論生物多樣性保護的利益識別與法治保障

段帷帷

(鄭州航空工業管理學院 文法學院,河南 鄭州 450002)

2021年10月,以“生態文明:共建地球生命共同體”為主題的聯合國《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議在我國昆明舉辦。此次會議通過了倡導全球各國關注生物多樣性保護的《昆明宣言》,《昆明宣言》以有效的“2020年后全球生物多樣性框架”推動實現“人與自然和諧共生”的2050年愿景。此次聯合國《生物多樣性公約》締約方大會在我國舉辦,不僅體現了我國在生物多樣性保護領域的貢獻和成就已獲得了國際社會認可,而且為今后我國全面推進生物多樣性保護工作提供了新的契機。在環境法治視野下,生物多樣性保護不僅關注生物物種、遺傳資源和生態系統的整體性保護,而且強調對生物多樣性保護涉及的多元化利益結構進行協調保障,這也是生物多樣性保護由抽象自然要素保護向具體法律權益保護轉變的重要內容。本文立足于自然生態系統層面生物多樣性保護的整體性,從法治角度分析生物多樣性保護涉及的多元化利益結構,并且從對法律權益的角度,對其中的環境利益進行系統性識別,從而在法治視角下為實現生物多樣性整體性保護提供可行路徑。

一、我國生物多樣性保護的社會背景

2021年夏天,我國云南省自然保護區一批亞洲象的遷移旅程吸引了社會各界的關注,在當地政府部門和人民群眾協同配合下,亞洲象群順利完成遷移旅程,上演了一幕人象和諧共處的生物多樣性保護實景。此次象群的遷移事件深刻反映出隨著新時代中國特色社會主義生態文明建設的整體推進,我國生物多樣性保護工作在多個領域取得了較大進展和成就。

(一)政策導向

作為法治中國建設的一部分,中國環境法治離不開黨的領導,離不開黨中央大力推進生態文明建設的堅定意志和堅強決心。在更符合中國現實的“黨政體制”視野中看待環境法治的發展尤為重要[1]。黨的十九大報告明確了“實施重要生態系統保護和修復重大工程,優化生態安全屏障體系,構建生態廊道和生物多樣性保護網絡,提升生態系統的質量和穩定性”等要求。習近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上的主旨講話提出:“為加強生物多樣性保護,中國正加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系。”這些都體現了新時代背景下國家政策對于生物多樣性保護工作的關注。與此同時,隨著當前我國“五位一體”國民經濟發展布局的深入推進,作為生態文明建設重要內容的生物多樣性保護工作不僅擔負著保護生物物種資源、改善自然生態環境系統的責任,而且為我國在構建人類命運共同體理念下引領國際環境治理提供了堅實支撐。

習近平生態文明思想、習近平法治思想等習近平新時代中國特色社會主義思想為生物多樣性保護工作提供了具體的思想引領與實踐路徑,這表明我國政策已經在具體實踐方面取得顯著成就。在新時代背景下,維護自然生態系統平衡、保護自然資源、為廣大人民提供良好的自然生活環境并最終實現人與自然和諧發展始終是黨領導下新時代中國特色社會主義生態文明建設的核心目標,而在此目標指引下的踐行生物物種、遺傳資源、自然生態系統整體性保護則是新時期我國生物多樣性國家政策導向的重要主旨。此外,基于生物多樣性保護的跨境性特征以及我國在全球生物多樣性保護工作的國際聲譽和引領力的提升,在實現國內生物多樣性保護協調永續發展的同時,在全球范圍內推動形成以構建人類命運共同體為目標的生物多樣性保護國際合作,也開始成為我國生物多樣性保護政策的重要內容。

(二)法治建構

在立法層面,法律具有高度的明確性,必須以規則為主,不能僅限于原則性的規定,并且法律一般是對試行和檢驗為正確的政策定型化,具有較強的穩定性[3]。在國家政策與生物多樣性保護法治需求的推動下,當前我國生物多樣性保護領域的立法呈現出多點散發、相互呼應的特征。以《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國人類遺傳資源管理條例》為代表的國家層面生物多樣性保護法一方面對生物多樣性保護具體領域的生物物種資源、遺傳資源和自然生態系統進行具體規制,另一方面也體現出生物多樣性保護立法之間以實現生物多樣性整體系統保護為主線的緊密聯系性。所以,雖然國家層面生物多樣性保護立法仍未出臺,但是在生物多樣性保護具體領域已有涉及物種資源、遺傳資源以及自然生態系統的較多立法,并且隨著生物多樣性保護整體系統保護理念的逐步深入,我國生物多樣性保護領域也將形成外部形式完備、內部規范銜接的法律規范體系。在行政監管方面,除了國家林業和草原局在國家層面履行生物多樣性保護監管職能以外,包括生態環境部、國家海洋局、自然資源部等部門也依法承擔不同領域的生物多樣性保護監管職能。同時,地方生物多樣性保護行政監管機制也基于生物多樣性整體性保護的要求呈現出多部門協同配合的特征。而在司法保障方面,隨著我國環境司法專門化進程的推進,生物多樣性保護不僅在審判機構、審理依據、典型案例等方面形成了專業的司法保障機制,而且專家學者、第三方機構等社會主體也開始為生物多樣性保護的司法保障機制提供可靠支撐。

(三)具體實踐

根據世界自然保護聯盟的歸納,所有自然保護地的共性目標包括:保護生物多樣性、為區域保護戰略做出貢獻、維護景觀或棲息地及其包含的物種和生態系統的多樣性、具備足夠大的面積確保特定的保護目標的完整性和長久維持、永久維護所擁有的價值、在管理計劃以及監測評估項目的指導之下能夠實現適應性管理的正常運轉、擁有明確和公平的治理體系[4]。2021年10月我國發布的《中國的生物多樣性保護》白皮書顯示,1956年建立第一個自然保護區以來,截至目前,中國已建立各級各類自然保護地近萬處,約占陸域國土面積的18%,90%的陸地生態系統類型和71%的國家重點保護野生動植物物種得到有效保護。除了通過以自然保護地、國家公園等方式就地進行生物多樣性保護以外,我國還通過植物園、野生動物繁育基地、植物種質庫、基因庫等方式對生物多樣性進行了卓有成效的遷地保護,體現了生物多樣性保護方式的多樣性。除了強調對生物多樣性所屬自然要素進行保護以外,我國也強調以生物多樣性生態系統單元為依據進行整體性保護,包括流域性生物多樣性保護、跨行政區域生物多樣性保護以及跨界生物多樣性保護等,反映出我國生物多樣性保護對于整體系統觀念的貫徹。

同時,習近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上的主旨講話中提出的“中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園,保護面積達23萬平方公里,涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類”“中國將率先出資15億元人民幣,成立昆明生物多樣性基金,支持發展中國家生物多樣性保護事業”等內容,不僅反映出我國生物多樣性保護工作在保護生物物種資源、維護生態系統平衡方面取得了顯著成效,而且也體現出我國開始成為推動全球生物多樣性保護跨國合作的重要力量。

二、生物多樣性保護利益識別的必要性

基于目前我國生物多樣性保護實踐在多個領域所取得的顯著成就,對生物多樣性保護所涉及的多元化利益結構進行識別,不僅是對我國生物多樣性保護工作進展的系統歸納和總結,而且是在生物多樣性保護更注重整體系統保護的背景下,實現對其中涉及的環境利益更為全面和精準的保障。

(一)在生物多樣性保護領域體現黨的執政主題

在現代社會,個人所控制的生存資源日益狹小,越來越依賴于從社會取用相關資源,這導致了個人負責其生存的能力逐漸削弱,不得不將生存照顧的責任交給作為政治權力擁有者的國家與政黨,生存照顧的發展便由“個人負責”進而轉為“集體負責”,最后轉入“政治負責”之中[5]。中國共產黨自成立之日起,就把人民利益至上價值觀傾注在共產黨人的價值骨髓和精神血脈中,并且具體化為為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命[6]。在黨領導下的生態環境法治建設進程中,不僅習近平生態文明思想明確了“堅持生態惠民、生態利民、生態為民,要把解決突出生態環境問題作為民生優先領域”的理念,而且習近平法治思想也提出了“要堅持以人民為中心”的要求。生物多樣性保護領域的利益識別以及對有關環境利益的法治保障,則是通過法治手段把人民利益通過明確的法律制度予以明確,強調代表國家的行政主體維護和實現人民利益的職能,并通過環境司法機制保障人民利益,從而在法治建設層面體現了黨關于人民利益優先的執政主題。

(二)以利益保障促進生物多樣性的整體性保護

生物安全風險固有的傳擴力不以任何行政邊界為轉移的法治意義在于其必須采納系統化視角,盡可能地全面覆蓋或明或暗的風險增生點,并把各種制度措施歸合為生物安全風險活動的全程控制風險應對機制。全程控制風險應對機制需要協調各行政主體和企事業單位的工作以達成相對穩定的常態化保障效果[7]。生物多樣性保護除了在自然生態系統整體性層面要求對自然要素保護以外,還在風險防控的角度強調了對不同類型的主體利益進行整體性保護。在治理語境下,碎片化現象是一種治理主體相互獨立、治理政策實施散亂、治理目標容易背離初衷的現象[8]。為了實現個體利益與公共利益在生物多樣性保護領域的協調統一,必須明確各主體防控生物安全風險的統一目標,充分發揮不同主體的合力來防止生物多樣性保護的碎片化現象。所以,風險預防理念下,通過對相關利益進行識別和保障,不僅在自然領域的環境要素與社會領域的權益單元協同保護方面能夠實現人與自然的統一和諧,而且基于相關權益的范圍廣泛性和內容具體性,也有助于法治手段通過對主體權益的保障來促進生物多樣性的整體性保護。

(三)明確生物多樣性保護監管主體的行為規范

在《中華人民共和國憲法》明確了國家環境保護法定職責的前提下,代表國家行使行政監督管理職權的相關政府部門基于自身法定授權和公共事務治理能力,成為保障環境保護領域相關利益的重要主體。而對于生物多樣性保護利益的識別,將有助于明確承擔利益保障職能的行政主體的權力范圍和內容,充分發揮行政主體在生物多樣性保護實踐中維護公共環境利益的法定職能。同時,在風險社會,人類社會對于生物資源的開發利用還蘊含著潛在的生物安全風險,使得生物多樣性保護還具有了防控各類生物安全風險的意涵。規制哪些風險、如何規制、規制至何程度等問題皆附著深刻的政治、法律與社會意涵,立法者雖然可以提供理念與原則的指導,但是面對具體風險事項的具體分析卻無能為力,司法者的被動屬性也意味著不宜過度介入,具體的行政規制活動,所以承擔風險規制責任的只能是行政者。在此背景下,對于生物多樣性保護中不同利益進行精準識別,為行政主體統籌和平衡不同主體間涉及的生物多樣性保護相關利益提供了參考甄別標準,進而為行政主體消弭不同主體間的利益沖突以及實現風險規制提供了合理的行政自由裁量空間。

三、生物多樣性保護涉及的利益類型

環境利益融合了生態性利益、精神性利益以及環境經濟利益等核心利益,從屬性上說包括環境公益和環境私益。它的復雜性在于不僅是單純個體私益的協調,而且涉及了環境公益,正是這種環境利益的公益屬性與私益之間的沖突與變遷迫切需要法律重新進行公平的利益配置[10]。作為生態環境保護重要內容的生物多樣性保護不僅蘊含了環境公益與環境私益,并且隨著總體國家安全觀和環境風險理念的確立,生物多樣性保護涉及的利益類型也呈現多元化特征。

下式求解的過程就是通過迭代更新,使V和WH的誤差即‖V-WH‖最小化.可以用Frobenius范數作為目標函數來量化誤差，即

(一)國家安全利益

2020 年2月,習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調:“把生物安全納入國家安全體系,系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設,全面提高國家生物安全治理能力。”同時,2021年4月頒布實施的《中華人民共和國生物安全法》也把生物多樣性保護作為重要內容予以納入。隨著生物安全被納入國家安全體系以及環境風險防控理念的逐步確立,維護和保障國家安全成為生物多樣性保護的重要前提。以作為生物多樣性重要內容的生物遺傳資源為例,生物遺傳資源安全在內容上不僅涉及資源安全,同時也涉及生態安全和社會安全,對國家安全的維護具有不可忽視的作用[11]。

在風險社會背景下,生物多樣性資源的開發利用活動將帶來更多的風險隱患,并且此種風險的影響范圍將由傳統的公共衛生安全、生態安全擴展到國家安全。此時,雖然國家安全仍然體現出一定的公共環境利益屬性,但是基于國家安全利益位階的絕對優位性,不僅此種利益的實現必須明確權威的領導主體和嚴密的保障手段,而且總體國家安全在與特定范圍的公共環境利益出現沖突時,國家安全當然要優先于公共環境利益予以保障。而在利益范圍方面,生物多樣性保護中的國家安全還把生態系統保護、經濟發展、公眾身體健康統籌納入其中,實現經濟、環境、社會的協同發展,突破了傳統公共環境利益的界限而在更廣闊的利益范圍代表著公共利益,從而實現了國家利益、社會公共利益和個體利益在整體系統的利益結構中的平衡。

(二)公共環境利益

生物多樣性保護的公共環境利益主要是基于生物多樣性資源可持續利用、生物多樣性自然系統永續發展為目的,因具有涉及利益主體范圍廣泛、利益取向統一而由政府代表國家行使維護公共利益的職能。在風險防控視角下,政府不得不擴展其權力邊界,積極防控各種公共安全風險。這是因為,在個體層面,任何的個體都無力單獨實現公共安全,因而只能由政府保障公共安全,確保公共安全成為政府的基本義務;與之相應,個體需要讓渡部分權利,政府需要擴張部分權力[12]。生物多樣性保護的公共環境利益首先體現為實現自然生態環境系統的永續性發展,即對生物物種資源、遺傳資源以及相關生態系統進行保育性保護,實現人與自然的和諧發展。在此過程中,政府一方面作為擁有行政監管職能的行政主體,依據自身法定職能而積極行使維護公共環境利益的職權;另一方面,政府也是受作為利益主體的廣泛公眾委托,而代表國家對公共環境利益行使自然資源資產所有權層面的管理和保護,當此種權益受到外部侵害時則通過生態環境損害賠償訴訟機制對相關侵權行為人進行追償。所以,生物多樣性保護中的公共環境利益往往具有政府作為公共利益代表者進行保護和實現的意涵,不僅體現為政府作為行政主體依法履行公共利益維護的法定職能,而且也是基于政府在公共環境利益保障方面的優勢而受到了公眾的委托從而行使自然資源資產的國家所有權。

(三)資源開發利用性利益

在習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念指引下,我國生態文明建設除了關注對自然資源和生態系統進行保育和修復以外,更注重實現資源利用開發與生態環境保護的協同。2019年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中“探索自然保護和資源利用新模式,發展以生態產業化和產業生態化為主體的生態經濟體系”的要求,也反映了生態環境保護中對于合理開發利用資源的肯定,而生物多樣性保護過程中科學、合理的開發利用行為也應當是法律所保護的一種正當利益。在以實現人與自然和諧永續發展為根本目的的生態文明建設進程中,生物多樣性保護強調自然資源科學利用的理念。在此視角下,對于生物多樣性保護涉及的利益類型進行識別,除了立足于傳統環境公益與環境私益之分以外,還應當從人與自然和諧發展角度,把生物多樣性資源的開發利用整體識別為資源開發利用性利益。

在現代生物技術及其產業的發展給人類帶來巨大惠益的同時,也存在著不容忽視的問題,人體健康、生態環境等都受到了潛在威脅甚至現實損害。那么,對于現代生物技術這項決定國家未來競爭實力的技術動力及產業動力,如何合理引導、規范發展、預防風險,成為當前各國在積極推動生物技術及產業發展的同時必須考慮到的重點問題[13]。資源開發利用性利益包括了不同主體在不同領域具體的開發利用生物多樣性資源活動,具有主體多元、范圍廣泛、利用行為多樣等特征,各主體開發利用生物資源的目標和行為規范應當遵循生物多樣性整體性和永續性保護的客觀要求。雖然此種利益分類在一定程度上使得生物多樣性保護更為宏觀和概括,但是基于現有法律規范體系已經在各個具體領域明確不同主體開發利用生物資源的權利義務前提下,識別生物多樣性的資源開發利用性利益將更有助于從整體層面推動實現生物多樣性保護領域的自然生態與社會經濟協調發展。

四、保障生物多樣性多元化利益的法治路徑

在新時代背景下,生物多樣性保護涉及國家安全、公共環境利益、資源性利益等多元化利益結構,基于法治建設服務于社會發展需求的客觀規律,可從多個角度建立健全生物多樣性保護領域利益保障的法治體系。

(一)深化保障多元化利益結構的制度供給

在目前生物多樣性保護法律規范體系中,法律制度基本覆蓋了生物多樣性保護的大部分領域,為生物多樣性全面性保護提供了制度支撐。隨著全面依法治國的整體推進,在保障多元化利益結構進程中,法律制度體系建設的重心可在樹立多元化利益整體系統保護的理念下,注重法律制度對生物多樣性的關聯性、整體性保護,向優化法律規范體系、整合法律制度方向轉變,從而形成具有利益導向意涵的生物多樣性保護法律體系。同時,政府、市場和社會多元主體參與生態治理的目的就是要實現公共資源的優化配置,前提是有清晰的主體權利(力)邊界、順暢的訴求表達機制、有效的糾紛化解與溝通平臺。這些只能為法治體系所供給,即立法明晰權利義務關系、執法司法保障權利的實現與主體間的制衡[14]。多元化利益結構代表著不同主體的利益追求,需要對包括政府、社會經濟主體、公眾等多種主體在保護生物多樣性過程中的權利義務和行為規范進行明確,進而實現生物多樣性保護的法律體系由自然要素保護向兼顧利益保障轉型。完善保障多元化利益結構的制度供給,需要審慎對待過度立法造成的制度效力不足問題,立足于生物多樣性保護利益的整體平衡理念,通過強化法律體系內部規范之間的互動聯系和明確利益主體的權利義務界限,最終為生物多樣性保護中多元化的利益結構提供制度供給。

與此同時,在制度體系建設方面,基于當前我國生物多樣性保護政策導向的明確性與規范性,需要注重實現生物多樣性保護政策文件向法律制度的轉化。政策法律化即是指把經實踐檢驗認為成熟和穩定,且在較長時期內調整規范社會關系的政策,經享有立法權的國家機關依照法定權限和程序上升為國家法律,使這些政策獲得法律效力和國家強制力的保障[15]。今后,以國家層面生物多樣性保護綜合性立法為中心的生物多樣性保護法律體系,不僅需要從國家層面明確多元化利益保護的理念、基本原則、核心制度等內容,而且也應當注重對國家生物多樣性保護政策中有關平衡多元化利益的內容予以吸收整合,從而實現生物多樣性保護領域國家政策導向與法律制度體系在平衡多元化利益過程中的雙向趨同。

(二)強化行政主體利益保障的法定職能

生物多樣性保護蘊含國家安全利益、公共環境利益、資源開發利用性利益等多元化利益結構,以政府為代表的行政主體在法定職能與治理資源等方面的優勢使其成為維護生物多樣性保護領域多元化利益的重要主體。在風險社會背景下,不管是國家安全保障還是公共環境利益的實現,抑或是資源開發利用性利益的平衡,都是以防控各類生物安全風險為保障利益的邏輯起點。在風險社會背景下,為實現生物安全風險防控的規制目的,行政機關運用具體表現為管制權的國家公權力,借助由制定行政規則、進行行政決策等一系列規制方法構成的完整行政規制流程,以其權威的協調機制進行生物安全風險防控的規制活動[16]。在強化行政主體利益保障的法定職能時,一方面應當推動行政主體行政規制活動與生物多樣性保護中多元化利益結構的協同,樹立風險防控理念,實現行政主體對于不同類型環境利益的全過程和類別化保障;另一方面,基于行政主體內部不同的行政職能劃分,也應當注意實現行政主體行政行為的連貫性和統一性,避免在生物多樣性保護實踐中,因單純追求客觀部門利益而出現孤立性行政行為的現象,從而影響政府生物多樣性利益保護行為的整體性和權威性。

與此同時,實現行政主體利益保障的法定職能不僅需要強化行政行為對于風險的全過程規制,而且也應當注重實現行政主體與社會主體保障生物多樣性保護領域相關利益的協同配合。在2021年夏云南省亞洲象群北移南遷的遷移旅程中,除了當地政府及行政部門積極主動協調各方資源和力量保障遷移旅程的順利進行,還包括了當地居民、社會組織、專家學者在內的社會力量參與其中,構成了人與自然和諧相處、多元化利益協調平衡的景象。在現代社會,政府在保障公眾環境權益方面具有重要作用,行政機關依法對法律法規的有效執行、對國家和地方環境保護政策的及時響應、對環境保護職責依法履行,是保障公眾環境權益的重要途徑。同時,由于各地區間經濟、社會和衛生條件的差異,政府可以綜合運用規劃和激勵等手段,應對不同區域間居民在環境權益方面的不均衡性[17]。在此過程中,在平衡生物多樣性保護領域多元化利益結構時,行政主體一方面通過行政強制、行政指導等行政行為依法履行職責,另一方面基于行政主體應對各類風險在資源、專業知識方面的缺陷,可調動和發揮包括社會組織、公眾在內的社會治理力量,從而實現多主體協同有序參與生物多樣性保護領域的利益平衡。

(三)完善生物多樣性保護的司法保障機制

2021年10月,最高人民法院發布了《關于新時代加強和創新環境資源審判工作 為建設人與自然和諧共生的現代化提供司法服務和保障的意見》(以下簡稱《意見》),《意見》明確提出了“依法審理涉遺傳多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性司法保護案件,保護珍貴瀕危野生動植物棲息地生態環境”的司法工作方向,進一步加強了生物多樣性保護的司法保障。在衡平發展利益和保護利益時,不應當刻意強調并追求所謂具有絕對性、排他性的機械的“優先”安排,應當推崇將經濟社會科學技術發展與環境保護融為一體的開放性的“一體化”原則,避免發生二者之間相互割裂、相互封閉的狀況[18]。在利益平衡的視野下,司法保障作為實現公平正義的“最后一道防線”,除了依法對損害生物多樣性保護領域相關利益行為進行懲治以外,還承擔著通過司法審查機制對不同類型利益進行判斷和平衡的職能,應當立足于多元化利益的整體平衡,實現司法機制保障生物多樣性領域的國家安全利益、公共環境利益與資源開發利用性利益協同發展的功能。

我們正身處在一個風險——這其中既包括自然風險,也包括社會風險,在一定語境下還包括法律風險——如影隨形的時代[19]。風險預防是一項具有高度系統性、技術性的制度工程,如果風險預防的制度實踐和經驗積累缺乏共通的概念資源和法理框架,就有可能導致各領域風險預防制度安排的雜亂、盲目乃至相互沖突。由于缺乏通行的評價體系和協調法則,各領域風險預防制度安排容易各行其是,使得相對人需要為適應不同的制度框架而反復調整其認知與對策,在加重其負擔的同時也增加了制度運行成本[20]。在風險社會背景下,對于多元化利益的平衡不應當完全由司法機關承擔,而基于行政機關對于風險預防判斷和環境利益評價的專業性,可通過強化行政機關與司法機關的協同來實現對利益的平衡與保障。我國《自然保護地生態環境監管工作暫行辦法》第9條明確了生態環境部和省級生態環境部門建立自然保護地生態環境保護成效評估機制的內容,肯定了行政主體在生物多樣性保護工作中的專業技術知識和行政自由裁量空間,從行政規制的角度為生物多樣性保護的行政監管與司法保障的銜接提供可行路徑。為保障生物多樣性保護中的多元化利益,司法保障機制需要獲取行政主體的協作配合,尤其是在當前倡導環境行政執法與司法銜接的背景下,更應充分發揮行政主體與審判機關的協作配合,實現國家對生物多樣性領域相關利益的協同和整體性保護。