在“小切口”立法中書寫全過程人民民主“大文章”

周華

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”，“增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”。前者指明立法方向，其中“新興領域”包含數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等，明確立法者應以前瞻性思維化解法律制度的時間差和空白區問題；后者則首次將“時效性”與“系統性、整體性、協同性”并列作為高質量立法的衡量標準，提出要以高效立法引領保障改革發展。二者相互對應，強調立法應當及時回應社會發展訴求，靈活運用立法技術、創新立法工作形式，共同指向了急用先行、及時解決突出問題的“小切口”立法實踐。

一、“小切口”立法對現代法律體系的大價值

“小切口”立法是新時代立法工作的創新模式，其以切口小、條文少、出臺快、措施實等特點精準契合了增強立法時效性的新要求，推動了立法質量和效率的雙提升。近年來，“小切口”立法不僅在國家立法層面發揮重要作用，更成為了地方立法的主要載體。

1.“小切口”立法是國家立法的重要舞臺，是完善既有法律體系的全新路徑。當前以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系已經形成，但其作為動態、開放的法律體系依然面臨不斷豐富和完善的需要。這種發展既要謀全局，亦要謀一域。黨的十八大以來，在全局層面，以民法典為代表的綜合性立法、以家庭教育促進法為典型的專門性立法補足了既有法律體系中的短板和空缺；而在一域層面，“小切口”立法以關注特定領域、聚焦具體問題的特點推動我國法律體系進一步邁向應時性和精細化，追求立法條款的實際效能和高操作性。

2021年4月，《中華人民共和國反食品浪費法》的通過是“小切口”立法成果走入大眾視野的重要一步，其劍指百姓關注的食品浪費陋習，以32條不設章節的簡約體例將傳統道德約束上升為現代法律規制。2021年6月，《中華人民共和國反外國制裁法》以短小精悍的16條體量，為我國就外國干涉中國內政的所謂“單邊制裁”采取反制措施，提供了重要的法治支撐。2022年，《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》《中華人民共和國黑土地保護法》陸續通過，前者旨在根治電信網絡詐騙“頑疾”，后者著眼于黑土地資源的保護以及黑土地基礎地力的穩步提升。如此皆為全國人大常委會的“小快靈”立法典型實踐，其針對條件成熟議題、關注最為迫切問題，實現重點單維突破，不僅有效解決了當前制度供給與現實突出問題之間的矛盾，而且有效補充和豐富了我國現有法律體系。

2.“小切口”立法是地方立法的主要形式，是發揮地方人大工作優勢的有效路徑。“小切口”立法指向明確、立意精準的獨有定位，不僅為地方治理走向縱深營造了巨大空間，也為破解地方立法的同質化、空泛化傾向提供了有效的解決之道。地方立法作為地方治理的重要手段，需致力于滿足差異化和精細化的區域治理需要，“小切口”立法與之高度適配，由此成為了當前地方立法的主要形式，其以高實施性和強針對性的微觀制度安排關注區域性實際問題，為地方治理的現代化、法治化提供了強有力的保障。

1982年，憲法首次以根本大法的形式賦予了地方立法權；2015年立法法修訂，地方立法主體擴容至設區的市，由此引發地方立法數量的井噴式增長。然而與數量爆發相背離的是，地方立法的質量并無明顯提升，立法體例上盲目追求“大而全”、立法內容上照抄照搬上位法，從而呈現出上下一般粗的重復立法怪圈，地方特色全無，實施效能缺失。而“小切口”“小快靈”立法則以其精準、急需的獨特優勢，有效提升了地方立法質量和效率，其可鎖定民生關切和現實難題的突破口并予以積極快速的回應，實現基層治理對策的精準高效；可進行探索性和補充性制度設置，有效填補部分全國性立法落實到地方的操作性規范空白；可融入本地政治經濟現狀、地域環境條件乃至人文歷史傳統等個性化因素，充分體現地方立法的特色。

二、“小切口”立法中的人民民主意蘊

“小切口”立法是實踐全過程人民民主的重要場域，其以小、快、靈的方式，鎖定群眾所思所想所盼的選題、設定聚集民智體現民意的條款，實現急民之所急的高效，充分體現了將人民主體地位貫穿立法工作始終、融入立法全生命周期的民主價值意蘊。

1.從立法選題的擬定來看，“小切口”立法堅持“為了人民”的立項標準。全過程人民民主要求立法要切實反映人民意愿，體現人民意志，將人民群眾關心關切的事項列入立法日程。“小切口”立法充分體現了民生訴求的法律實現，其不同于綜合性立法的“大而全”屬性，在法規立項上講究“小而準”，切小題目且切準要點。鎖定的是亟待解決的、關乎民生福祉、關乎經濟社會發展的實際問題和突出問題，真正從源頭體現了“民眾有所呼、立法有所應”的民主價值，實現了人大所立之法與百姓所需之法的高度契合。

全過程人民民主要求在立法工作中要深入開展調研，準確把握實際情況，以此增強立法的針對性和可操作性。而“小切口”立法則以強針對性為特色，其立法選題通常誕生于實地走訪，來源于與基層部門以及人民群眾的深入交流，以此體察第一線的社情民意，積極回應民眾當前生活中的實際需求和迫切愿望。由此，人民群眾從法律制度政策的旁觀者、遵守者轉化成了參與者、貢獻者，甚至是立法選題的啟動者，“小切口”立法通過從民眾法治需求的痛點末梢切入，直接反映基層群眾的意見愿望，實現立法真正為民的價值期許。

2.從立法進程來看，“小切口”立法講求急用先行，推動治理難題的速戰速決。“小切口”立法的小步快走模式契合了新時代立法工作對于高質和高效的雙重要求。在立項上關注百姓“最盼、最急、最憂”的熱點難點問題；在立法流程上追求快速高效；在立法成果上體現為“管用幾條就制定幾條”“幾條有用就保留幾條”的短而精。以立法進展的快捷便利對應立法切口與調整范圍的小而專，從而以相對少量的立法資源消耗實現緊要經濟社會發展問題的破解之道。

“小切口”立法借助于接地氣的民主參與工作機制，讓人民群眾真正實現了對立法進程的沉浸式參與，可以就關乎自己切身利益的事務直抒己見，而這些意見建議有的直接進入法條，成就了純粹的民意立法，部分未能入法的也可能在適當條件下轉化為基層治理的新舉措，民眾主人翁意識在此得以提升。因此，“小切口”立法切口雖小、體量短小精悍，但其內容上充分表達了民眾訴求、反映了人民智慧，實現了民眾為自己建言獻策，使得立法從源頭上即得到人民群眾的認可和肯定，人民當家作主在此得到了直觀而充分的體現。

3.從具體條款的確定來看，“小切口”立法堅持緊緊依靠人民的工作方式。擴大人民群眾切身參與的廣度和深度，是在立法工作中踐行全過程人民民主的必然要求。不同于“大而全”立法在結構設計和條款擬定上更多需要依靠專家學者或實務經驗豐富者的參與，“小切口”立法關注民生實際問題，堅持問題導向，選題與生活息息相關，服務于人民群眾的現實需求，條款設計側重務實高效、利于執行，為此也屬于人民群眾真正有話說且能說得上話的范疇。

在結構類型上，“小切口”立法的形式趨于靈活多樣，無需完整的篇章節、條款項的體例，多數以簡明的條款式陳述，在條款類型上則回避準用條款、原則性條款，追求具體事項的實操和量化條款。基于選題的具體化和條款的簡潔化，立法協商作為全過程人民民主的基本實現形式得到了廣泛應用，各類組織及民眾個人均可就條款內容的確定發表自身見解和觀點。在此無需專業的法學理論素養，對文化水平也無過高要求，人民群眾可以從自己樸素的生活經驗和掌握的常規常理出發，暢所欲言發表意見建議，從而直接催生民心民意、匯聚民智民力，實現人民對地區乃至國家治理的切身參與。

三、全過程人民民主指引下的“小切口”立法

“小切口”立法是人大及其常委會踐行全過程人民民主的典型舉措，在統籌推進以良法促進發展、保障善治的社會主義法治建設新征程上，必須始終堅持以全過程人民民主為指引，以全過程人民民主的制度優勢不斷提升人民群眾在立法工作中的參與感、幸福感和安全感。

1.推進“小切口”立法的制度化、規范化和程序化。習近平總書記在黨的二十大報告中明確了未來五年我國發展的主要目標任務，“全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平進一步提高”構成其中的重要內容。近年來，多地均將積極開展“小切口”立法列為年度重點項目之一，強調要推動常態化發展，但對其制度安排卻存在明顯缺位，對于可列入“小切口”立法的事項范圍、立法原則、立法技術等均缺乏明確指引。“小切口”立法雖小卻是立法的重要場域，以全過程人民民主的重大理念和實踐要求為指引推進“小切口”立法，必須遵循制度化、規范化和程序化的發展進路，形成科學合理的制度安排。

在呈現形式上，可通過修訂地方立法條例，在其中增設“小切口”立法章節，也可予以獨立性、專門性約束，如制定“小切口”立法辦法或發布指導意見等。對此，江蘇省已先行先試，其在省級層面上已推出《關于深入推進“小快靈”立法的指導意見》；在地市層面上，宿遷市已出臺《宿遷市人大常委會“小快靈”立法辦法》。在內容設置上，應對“小切口”立法的立項、制定及實施等進行系統化規定，明確其適用于法律關系簡明單一的事項，在規范設置上避免重復性、指引性規定，在整體體量上一般不做章節設置，對條款數量予以控制；同時應把握立法程序齊備與便捷高效間的平衡，為提高立法效率，應當對起草、審議和實施環節予以特別設定，形成專班工作機制、縮短時限乃至實行即時模式等。

2.在“小切口”立法中不斷擴大吸取民聲民意。以全過程人民民主為指引推進“小切口”立法，就是要堅持民主立法的價值取向，不斷創新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見建議，使立法真正體現人民利益和表達人民意愿。

一是充分發揮基層立法聯系點作用。基層立法聯系點在踐行和發展全過程人民民主中是至關重要的一環。基層立法聯系點具備距離基層民眾近、深得居民村民信任等優勢，能夠通過有效民主機制，近距離傾聽民眾呼聲，充分調動民眾參與立法和公共治理的熱情。然而，當前我國基層立法聯系點在屬性上類似于議事協調機構，在實踐運行中多數面臨人員幾乎全員兼職、專業隊伍建設薄弱、經費普遍較低甚至無經費等問題。為此，各級人大要正確認識基層立法聯系點的重要作用，在既有的兼職主導模式下明晰信息采集員、立法聯絡員等職責分工，適時設立或擴大專職人員比例，同時提高配套經費支持，加強學習培訓，提高基層立法聯系點工作隊伍的法律素養和業務能力。

二是廣泛開展調查研究。加強調查研究，是避免“小切口”立法落入主觀主義和形式主義，充分體現民主意愿的關鍵舉措。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”要確保切口切得準、規范定得實，唯有廣泛開展調查研究，堅持每部“小切口”立法草案均能在基層開展立法調研。因此，在調研前期要做好知識準備并設計調研提綱，明確當前立法的空白點和模糊點，調研過程中要深入基層、深入群眾，帶著問題科學求證，力求全面掌握第一手系統資料；在后期則要做好資料梳理和分析研判，積極推動調研成果的科學轉化，如此才能在立法工作中真正做到求準、求細和求效。

三是創新民主參與渠道。在“小切口”立法中除借助傳統的紙媒、書面質詢等方式外，還必須善于運用互聯網，利用各類新興媒體，創新民意表達平臺，豐富人民群眾話語權實現形式。對此，可綜合采用官方網站、微博、微信公眾號等方式廣泛征集民眾對于立法的建議，條件許可或成熟時也可以以信息化平臺為載體，就“小切口”立法設立專欄，同時促進基層立法聯系點、代表履職與網絡建設、網格治理的相互融合，通過構建線上工作站、設置二維碼等，做到線上線下相結合，方便民眾隨時表達意見，不斷擴大民意征集的覆蓋面。

3.推動人民民主貫穿于“小切口”立法的全過程。立法工作的全部流程和環節都是推進全過程人民民主的重要場域，在“小切口”立法中貫徹全過程人民民主理念，必須堅持從立項到起草、從征集意見到審議論證、從宣傳教育到頒行實施的全流程貫徹。

一是全過程人民民主在“小切口”立法中的向前推進。立法項目的精準選取是做好立法工作的基本前提。當前“小切口”立法中的民主最為集中地體現在起草環節，然而就現階段而言則相對薄弱。為此，必須有針對性地予以補足，將全過程民主環節向前延伸，確保人民對美好生活的向往、對解決急難愁盼問題的期待切實地反映在法規立項中。在地市層面，可每年牽頭開展立法項目征集活動，在多方廣泛征求人民群眾意見建議的基礎上科學確定立法項目，而在省級層面則可在進行立法規劃計劃的編制前，預先啟動項目建議征集的前期準備。典型如江蘇省人大常委會自2022年即公開向社會征集立法項目規劃建議，其中采納近半數。

二是全過程人民民主在“小切口”立法中的向后延伸。全過程人民民主在“小切口”立法中的功能不止于法律制定本身，還應當關注其后續環節，將“小切口”立法服務社會治理的功能落到實處。為此，要堅持立法與實施并重，將法規實施置于與立法同等重要的位置，不斷提升民眾對“小切口”立法質量和實施效果的滿意度。各級人大要加強立法宣傳，創新宣傳方式、豐富宣傳渠道，以采訪報道、咨詢服務、宣講解讀等確保立法關鍵舉措能為人民知曉和接受；要堅持開展立法后評估，除立法機關自身開展評估外，還應采取研討、座談、評議等多種方式邀請社會大眾對立法實施效果和存在問題等進行評估分析；同時要著力推動立法實施監督，不斷完善代表廣泛參與的監督機制，對各項法規定期開展執法檢查，并組織聽取法規實施情況報告等。

作者系福建社會科學院習近平法治思想研究所副研究員，博士

責任編輯：張 莙