bào)告的必要件。

1.2 用地預(yù)審

用地預(yù)審依據(jù)有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》。內(nèi)容主要涉及5個(gè)方面：一是項(xiàng)目基本情況，包括建設(shè)依據(jù)、建設(shè)性質(zhì)、建設(shè)意義和建設(shè)地點(diǎn)等；二是項(xiàng)目申請用地情況，包括用地現(xiàn)狀分類、用地符合國土空間規(guī)劃管控規(guī)則情形、需要踏勘論證情形、耕地占補(bǔ)平衡情況；三是占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田論證情況；四是符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)情況；五是落實(shí)相關(guān)費(fèi)用情況。這是可行性研究報(bào)告的必要件。

1.3 用地報(bào)批

用地報(bào)批依據(jù)有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》。內(nèi)容涉及征地前期工作、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、被征地農(nóng)民社會(huì)保障落實(shí)、壓覆礦產(chǎn)資源備案、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估、使用林地審核同意書、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估、建設(shè)項(xiàng)目用地勘測定界、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案等。這是工程施工許可的必要件。

1.4 土地供應(yīng)

土地供應(yīng)依據(jù)有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《自然資源部關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ) 推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》《自然資源部關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》。從內(nèi)容來看，以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)的，核發(fā)國有土地劃撥決定書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證。以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的，簽訂出讓合同后，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。這是工程施工許可的必要件。

1.5 臨時(shí)用地

臨時(shí)用地依據(jù)有《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》。內(nèi)容涉及臨時(shí)用地申請書、臨時(shí)使用土地合同、項(xiàng)目建設(shè)依據(jù)文件、土地復(fù)墾方案報(bào)告表、土地權(quán)屬材料、勘測定界材料、土地利用現(xiàn)狀照片及其他必要的材料。

2 公路工程建設(shè)節(jié)約集約用地問題

2.1 空間統(tǒng)籌指引不足

國土空間總體規(guī)劃尚未批復(fù)期間，相關(guān)公路建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃編制過程中，若自然資源要素?cái)?shù)據(jù)掌握不全、空間布局統(tǒng)籌重視程度不高、用地政策考慮不足、規(guī)劃路網(wǎng)線位精度不夠[5-7]，則易出現(xiàn)后期公路建設(shè)項(xiàng)目擬申請用地不符合國土空間管控規(guī)則、規(guī)劃用地空間沖突等問題。

2.2 設(shè)計(jì)紅線深度不夠

由于可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)的目的和要求不同，公路建設(shè)不同階段的設(shè)計(jì)紅線深度不同。公路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段只對控制點(diǎn)進(jìn)行必要定位，用地預(yù)審紅線僅確定走廊帶方案。隨著項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)和專題調(diào)查評價(jià)深度的增加，項(xiàng)目用地紅線可能發(fā)生重大變化，導(dǎo)致規(guī)劃預(yù)留的交通廊道失效。更有甚者，由于工期緊迫、項(xiàng)目頻繁變線，建設(shè)單位難以在短時(shí)間內(nèi)完成用地報(bào)批，導(dǎo)致未批先用的違法用地情況[8]。

2.3 部門協(xié)同力度不足

公路建設(shè)項(xiàng)目涉及交通、自然資源、林業(yè)和生態(tài)環(huán)境等部門。由于各地各部門信息不對稱、進(jìn)度不合拍以及部分要件審批都是獨(dú)立運(yùn)行，各部門在公路建設(shè)節(jié)約集約用地相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃、技術(shù)和政策等方面的協(xié)調(diào)銜接不足，空間矛盾暴露滯后，出現(xiàn)設(shè)計(jì)紅線變更、項(xiàng)目停滯等情況。

2.4 節(jié)地技術(shù)應(yīng)用不充分

現(xiàn)有的公路建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)不夠健全，用地預(yù)審時(shí)難以找到與每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地總規(guī)模、功能分區(qū)完全對應(yīng)的審查標(biāo)準(zhǔn)[9]。部分公路建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)節(jié)約集約用地時(shí)，節(jié)地技術(shù)與模式的應(yīng)用會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目造價(jià)成本增加[10]，而且目前地方政府在節(jié)約集約用地方面缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制，難以調(diào)動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)單位落實(shí)節(jié)約集約用地的積極性。

3 公路工程建設(shè)節(jié)約集約用地建議

3.1 規(guī)劃統(tǒng)籌

加強(qiáng)用地空間規(guī)劃布局管理，統(tǒng)籌公路、鐵路、市政道路線位立體規(guī)劃，集約利用交通通道線位資源，降低公路建設(shè)對城市格局和周邊環(huán)境的影響，減少總體用地規(guī)模。結(jié)合相關(guān)公路類規(guī)劃中期評估調(diào)整工作，精準(zhǔn)梳理未來公路建設(shè)用地需求，明確公路建設(shè)用地空間位置，強(qiáng)化與同級國土空間總體規(guī)劃的溝通銜接[11]。列入重點(diǎn)項(xiàng)目安排表，轉(zhuǎn)換表達(dá)形式，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，做好空間預(yù)留，為公路工程建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約用地打好基礎(chǔ)。

3.2 空間適配

改進(jìn)公路建設(shè)前期工作流程，提前對接，加強(qiáng)項(xiàng)目生成階段的空間準(zhǔn)入適宜分析和規(guī)模配置節(jié)約管控。聯(lián)合選址選線階段要做細(xì)選址選線工作，提高公路設(shè)計(jì)的深度和精度，提前對耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)布局、生態(tài)環(huán)境、歷史文保、地質(zhì)災(zāi)害等空間制約因素進(jìn)行空間準(zhǔn)入適宜性分析，通過多方案比選、節(jié)地評價(jià)、推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)等手段，嚴(yán)格把控主線工程、防護(hù)工程、交叉工程、配套工程等用地規(guī)模，盡早落實(shí)補(bǔ)充耕地和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田，促進(jìn)用地規(guī)模節(jié)約配置。

3.3 工作協(xié)同

加強(qiáng)公路工程建設(shè)全過程的上下聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，充分利用國土空間規(guī)劃“一張圖”基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立政府和項(xiàng)目建設(shè)單位主體節(jié)約集約用地協(xié)同管理機(jī)制，優(yōu)化審批流程，形成工作合力。項(xiàng)目前期，做好與自然資源部門的聯(lián)動(dòng)，提前進(jìn)行空間準(zhǔn)入適宜分析和用地規(guī)模節(jié)約管控。此外，積極探索激勵(lì)約束政策[12]，倒逼用地單位采用節(jié)地技術(shù)與模式。

3.4 監(jiān)測監(jiān)管

加大監(jiān)測監(jiān)管力度，規(guī)范公路工程建設(shè)用地。充分利用遙感監(jiān)測、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，實(shí)行線上線下一體化監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證等辦理，從源頭預(yù)防違法用地的情況發(fā)生。對于未批先建的項(xiàng)目，加大執(zhí)法力度，通過警示、約談、通報(bào)和懲戒等措施，督促地方依法依規(guī)及時(shí)整改糾正。

4 結(jié)論

公路工程建設(shè)全過程用地事項(xiàng)涉及選址選線、用地預(yù)審、用地報(bào)批、土地供應(yīng)、臨時(shí)用地。目前，我國公路工程建設(shè)節(jié)約集約用地依然存在部分突出問題，即空間統(tǒng)籌指引不足、設(shè)計(jì)紅線深度不夠、部門協(xié)同力度不足和節(jié)地技術(shù)應(yīng)用不充分。為了實(shí)現(xiàn)公路工程建設(shè)節(jié)約集約用地，必須加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，做好空間適配，推進(jìn)工作協(xié)同，落實(shí)監(jiān)測監(jiān)管。

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