養老服務聯合體的實踐探索與路徑優化

[摘要] 街鄉鎮養老服務聯合體的探索實踐是針對人口老齡化所帶來的社會需求變化，通過制度創新，讓基層組織有能力、有資源滿足第一線養老需求的養老服務新范式，其本質是黨建引領、政府主導、政企合作、政社合作的有機統一。進一步完善養老服務聯合體機制，全面提升北京基層組織的養老服務能力，需理順養老服務多元供給主體的關系、明確基層養老服務能力建設的重點、鼓勵基層治理機制和方式方法的創新，推動實現養老服務在“最后一米”落實、落地、落細。

[關鍵詞] 北京養老服務聯合體；" 基層治理；" 人口老齡化

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2024）04-0079-03

2022年初，國務院明確提出“探索建立城市養老服務聯合體，‘以上帶下’提升基層服務能力”。1從北京、上海、浙江等地的實踐來看，一個普遍的探索是在社會治理的最基本單元形成一種多元主體參與的共建共治共享機制，推動實現養老服務在“最后一米”落實、落地、落細。發揮養老服務聯合體機制的內在優勢、加快推進街道鄉鎮養老服務聯合體建設，滿足廣大老年人美好生活需要，成為推進基層治理現代化的一項重要內容。

北京養老服務聯合體的內涵與定位

作為較早進入人口老齡化社會的城市之一，北京始終將優化養老服務作為推進超大城市治理體系和治理能力現代化的一個重要課題。進入“十四五”時期，20世紀60年代生育高峰期出生的60后逐漸成為老年群體的主力，這部分老年人更注重精神文化生活、偏好社會參與，更愿意選擇居家養老，這就對社會養老服務的公平可及、綜合連續提出更高的要求，對社區支持下的居家養老服務提出更高的期待。由此，養老服務聯合體機制應運而生。

北京較早就開展了街鄉鎮養老服務聯合體的實踐探索。2018年10月，北京首家養老服務聯合體在東城區朝陽門街道正式揭牌，以養老照料中心和社區養老服務驛站為核心，聯合域內養老服務商戶以及域外服務商組建養老服務聯合體，為轄區內老年人就近提供居家養老服務。2022年4月，北京明確提出養老服務聯合體的定義，即“街道鄉鎮養老服務聯合體是在街道黨工委（鄉鎮黨委）的領導下，聚焦轄區內老年人服務需求，建立健全議事協商、涉老信息整合等機制，統籌轄區內養老服務機構、社區衛生服務中心（站）及各類服務商等資源，為轄區內全體老年人提供就近精準養老服務的區域養老模式”。養老服務聯合體將社區作為養老的主陣地，推動老齡工作重心下移、資源下沉，通過機制性安排實現各參與主體的共建共治共享。一方面，通過走訪調研、探訪關愛服務等建立網格化、常態化的老年服務需求響應機制，建立養老服務需求清單；另一方面，通過契約（合同）、定期協商機制等整合轄區零散的養老服務資源，使多類型服務主體錯位經營、有序競爭、分工協作，為老年人提供整合式、一站式服務。

養老服務聯合體機制在傳統養老服務模式的基礎上實現了幾個方面的功能。一是整合政府資源，實現政策、資金、技術、人才等資源在街鄉鎮層面的集成。二是整合服務商資源，實現養老、托幼、家政等服務在街鄉鎮層面的集成。三是對接市場供需，實現老年人需求與服務供給及時有效的對接。四是整合社會服務資源，將志愿服務、慈善捐贈與“時間銀行”等嵌入養聯體機制，推動多元主體參與養老服務聯合體建設。五是促進老年人社會參與，推動老年人參與社區公共事務的民主管理、民主監督等。截至2022年底，北京343個街道鄉鎮均已建立養老服務聯合體運行機制，養老服務聯合體建設成為人口老齡化背景下推進基層治理現代化的重要抓手。

養老服務聯合體發展空間巨大

在實踐中，隨著社區老年人口結構、需求結構、養老方式的發展變化，北京養老服務聯合體建設雖然面臨一些問題，但也具有巨大的發展空間。

各參與主體的責權有待厘清，組織保障機制需要健全。街鄉鎮作為最基層的治理單元、社區居委會（村民委員會）作為自治組織，在養老服務中的職能定位和責任清單需要進一步明確。目前，街鄉鎮與民政、衛健、醫保等部門之間的條塊分割仍然比較明顯，政策在執行中仍會出現“最后一米”的體制機制障礙。街鄉鎮、社區（村）在老年人的需求發現、養老服務資源統籌配置、供需精準對接和服務送達等方面的機制還不健全，老齡工作還沒有真正納入基層社會治理的中心工作。

統籌養老服務資源的工作大有可為。從現實情況看，養老服務資源不足與碎片化并存，統籌機制有待進一步完善。參與養老服務的主體既包括直接提供養老服務的專業機構，也包括提供相關生活性服務的商戶等，不同供給主體的利益訴求不同。如果各主體間的議事協商、業務轉介、互惠共享機制不完善，資源就難以有效整合。為此，各參與主體普遍希望能夠出臺政策性指南，建立資源統籌配置的平臺，在以政府為核心的公共部門、以市場為核心的營利部門、以社會組織為核心的非營利部門之間建立有效的激勵約束機制，實現行政機制、福利機制、社會機制、市場機制的有機統一。

老年人發揮余熱的空間巨大。目前，老年人參與公益事業和基層社會治理的作用還沒有充分發揮。城鄉老年人退休后，從“單位人”變成“社會人”，其基本生活、社會參與等都在社區（村）及周邊完成，“社會人”同時又是“社區人”。但多數退休老人并沒有跟社區（村）建立制度性聯系，這就導致一方面大量的有活力的老年人沒有參與到社區（村）建設中，另一方面社區在（村）照顧服務方面的人力資源匱乏。一些社區（村）雖然成立老年人協會，鼓勵老年人開展志愿服務、社區義工等社會公益活動，但總體而言，社區（村）的社會組織發育仍然不足，老年人的參與度不高。在年輕型社會結構下建立的人口管理與服務機制已經不能適應中度人口老齡化背景下的社會需求。

推進養老服務聯合體建設的路徑優化

北京市養老服務聯合體的建設實踐是讓基層組織有能力有資源解決第一線養老服務訴求的首都范式，是接訴即辦改革的發展和延伸。在養老服務聯合體建設中，需加強資源整合，全面提升基層養老服務能力和水平。

強化責任共擔，厘清多元主體的職責定位。在養老服務體系建設中需處理好政府與市場的關系、政府與社會的關系，重點完善養老服務的市場參與機制和社會參與機制，真正形成多元主體責任共擔、老齡化風險梯次應對的格局。利用財政補貼引導和撬動社會資本，通過完善基本養老服務體系為市場化養老服務供給體系樹立參照系，帶動養老消費市場整體發展；加快推進養老服務領域放管服改革，進一步發揮養老行業協會等社會組織的作用；進一步推動實現養老服務領域主動治理、未訴先辦，引導老年人廣泛、有序地參與社區共同體建設。

聚焦基本養老服務，明確養老服務聯合體建設的重點。當前，北京養老服務聯合體建設的基礎性工作是落實基本養老服務制度，充分發揮其在落實基本養老服務清單上的主導作用。進一步完善養老服務聯合體機制，聚焦失能、失智等重點人群，加快完善社區居家基本養老服務體系，多措并舉增加社區居家養老服務供給。從長遠來看，養老服務聯合體不僅是整合養老服務資源的平臺，更是推動老齡化社會系統治理、綜合治理的抓手，通過養老服務聯合體建設廣泛宣傳和推廣積極老齡觀、健康老齡化理念，使之深入社區、深入家庭、深入人心。

因地制宜，鼓勵各街道鄉鎮創新養老服務聯合體運行機制。一是完善基層議事協商機制，定期召開基層協商會議，鼓勵老年人代表、志愿者代表、養老服務供給商、專家學者等不同利益群體參與并提出意見建議。二是完善老年人需求發現機制，根據老年人護理需求的分級分類，推動醫養結合服務落地，建立全覆蓋、分層次、多樣化、多元化養老服務送達機制。三是完善養老服務轉介機制，指導和支持街鄉鎮以契約（合同）等形式明確養老服務聯合體成員單位的法律關系，形成多元服務融合聯動的服務轉介機制。在需求側，完善基本養老服務清單制度，加大政府購買力度，引導老年人消費習慣、激發老年人消費需求；在供給側，強化對多元養老服務商的服務和監管，完善準入退出機制，提高養老服務的質量和效能。四是完善信息整合機制，強化數字賦能養老服務，建立公共數據與社會數據的安全高效共享機制，加快建設養老數據一體化、養老服務平臺一體化、養老服務綜合監管一體化的運營保障體系。

（本文是北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重點項目“實施積極應對人口老齡化國家戰略”〈項目編號：21LLSMB011〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]白維軍，寧學斯.“養聯體”：模式內涵、運轉邏輯與建設路徑[J].社會保障研究，2022，（4）.

（作者簡介：黃石松，中國人民大學首都發展與戰略研究院研究員、北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）

責任編輯 / 曹" "晶