公共數(shù)據(jù)國家所有制的理論和立法研究

黃一川

(南昌大學(xué)法學(xué)院 南昌 330031)

數(shù)字技術(shù)的更新迭代促進(jìn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的模式革新,也帶來數(shù)據(jù)的不斷聚合、極大豐富以及多樣化.在海量的數(shù)據(jù)中,由國家實際控制的公共數(shù)據(jù)存量大、結(jié)構(gòu)化低、使用效率低,若真正發(fā)揮作用必能為數(shù)字中國建設(shè)注入源源不斷的生機(jī)與活力.

對于公共數(shù)據(jù)的探討已有很多,權(quán)利法和行為法是2條主要路徑.數(shù)據(jù)確權(quán)問題仍爭議頗多,更加現(xiàn)實的討論轉(zhuǎn)而聚焦數(shù)據(jù)的用益性權(quán)利.但是,單純“弱化所有權(quán)而強(qiáng)化用益權(quán)的數(shù)據(jù)權(quán)利體系”[2]仍無法避開數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度這一基礎(chǔ)問題,純粹的行為規(guī)制也無法應(yīng)對復(fù)雜多變的數(shù)據(jù)行為.從數(shù)據(jù)分級分類的思路出發(fā),本文擬分析論證公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題.

1 公共數(shù)據(jù)的規(guī)范含義

權(quán)屬問題離不開范圍的相對明確,本文從界定數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和外延開始對權(quán)屬問題進(jìn)行了探討.

1.1 數(shù)據(jù)概念的定義厘清

我國立法已大量使用“數(shù)據(jù)”這一概念,民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法領(lǐng)域立法均有涉及,主要見于《中華人民共和國民法典》第127條、《中華人民共和國刑法(2020修正)》第285條與286條、《中華人民共和國反壟斷法》第9條與第22條.通過比對可發(fā)現(xiàn),這些概念的含義差別較大,數(shù)據(jù)出現(xiàn)的位置相對分散,頻率普遍不高,僅部分法律集中規(guī)定,主要見于《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》)、《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》(以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》)、《中華人民共和國電子簽名法》.相較于立法對數(shù)據(jù)定義的不一,學(xué)界的討論中,以最大可能的求同存異,對數(shù)據(jù)概念的明確需區(qū)別于“信息”“大數(shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)庫”等概念.尤其是在與信息區(qū)分時,形成了“數(shù)據(jù)為信息的載體,信息是數(shù)據(jù)的內(nèi)容”[3]的共識,數(shù)據(jù)的主要價值功能即承載信息,無法反映信息的數(shù)據(jù)只在計算機(jī)內(nèi)部的代碼層面有一定意義.此外,在通用大數(shù)據(jù)領(lǐng)域,大數(shù)據(jù)通常被認(rèn)為是數(shù)據(jù)集,以特征明確大數(shù)據(jù)的范圍[4].數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)要素等概念主要關(guān)注數(shù)據(jù)功能、價值和所在體系,在內(nèi)涵與外延上與數(shù)據(jù)區(qū)別不大.因此,本文擬對數(shù)據(jù)進(jìn)行如下定義:以數(shù)字技術(shù)符號等形態(tài)為載體,對客觀事物現(xiàn)象的記錄.

1.2 關(guān)涉公共利益的公共數(shù)據(jù)

“政務(wù)信息”“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”等概念也成為劃定“公共數(shù)據(jù)”內(nèi)涵與外延的重要參考[5].對公共數(shù)據(jù)的概念界定,可從目的、主體、行為3方面要素分析之.

從目的來看,公共數(shù)據(jù)作為一種具有公共性的生產(chǎn)要素,目的應(yīng)當(dāng)指向社會公益.由于公共利益在學(xué)界也未有共識,可將其概念外延相對限縮而主要指向履行公共管理職責(zé)與提供公共服務(wù).

從主體來看,公共數(shù)據(jù)應(yīng)與國家管理、公權(quán)力運(yùn)行相關(guān),所涉主體主要為國家及代表國家的組織,有明確的公共屬性.從實踐層面看,政府在其中扮演主要角色,立法和共享、開放、開發(fā)、安全保障等內(nèi)容依靠政府實現(xiàn).但同時,基于公共屬性的性質(zhì),法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)單位、企業(yè)單位等應(yīng)納入主體范圍,立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)也可能被納入.

[15]亞當(dāng)·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》(下卷)，郭大力、王亞南譯，北京：商務(wù)印書館，1974年，第27頁。

從行為來看,以合法、依法為標(biāo)準(zhǔn),是從事相關(guān)公共活動對數(shù)據(jù)的收集或伴隨活動產(chǎn)生數(shù)據(jù)的行為.因此,公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是履行公共管理職責(zé)與提供公共服務(wù)的國家及代表國家的組織在依法履職過程中所收集或伴隨產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)稱.

在以上3要素對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行基本界定后,還需厘清其與企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)等概念的關(guān)系,相對控制公共數(shù)據(jù)的外延,提高可操作性.同時防止公權(quán)力的過度擴(kuò)張,不應(yīng)將數(shù)據(jù)來源或數(shù)據(jù)內(nèi)容作為唯一判斷標(biāo)準(zhǔn).因此,第一,對于企業(yè)數(shù)據(jù).主要指企業(yè)在其生產(chǎn)經(jīng)營活動中實際控制的數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)不歸為公共數(shù)據(jù)的重要前提是不表現(xiàn)公共性.對于體量巨大的互聯(lián)網(wǎng)平臺,其運(yùn)營形成的大型網(wǎng)絡(luò)社區(qū)承載的大量數(shù)據(jù),在某些時候已經(jīng)表現(xiàn)出一定的公共性,需要予以充分考量.第二,對于個人數(shù)據(jù).對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行具體的拆分,與個人無關(guān)聯(lián)的公共數(shù)據(jù)主要表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù),或者對地理、水文、氣象等的記錄.與個人有關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)主要表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)工作過程中對公民信息的收集.雖“公共數(shù)據(jù)在使用時通常具有去個人化的特點,一般表現(xiàn)為無法識別具體個人的宏觀抽象數(shù)據(jù)”[6]但是在大數(shù)據(jù)技術(shù)下仍有可能重新定位到個人.因此,應(yīng)該設(shè)置較為嚴(yán)格的保護(hù),以個人信息界定個人數(shù)據(jù),結(jié)合《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》第3條、第4條之規(guī)定厘定個人數(shù)據(jù)的范圍.對于關(guān)涉?zhèn)€人信息的數(shù)據(jù),一律不歸于公共數(shù)據(jù).

2 公共數(shù)據(jù)國家所有制的學(xué)理闡釋

2.1 公共數(shù)據(jù)與自然資源的類比分析

作為一種生產(chǎn)要素公共數(shù)據(jù)具有較強(qiáng)的資源屬性.將公共數(shù)據(jù)置于國家治理的視野,關(guān)涉國家與公共數(shù)據(jù)的關(guān)系問題.此時最為直接的參照物便是自然資源.第一,二者具有國家戰(zhàn)略高度的價值.基于算法、算力的不斷提升,數(shù)據(jù)的產(chǎn)出量大大增加,而人工智能等數(shù)字技術(shù)也需要數(shù)據(jù)的“喂養(yǎng)”.各方主體都希望能夠控制盡可能多的數(shù)據(jù):在國家競爭層面,國與國之間數(shù)字技術(shù)的碰撞加劇,其中包括對數(shù)據(jù)的控制、數(shù)據(jù)物理存儲位置和數(shù)據(jù)管理等問題;對于互聯(lián)網(wǎng)大型平臺企業(yè),從國內(nèi)外實踐來看均有不斷擴(kuò)張的傾向,大有向“數(shù)據(jù)壟斷”發(fā)展的可能.第二,二者具有高度的利用價值.在一定時間空間范圍內(nèi)自然資源是有限的,很大一部分是不可再生資源,且具有較大的利用價值.對自然資源的利用通常是一次性的、單向度的;而數(shù)據(jù)具有反復(fù)使用、不發(fā)生損耗的特性,產(chǎn)品的產(chǎn)出不影響數(shù)據(jù)本身.第三,二者有被濫用等危險.自然資源易被人不當(dāng)使用,表現(xiàn)為使用的方式不當(dāng)或無限度,一旦發(fā)生損害自然資源的恢復(fù)成本較高,甚至無法恢復(fù).而公共數(shù)據(jù)也同樣易被不當(dāng)使用,如被不法傳輸、不當(dāng)分析.雖數(shù)據(jù)本身可能不會受損,最多發(fā)生數(shù)據(jù)物理存儲介質(zhì)的受損.但是,信息泄露等危害結(jié)果一般也難以得到彌補(bǔ).

數(shù)據(jù)是不具有物理性的資源,直接作出公共數(shù)據(jù)屬于自然資源這樣的論斷在邏輯上不夠周延.而為公共數(shù)據(jù)和自然資源尋找共同的上位概念——“公共資源”借助證成的做法,也受到了一些學(xué)者的駁斥[7].另外,有學(xué)者[8]提出,無形性、非競爭性和可重復(fù)利用性特征,決定了資本經(jīng)濟(jì)形態(tài)下形成的以稀缺資源配置效率,以及對有體財產(chǎn)的獨占為核心關(guān)切的所有權(quán)制度喪失了對其適用的基礎(chǔ).應(yīng)當(dāng)看到公共數(shù)據(jù)與自然資源的區(qū)別,類比不能完全證成2件事物必然的一致性,僅可通過相似性考慮規(guī)制路徑,上述問題還需要制度正當(dāng)性等的分析予以解釋.

2.2 公共數(shù)據(jù)國家所有制的正當(dāng)性分析

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第9條規(guī)定中的“等自然資源”存在一定的可解釋空間.如民法對國家所有的確定,《中華人民共和國民法典》第252條規(guī)定無線電頻譜資源國家所有.無線電頻譜可以通過廣義理解為自然資源,屬于技術(shù)發(fā)展新發(fā)現(xiàn)的資源.而公共數(shù)據(jù)作為“類自然資源”,也是技術(shù)發(fā)展后涌現(xiàn)的新資源,或許有被《憲法》第9條容納的空間.

除此之外,算法、算力也有邊界,正如在某一技術(shù)條件下,對自然資源的利用率是有限的.依據(jù)有限的算法、算力,分析的數(shù)據(jù)結(jié)果或產(chǎn)生的數(shù)據(jù)產(chǎn)品也是相對有限的,且由不同主體在同一領(lǐng)域分別產(chǎn)出的結(jié)果或產(chǎn)品可能是高度相似的.在數(shù)據(jù)的使用場景下結(jié)果的一定排他性反作用于數(shù)據(jù),也相應(yīng)弱化了其排他性.換言之,數(shù)據(jù)利用不一定是非競爭性的,數(shù)據(jù)能分析得出的結(jié)果是不固定的,但有價值的結(jié)果可能是固定的,從中獲取的信息可能存在稀缺性.進(jìn)言之,理論不一定能絕對周延完成證成,但或許可以作為一種實現(xiàn)路徑.可將目光落在現(xiàn)實情況中,至少在目前的實踐層面,公共數(shù)據(jù)仍表現(xiàn)出較強(qiáng)的競爭性和“零和博弈”狀態(tài).照搬所有權(quán)制度當(dāng)然是不可欲的,但完全推翻原有的制度引入一套新制度,無論是“霍菲爾德框架”[9],亦或是“卡-梅分析框架”[10],或者參考美國自由市場和強(qiáng)監(jiān)管的實用主義路徑、歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(General Data Protection Regulation),對原有制度的破壞性又略大,或缺乏我國特有語境.正因此,針對公共數(shù)據(jù)的分配和利用應(yīng)當(dāng)更多考慮公共利益和正當(dāng)性的要求,而不應(yīng)以個人利益和效率為先.公共數(shù)據(jù)與自然資源在特性上諸多相似,無論范疇上要如何容納,在規(guī)制路徑上參照自然資源是可欲的、可行的.

2.3 國家所有制能夠促進(jìn)公共數(shù)據(jù)發(fā)展

首先,“國家所有制”與“國家所有權(quán)”并不一樣,國家并非直接獨占資源并取得利益,以私權(quán)觀念認(rèn)識公權(quán)力是不夠準(zhǔn)確的.

若不確認(rèn)國家所有,只能采取行為或責(zé)任規(guī)制路徑.有學(xué)者[11]提出應(yīng)放棄所有路徑,“可以直接援引我國《憲法》保護(hù)公共資源的責(zé)任條款而保護(hù)和管理公共數(shù)據(jù)”;但是缺乏權(quán)屬明確這一前提,難以證成國家保護(hù)和管理公共數(shù)據(jù)的正當(dāng)性與必要性.若只通過管理實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用國家也難以促進(jìn)私主體控制的數(shù)據(jù)公共數(shù)據(jù)化,導(dǎo)致更多“數(shù)據(jù)孤島”出現(xiàn).對于國家而言,“我的數(shù)據(jù)是我的”是一種體制僵化思維,“你的數(shù)據(jù)都是我的”是一種數(shù)據(jù)公權(quán)的擴(kuò)張甚至濫用,“你的數(shù)據(jù)是你的”可能會是一種公權(quán)退縮和私權(quán)無度的開始.單純的行為或責(zé)任規(guī)制都可能導(dǎo)致本身由政府主導(dǎo)開展的工作受到較多的掣肘和影響,效率難提高.

國家所有制能為國家公共數(shù)據(jù)提供動因.首先從便利性與效率性的角度分析,公共數(shù)據(jù)大多由政府主導(dǎo)收集并實際控制,存儲在其服務(wù)器中.中共中央、國務(wù)院2023年3月16日印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建國家數(shù)據(jù)局,這一改革措施與國家所有制相適應(yīng).由國家數(shù)據(jù)局和省級數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào),主導(dǎo)開發(fā)利用,更加便利,更有效率.其次,從專業(yè)性與相關(guān)性角度分析,考慮數(shù)據(jù)資源的配置模式.我國現(xiàn)有的公共資源配置機(jī)制經(jīng)過不斷發(fā)展完善已經(jīng)相對成熟,國有資產(chǎn)制度體系健全.雖要結(jié)合數(shù)據(jù)這一特殊資源的數(shù)字技術(shù)特性,并運(yùn)用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行有效規(guī)制;但其基礎(chǔ)性架構(gòu)已經(jīng)足夠完備,可以容納公共數(shù)據(jù).也有利于在國家的主導(dǎo)下培育和建構(gòu)公共數(shù)據(jù)要素市場,防范市場失靈.最后,從安全性與可控性的角度分析,公共數(shù)據(jù)交由具有公信力的國家來主導(dǎo)調(diào)配,對數(shù)據(jù)處理行為進(jìn)行風(fēng)險防控,相對更加安全可靠.涉國家安全、公共利益的問題也便于國家進(jìn)行決斷.

3 公共數(shù)據(jù)國家所有制的立法實踐

3.1 立法層面國家所有制的實踐

公共數(shù)據(jù)目前未進(jìn)行國家統(tǒng)一立法,除《數(shù)據(jù)安全法》專章規(guī)定“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放”;《網(wǎng)絡(luò)安全法》第18條規(guī)定:“國家鼓勵開發(fā)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全保護(hù)和利用技術(shù),促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開放,推動技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”;《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法(2022修正)》第66條規(guī)定:“推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享”.其余主要是黨政聯(lián)合發(fā)文或國務(wù)院及其部委發(fā)布的行政規(guī)范性文件.

立法實踐更多可從地方立法進(jìn)行觀察.但數(shù)字經(jīng)濟(jì)的相關(guān)立法整體而言模式混亂不一,且因地域差異,這一現(xiàn)象更為嚴(yán)重.大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)要素、數(shù)字經(jīng)濟(jì)這3方面的立法都可能包含公共數(shù)據(jù)的有關(guān)內(nèi)容.從專門立法來看,部分地區(qū)進(jìn)行了專門立法,但具體命名不一,有規(guī)定“公共數(shù)據(jù)”的,也有規(guī)定“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”的,內(nèi)部的條文結(jié)構(gòu)也有區(qū)別.因“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府?dāng)?shù)據(jù)”屬于且是主要的公共數(shù)據(jù),即政府?dāng)?shù)據(jù)在主體上更狹窄一些,僅限行政主體;而政務(wù)數(shù)據(jù)在行為上更狹窄一些,主要是政務(wù)服務(wù)場景下所產(chǎn)生的數(shù)據(jù),在此一并討論.從地方立法實踐來看,以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章為限,對公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬規(guī)定有以下幾類:第一,避免規(guī)定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬.對公共數(shù)據(jù)較早規(guī)定的有《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》,第3條僅規(guī)定了工作原則,未有權(quán)屬的明確規(guī)定.之后以“公共數(shù)據(jù)”命名的規(guī)定多是這一模式,避開了權(quán)屬規(guī)定,如成都市、上海市、江西省等10余個省市;部分“政務(wù)數(shù)據(jù)”命名的規(guī)定也是如此.二是規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)國家所有,納入國有資產(chǎn)管理.如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》第3條較早將政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)定為國家所有,進(jìn)而以招投標(biāo)和生產(chǎn)要素投資方式開放數(shù)據(jù)資源,獲得的開放開發(fā)收入繳入財政金庫.《重慶市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理試行辦法》也采用了類似的制度方案.三是規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)政府所有.如《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法(試行)》第4條對政務(wù)數(shù)據(jù)作出明確規(guī)定,政務(wù)數(shù)據(jù)資源歸政府所有.除此之外,少數(shù)幾個地級市政府規(guī)章也作了類似規(guī)定.

綜合來看,國家層面數(shù)據(jù)立法還停留在規(guī)范性文件的階段,政策性、倡導(dǎo)性、號召性的內(nèi)容較多.說明數(shù)據(jù)問題已經(jīng)得到黨和國家的高度重視,也已有進(jìn)入法律的趨勢,但離專門全類型立法可能還有一定距離.在地方立法實踐層面,以各種形式開始探索數(shù)據(jù)立法問題,但對于權(quán)屬問題,大多持回避態(tài)度.部分有規(guī)定的也僅僅對控制較強(qiáng)的政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)定了國家所有或政府所有,以國家所有占多數(shù).

3.2 立法層面國家所有制的建構(gòu)分析

當(dāng)前立法實踐對公共數(shù)據(jù)的規(guī)定如此謹(jǐn)慎或?qū)W界存有疑慮的原因,可能有二:第一,地方可能無權(quán)界定公共數(shù)據(jù)權(quán)屬,尤其是確認(rèn)國家所有.根據(jù)《中華人民共和國立法法(2023修正)》第11條等的規(guī)定,對公共數(shù)據(jù)設(shè)定國家所有,屬于基本經(jīng)濟(jì)制度,屬全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法權(quán)限.而且對于地方政府規(guī)章,也只能在其職權(quán)范圍內(nèi)考慮政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)的問題,難以涉及公共數(shù)據(jù).當(dāng)然,已進(jìn)行立法的地區(qū)也不能全盤否定,應(yīng)該視為對公共數(shù)據(jù)治理的有益嘗試,或能為未來立法提供一定經(jīng)驗.第二,公共數(shù)據(jù)的規(guī)制模式還沒有形成較大范圍的共識.各地還處于“摸著石頭過河”的階段,以促進(jìn)、支持、鼓勵等措施為主,立法政策性較強(qiáng).而且,公共數(shù)據(jù)納入國有資產(chǎn)范疇予以管理的正當(dāng)性、合理性并沒有得到充分論證[12].此外,目前中央和部分省級地方雖已經(jīng)成立數(shù)據(jù)局,部分地方之前也存在大數(shù)據(jù)局、數(shù)據(jù)中心一類的機(jī)構(gòu),但這些機(jī)構(gòu)的職能暫未系統(tǒng)化、規(guī)范化,整體處于主體缺位的狀態(tài).

4 國家所有的公共數(shù)據(jù)制度建構(gòu)方向

在國家所有制的基礎(chǔ)上,公共數(shù)據(jù)的制度構(gòu)建方向進(jìn)一步明晰.可將中共中央、國務(wù)院2022年12月2日的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》[13]為指導(dǎo),確保制度建構(gòu)與政策方向相允協(xié),推動形成具有中國特色的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系.

4.1 以分類分級與安全保護(hù)為制度前提

建立公共數(shù)據(jù)分類分級制度,融合于數(shù)據(jù)的分類分級制度.分類分級保護(hù)的關(guān)注點之一是安全,安全保護(hù)制度同樣是前提性制度,能為公共數(shù)據(jù)的深入發(fā)展保駕護(hù)航.“分類保護(hù)”與“分級保護(hù)”作為獨立概念,有不同的制度價值,可“以數(shù)據(jù)項為基礎(chǔ)單元,以數(shù)據(jù)分類和數(shù)據(jù)分級相結(jié)合”[14]為實施路徑.

一是依據(jù)前文標(biāo)準(zhǔn),厘清公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和外延,在數(shù)據(jù)分類中與企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)區(qū)分開.二是設(shè)置分級制度,需依據(jù)公共數(shù)據(jù)的首次來源、相關(guān)領(lǐng)域以及層級等標(biāo)準(zhǔn).同時應(yīng)在《中華人民共和國國家安全法(2015修訂)》等國家安全法律制度的范疇下予以考慮.目前《數(shù)據(jù)安全法》以一般數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)區(qū)分,但標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確,例如需要闡明“重要民生”“重大公共利益”等概念.

4.2 以公共數(shù)據(jù)的確權(quán)為基礎(chǔ)制度

建立公共數(shù)據(jù)的確權(quán)制度.國家所有制是公共數(shù)據(jù)憲法層面、觀念層面的宏觀確認(rèn),要進(jìn)一步嵌入數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度中.數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)屬于數(shù)據(jù)3類主要產(chǎn)權(quán),在國家所有制下應(yīng)當(dāng)歸屬國家.這一制度也能夠明確政府的主體地位,充分發(fā)揮政府在配置公共產(chǎn)品時的主觀能動性.

同時,從數(shù)據(jù)產(chǎn)生和處理的過程以及數(shù)據(jù)的生命周期來看,持有、加工使用、產(chǎn)品經(jīng)營過程與原始數(shù)據(jù)的距離逐漸增大.因此,應(yīng)嚴(yán)格限制公共數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的獲得,可以相對寬松限制公共數(shù)據(jù)加工使用權(quán)與產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的獲得.

4.3 以共享開放與授權(quán)運(yùn)營為利用制度

基于公共數(shù)據(jù)國家所有制,我國應(yīng)完善公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì),建構(gòu)特定公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動制度規(guī)范,這是解放數(shù)據(jù)生產(chǎn)力主要的可行路徑.以充分利用為目標(biāo),建立公共數(shù)據(jù)的共享開放與授權(quán)運(yùn)營制度,在以上“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上,在保障安全前提下發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,建立加工使用權(quán)與產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的共享和授權(quán)制度.讓更多的市場主體有條件地參與進(jìn)來,建立過程與結(jié)果共享的開放機(jī)制.這在充分發(fā)掘數(shù)據(jù)價值的同時也能防止頭部企業(yè)的過度壟斷.

第一,防范原始數(shù)據(jù)直接開放共享,公共數(shù)據(jù)的匯集和統(tǒng)一管理機(jī)制要明確.對于數(shù)據(jù)的開放共享,除了國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)各司其職,還應(yīng)建立相應(yīng)的專職機(jī)構(gòu).第二,對公共數(shù)據(jù)處理過程建立協(xié)同準(zhǔn)入機(jī)制,即允許相應(yīng)的社會主體通過行政協(xié)議等公私合作形式,在充分的資格審查后,通過共享或授權(quán)制度加入處理過程.第三,基于公共數(shù)據(jù)的公共屬性,以無償共享模式為原則,以有償共享模式為例外.

此外,對于公民個人而言,主要享受結(jié)果層面的利益.大部分公民至少在目前與數(shù)據(jù)存在較大的“數(shù)字鴻溝”,限于知識的匱乏和技術(shù)手段的迭代迅速,還難以掌握數(shù)據(jù)的處理過程.因此,更應(yīng)當(dāng)在收益層面實現(xiàn)分配正義,即在數(shù)據(jù)處理過程和結(jié)果產(chǎn)生的收益,以國家財政、政府信息公開、政府指導(dǎo)等模式實現(xiàn)全體人民共享.即收益應(yīng)當(dāng)進(jìn)入國家財政統(tǒng)一進(jìn)行管理;產(chǎn)生的各類信息要以政府信息主動公開為主,進(jìn)行廣泛公開共享;而與生產(chǎn)生活及其他相關(guān)的信息,也可以通過政府指導(dǎo)的方式,以明確的政策指向給公民帶來實際的收益.

5 結(jié) 語

數(shù)據(jù)或公共數(shù)據(jù)如同一條大河,因其流動性、動態(tài)性,每時每刻都在發(fā)生變化,國家、企業(yè)、個人都參與其中,同時影響著其具體內(nèi)容.因其非排他性、非競爭性,又難以將某一部分歸屬于某一主體.只有大河里的一些實在的物質(zhì),數(shù)據(jù)所反映的信息可以排他性地歸屬于某一主體.而將公共數(shù)據(jù)這條大河,基于中國特色社會主義制度的全民所有,通過國家所有制明確其權(quán)屬或許是可能的規(guī)制路徑.