可持續的“不平等”：城市社區物業治理結構中的權責重構

張必春，陳瑞敏

可持續的“不平等”：城市社區物業治理結構中的權責重構

張必春1，陳瑞敏2

（1華中師范大學 政治與國際關系學院，湖北 武漢 430079；2華中師范大學 湖北城市社區建設研究中心，湖北 武漢 430079）

社區治理中的物業糾紛是影響基層社會安定的關鍵問題。近年來，“信托制”突破“包干制”和“酬金制”等物業管理模式的局限，成為化解物業糾紛的新路徑。學界已從政策過程、治理機制、民主實踐等方面展開研究，但尚未深入涉及“信托制”的權責配置。基于此，以治理結構為視角，從權責關系切入，對“信托制”的制度原理進行分析十分必要。研究發現，相較于“包干制”和“酬金制”，“信托制”依據物業管理企業和業主能力配置權責，并構建“制度—機制”全方位外部保障體系，在信托信義關系下搭建“雙重查詢密碼”“標準化過程監管”“舉證責任倒置”“引入信托監察”和“隔離外部賠付”等透明化、賦能式的強信任低風險外部機制，實現了物業管理企業和業主的權責均衡，業主的主體性得到充分發揮，物業管理企業也回歸“忠誠管家”的角色，達到“還權”“賦能”“歸位”的治理目的。通過深入剖析“信托制”的能、權、責配置邏輯和均衡機制，為治理結構中權責關系平衡作出新的學理解釋，也為基層治理中矛盾沖突的解決提供典型的經驗參考。

物業管理模式；治理結構；能力適配；權責設置；均衡機制

基層強則國家強，基層安則天下安。社區是城市治理的“最后一公里”，社區和諧是社會和諧的基礎。黨和政府歷來重視國家安全和基層穩定。2020年，住房和城鄉建設部、中央政法委、中央文明辦等部門聯合印發《關于加強和改進住宅物業管理工作的通知》，強調推動物業服務向高品質和多樣化升級，滿足人民群眾不斷增長的美好居住生活需要[1]。黨的二十大報告進一步提出，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[2]。然而，從現實來看，基層社會矛盾仍頻頻發生，由“住宅專項維修資金”[3]“職業物鬧”[4]“物業費收繳”[5]等引發的物業糾紛已成為消解居民幸福感的“痛點”、影響基層秩序和城市和諧的“堵點”。因此，如何調整或重構業主和物業管理企業（以下簡稱“物管”）的關系模式、權責設置，實現共建共治共享，就成為在實踐中亟待回答的關鍵課題。

針對社區物業如何有效治理，我國物業管理模式已相繼出現“包干制”“酬金制”和“信托制”三種。不同模式的出現基于各種社會因素和政策因素的影響，也在回應這些因素中不斷完善。

“包干制”是因應住房商品化改革而誕生的第一代物業管理模式，典型特點是物管全面包干社區設施設備和相關場地的維護、管理，維持區域內的環境衛生和相關秩序。“包干制”將相關權力都賦予物管，業主僅保留有限的知情權，因此容易造成物管對權力的濫用，業主權益得不到切實保護。

作為對“包干制”的完善，“酬金制”將權力更多地配置給業主委員會（以下簡稱“業委會”），尤其是把物業費的使用審批權從物管所有改為業委會所有，從而提高了業委會的法律地位。然而，由于業委會缺乏物業管理專業知識，權力行使更多流于形式。“酬金制”在執行一段時間后，業主們的權益仍得不到更為有力地保障，各類糾紛投訴統計數據反映了業主與物管之間矛盾還在不斷激化的真實狀況。中國消費者協會發布的《2022年全國消協組織受理投訴情況分析》顯示，2022年“房屋裝修及物業服務”類的投訴總數為22,752件，2021年為21,865件，同比增長4.1%，呈增長趨勢[6]。

住宅小區治理中存在的問題呼喚“信托制”這一物業管理新模式的出現，多地在新模式試點中已取得良好成效，既有物業管理模式的局限和不足得以被突破。對“信托制”物業管理模式的設計原理、運作邏輯進行考察，有助于理解和提煉基層物業治理中存在的規律性知識，也能夠促進物業糾紛問題的化解。

目前，物業糾紛已成為學術界關注的議題之一。針對物業糾紛何以有效解決的問題，既有研究多主張樹立治理權威以加強業主一方的組織能力和決策能力，強調通過“強—強”平等關系的建構來試圖改變此領域業主與物業事實上的“弱—強”關系，并進一步可以分為“內部賦權視角”“內部歸責視角”和“外部介入視角”。盡管這一路徑在一定程度上為社區沖突的解決提供了助益，但仍存在權責失衡的問題[7]。基于此，本文以“信托制”物業管理模式為案例，在回顧既有研究路徑的基礎上，以治理結構為視角，引入能力這一概念，構建理解基層物業治理的分析框架，深入剖析“信托制”的設計原理，從而推進該領域的相關研究。

一、“權威樹立型關系配置”：已有研究及其實踐適用的局限性

當前學界關于基層治理結構中業主和物管關系配置的研究，可以歸納為以下三種視角。一是內部賦權視角。該視角認為，由于關于業主自治機構的立法缺失[8]，自治組織在治理中往往遭遇被邊緣化、權力被擱置的問題，自治組織的法律地位相對較低是業主維權失敗的關鍵原因，主張提升業主自治機構的法律主體地位[9]、樹立業主自治機構權威。二是內部歸責視角。該視角認為，物管有借助“政策空擋”對業主濫施侵權行為的沖動，因此需要規范物管的行為[10]，以加強責任規范的方式反向提升業主地位。三是外部介入視角。該視角認為，由于物業管理服務的公共性[11]，物業糾紛事件具有涉群體性，僅靠業主與業委會無法實現權力的維護，主張從外部引入新的權威主體，如居委會組織吸納或政府介入[12]，提高政府監管能力和沖突管理能力[13]，恢復基層政府的主導角色。

圍繞業主和物管之間關系配置的既有研究，或以內部賦權方式提升弱勢業主的地位，或以內部歸責方式規范強勢物管的行為，或引入外部政府力量作為業主的支援方。這三種方式都致力于樹立業主權威和建構業主和物管的“強—強”合作關系，以此來維持雙方力量均衡，以期實現“平等博弈”的效果。然而在基層治理實踐中，業主組織對內的治理能力和對外的博弈能力與法律規定并不匹配，法律在業主組織建設領域還有很多缺失，現實中被賦權的業主仍然存在能力欠缺。進而在實踐中不得不采取給予物管更多責任規范的策略，同時由于缺乏維護管理規約權威和效力的有效手段，管理規約在實踐中也逐漸流于形式[14]。

此外，居委會通過組織吸納的方式推進“紅色物業”，一定程度上容易造成居委會與物管的正面沖突，并最終導致這種以組織吸納為特征的吸納式合作機制在治理實踐中趨于失效[15]。而基層政府滲入社區的實踐也會帶來一定問題：一方面，行政機關容易借助權力與市場利益相勾結，陷入自治利益與行政利益的沖突之中；另一方面，行政力量的介入必然帶來行政治理成本的提高，社區本質上是一種自治場域，較高成本的行政介入未必能保證社區糾紛可以得到真正化解。基于此，本文認為物管和業主的權責配置應該突破塑造權威的傳統思路，跳出“強—強”對等的制衡邏輯。

二、能力為基礎的權責結構適配：社區物業治理權責均衡的一個新視角

權力是一個行為者在自身利益需求的支配下，在雙向互動的關系網絡中動員或驅使其他行為者實現自身意愿的能動過程。權力行為者既包括宏觀上的國家、集團等，也包括中、微觀層面上的組織、個體等①。與權力這一概念相輔相成，責任是主體在社會關系中擔負的、符合自身角色的行為義務②，責任讓人在公共生活中考慮“我是誰”與“我應該做什么”的問題[16]。關于權責之間的關系，“權責一致”原理已成為學界共識，“權力—責任”關系和“權利—義務”關系一致，都包含著“平等”“對應”和“制衡”③。現代法治原則還強調，任何權利（權力）、義務（責任）都是被某種規則承認和賦予的[17]。社區物業治理實踐中的物管和業主，為了實現和維護自身利益而行使著特定制度模式所賦予的權力，同時又為了符合合同約定的要求而承擔著法律所規定的責任，始終處于權責關系之中。因此，圍繞著物業這一公共事務的治理，搭建適切的權責框架成為社區治理必須面對的基本問題。

既有物業管理模式的設計也在一定程度上遵循了“權責一致”原理，然而僅有物管和業主在法律上的權責均衡，物業糾紛依然不斷地“再生”[18]。因此，有必要將能力納入研究框架。阿瑪蒂亞·森認為，一個人的“可行能力”（capability）指的是此人有可能實現的、各種可能的功能性活動的組合[19]，也是權力的基礎和責任的前提[20]。阿瑪蒂亞·森對能力的理解把權力、責任與能力相聯系，認為能力是權責的基礎、權責是能力的延伸。忽略能力差異，建構起來的“強—強”關系結構往往是難以維系的。

結合物業治理實踐，進一步將物管和業主的能力劃分為主動能力和被動能力。主動能力（based on one's own needs）是使主體能夠實現自身需要的能力，是行使權力的基礎。被動能力（based on the needs of others）是使主體能夠符合他人對自身期待的能力，是履行責任的前提。只有識別和梳理兩類能力，針對特定主體的主、被動能力進行制度確認和轉化，賦予兩類能力以合法性和穩定性并分別制度化為權力和責任，設置合理的外部機制確保均衡；才有可能真正讓特定主體（如物管和業主）使用和發揮自己的能力，避免陷入權力濫用（或抑制）與制度錯位而耦合成的沖突陷阱。換言之，應根據主體的能力合理確定權力和責任，權責的確定要在行動者可能行為的范圍之內[21]，從而實現從治理實踐到制度理想、從內部主體能力到外部制度機制的一致和連續。據此，本文建構出治理主體“能力—權力—責任”的分析框架（見圖1）。

圖1　治理主體“能力—權力—責任”分析框架

三、物業治理中的既有管理模式及其困境

（一）作為物業管理模式的“包干制”與“酬金制”

在“信托制”物業管理模式出現之前，已有的物業管理模式包括“包干制”和“酬金制”兩種類型。“包干制”是指由業主向物管支付固定物業服務費用，盈余或者虧損均由物管享有或者承擔的物業服務計費方式[22]。“包干制”物業服務費用——物管按照自身責任（對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理[23]）向業主所收取的費用——的構成包括物業服務成本、法定稅費和物管的利潤，收益分配可以用公式“剩余=固定收入－成本”來表示，“剩余”由物管獨占，物業服務費用由聘任合同確定。服務過程中，不同小區的資金“混同存管”，物管將所有管轄小區的物業服務費用進行匯集管理，不作區分，使用時從統一賬戶中支出。在權責劃分上，物管擁有資金決策權和全面管理權，個體業主缺乏對物管資金使用、事務處理的否決權和知情權，只能被動地接受物管的服務和管理。此外，物管需對外承擔全部法律上的管理責任。與我國實行的公有制相適應，業主作為所有人將共有物業財產委托給作為形式所有人的物管進行管理，作為管理人的物管在履行與業主簽訂的民事合同所規定的責任基礎上，還要承擔國家法律——如《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”）《中華人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱“《特種設備安全法》”）《中華人民共和國消防法》（以下簡稱“《消防法》”）《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱“《治安管理處罰法》”）《物業管理條例》等——賦予的法定責任。合同責任的內容由物管和業主簽訂時商定，在不同物業管理模式下有所不同；而法定責任的內容則由國家制定，具有普遍適用性；物管在經營過程中產生的過失責任風險可以通過購買物業管理責任保險進行轉移④。值得注意的是，法定責任在其他物業管理模式中依然成立。

“酬金制”是指在預收的物業服務資金中按約定比例或者約定數額提取酬金支付給物管，其余全部用于物業服務合同約定的支出，結余或者不足均由業主享有或者承擔的物業服務計費方式[22]。預收的物業服務費分為酬金和物業服務支出兩部分，酬金作為物管的服務回報，物業服務支出歸業主所有；物業服務費為代管性質，物管不得將代管資金用于物業服務合同約定以外的支出。“酬金制”的服務資金存放在“共管賬戶”中，由業委會和物管共同管理；業委會對物業服務費擁有決策權和審批權，類似公司制度中的董事長；物管作為執行機構——總經理；盈虧由全體業主（也就是股東）自負。《國家發展改革委、建設部關于印發物業服務收費管理辦法的通知》規定，物管應當向業主大會或者全體業主公布物業服務資金年度預決算并每年公布物業服務資金收支情況不少于一次[22]，這一條款實際上將公開公示責任賦予物管。與之對應，業主或者業主大會對公布的物業服務資金年度預決算和物業服務資金的收支情況提出質詢時，物管應當及時答復[22]。值得注意的是，上述質詢規定其實暗含著業主或者業主大會的質詢必須有足夠證據作為支撐，而這就要求業主或者業主大會必須具備相應的能力，但現實中很難做到，從而形成悖論。

（二）物管的“策略性”選擇與困境生成

社區物業管理的“包干制”與“酬金制”設計是建立在其商業屬性及市場運作理念之上的[24]，容易背離業主與物管之間的信任關系。因此，這兩種制度設計存在物管“策略性”選擇的風險（見圖2）。在“包干制”物業管理模式中，由于收益分配公式中的“固定收入”由聘任合同確定，物管要擴大“剩余”，只能降低服務“成本”，在實踐中存在提高勞動生產率和偷工減料兩條路徑。在“包干制”實施的初始階段，物管更多的是選擇提高勞動生產率的路徑。因為委托方為事業單位，物管處于弱勢，依靠降低服務的路徑是行不通的。伴隨著住房商品化改革的推進，城市住宅結構發生了巨大改變，從單位公房到商品房，住宅小區的物業服務轉由小區自管或委托外來物業協管[25]。

隨著改革政策的推行和經濟社會的迅速發展，住宅私有率迅速上升。住建部在2000年宣布全國停止住房實物分配后，全國城鎮私有住宅建筑面積僅截至2005年底就已達87.9億平方米，住宅私有率為81.62%[26]。物管此后便逐漸通過大范圍偷工減料來降低成本，城市社區業主維權成為住房商品化改革后出現的新興社會現象[27]。房管改革后，單位后勤服務向物管服務轉型，服務委托方也隨之變成業主大會或業委會。然而，大多數選舉產生的業委會難以有效正常運轉并維護廣大業主的權益[25]，業主難以通過業委會對物管管理績效進行有效監管和評估[28]。

除此之外，市場經濟發展帶來的物價快速上漲與“包干制”中物業服務費用缺乏時間彈性（合同確定后不易改變）相矛盾，物管服務常常面臨資金不足的問題。實踐中，物管可以利用業主們知情權受限和監督不足，違背質價相符的約定，把由自己全面管理的賬戶變成牟利的“黑箱”，以更低質量的服務換取較低的“成本”，從而在勉強維持社區日常服務供給的基礎上不斷擴大“剩余”。物管既不告訴業主們真正賺取了多少收入，又不告訴廣大業主具體的資金流向，導致業主們對物管的信任度折損。

作為對“包干制”的修正和完善，“酬金制”在權力設定上賦予業委會以決策權和審批權，使業主獲得制衡物管的權力。但是，從落實條件看，“酬金制”對業委會的技術能力要求較高，一些小區的業委會在實踐中缺乏必要的專業知識技能[28]。因此，物管（執行機構）很可能將責任推卸給業委會（決策者）。再加上“酬金制”實行“業主獨占剩余”，結余與否均由業主享有或者承擔，所以當物管故意制造“剩余”不足并把責任推給業委會時，就意味著是由于業委會決策失誤才給業主帶來損失，業委會將陷入被業主解散的窘境。因此，面對物管的責任倒逼，業委會自然會同意物管以墊資等手段來維持物業管理的運營⑤。但是，由于業主們最后還是要承擔負“剩余”，物管進而可以向業主們索要高額的墊資貸款和利息，這就是物管的“責任倒逼邏輯”。

圖2　既有模式中物管的“策略性”選擇路徑

更有甚者，業委會與物管有合謀侵占業主公共收益、違規動用專項維修資金的風險[29]。由于監管不足、保障不夠、居民參與度不高等原因，一些業委會在履職和運轉過程中違背成立初衷，與物管發生利益捆綁[30]，物管和業委會選擇“合謀”，業委會自愿“幫助”物管牟利并共同分成，從而實現攫取更多利益的目的。

四、“不平等”與“信托制”物業管理模式的可持續性權責配置定理

（一）配置定理一：以信義構造關系

信托作為一種法律化的信義約定，是基于“委托—代理”——代理人按照委托人設立的信托目的為受益人利益最大化而工作——的法理原則而建立的。在住宅小區治理體系中，信托是由基層黨組織引領物管和業主建立信義關系、秉持信義精神、遵守信義責任的互動合作過程。“信托制”物業管理模式將物業費和本小區公共收益資金設立為業主共同基金（在成都稱為“維護基金”），以信托財產的方式來管理和使用，業主大會為信托設立者即委托人，物業企業為受托人，從而建立物業管理服務各方的法律關系[24]。更進一步地說，“信托制”改變了“包干制”“酬金制”的商業設計理念，為物業管理注入公共信義精神，重構了物業管理中的角色關系。

成都是較早實行“信托制”的城市，成都市發展經濟促進會目前已經以團體標準的形式制定出《住宅小區（院落）信托制物業服務指南》（以下簡稱《指南》）。參考這一標準，“信托制”物業管理的當事人包括委托人、受托人、受益人和由社區兩委成員擔當的信托監察人共同構成以信義為理念的信托關系（見圖3）。

首先，全體業主與作為委托人的業主大會形成“授權—代表”關系。依法由全體業主組成業主大會，業主的個體訴求和意志通過業主大會上升為全體業主的共同意志并付諸物業治理實踐，業主通過參與業主大會的會議表決環節來行使自己在業主共同事務決策中的基本權力，并且保障業主大會的決定對每個業主具有法律約束力⑥，以確保業主大會決定的剛性和權威性。

其次，經過《民法典》第二百七十八條規定比例的業主投票通過的“信托制”物業服務合同，使業主大會與物管建立“委托—信托”關系，受益人是全體業主。《指南》規定，各小區（院落）內，每個業主（居民）按規則分攤的物業費和小區內共有收益，作為本小區業主（院落居民）共同設立的常用基金、備用基金，屬于信托財產[31]。委托人委托信托財產給受托人（物管）管理和使用，物管同時履行謹慎和忠實管理財產的信義責任和法定的其他物業管理責任。

再次，受益人具有與委托人相同的“監督權力”，人人都可以監督物管的一切行為，這種關系設定是基于《中華人民共和國信托法》（以下簡稱“《信托法》”）的法律授權，也是“信托制”的關鍵。圍繞著信托財產管理和由受托人使用這些資金安排的服務供給，雖然業主個體就可以監督物管，但最終決定權還是在物管，也就是業主不能以監督為名違反合同、隨意干涉物管提供質價相符的管理與服務活動。在收益分配上，“信托制”采取的是“剩余共享模式”⑦，這一模式使物管和業主都有分享剩余的機會，由此促進兩者在合作中同心協力、互相監督。

最后，“信托制”物業管理模式采用了《信托法》中只有公益信托才要求必備的信托監察人制度。監察人可以由基層政府、社工服務組織、專業機構（如律師事務所）、社會專家等社區外部力量擔任，他們以監督受托人、保護受益人的身份加入治理過程，行使《信托法》規定的監察人法定權力。監察人由委托人設立信托時確立，獨立于所有其他信托當事人。

（二）配置定理二：沿關系梳理能力

既有物業管理模式存在一定程度上的機制錯配，且忽視了物管和業主的能力因素，使得物管擁有牟取私利的巨大“漏洞”。社區生活本質是社區利益相關者之間的合作伙伴關系，社區治理是社區利益相關者之間合作治理社區公共事務的過程[32]。然而當前社區物業管理中，作為利益相關者之一的業主，卻往往處于被動地位，自身權益得不到有效保障；一個重要原因就在于，社區作為基層社會治理單元，管理主體多而復雜，且資源稟賦、發展規劃等各有差異[33]。以往的物業管理模式忽視了這一點，使得“委托—代理”關系出現扭曲、變形。在社區物業糾紛中，相對于物管而言，業主的物業管理知識缺乏、組織水平較低，能力的差異造成雙方的“弱—強”不平等關系。可以從主動能力和被動能力兩個維度，分析物業管理模式中物管和業主的能力情況。

物管的主動能力指物管為實現自身利益而具備的能力，對于既有模式而言，主要是致力于提高勞動生產率、偷工減料等降低服務開支的能力，如采取通過減少開支使“結余”最大化的措施、雇傭廉價職工甚至吃空額行為、以盈利導向實施“智慧樓宇管理”、利用人工智能實現24小時客服在線服務等。被動能力是為符合業主期望和合同約定而具有的能力，在已有的模式中表現為服務業主和問題解決的能力，如遇到電梯損壞、消防事故、高空拋物時通過積極解決來化解危機等，而這些能力均由業主們繳納的物業費予以支撐。在“包干制”為代表的物業管理模式中，物管的收益是通過“結余歸己”獲得的；因此，其被動能力越強，資金成本也會越高，而收益就會越少。所以，既有模式其實是抑制、限制了物管被動能力的發揮，進而驅動物管產生避責行為。

業主的主動能力是維護自身權益所具備的能力，可以分為個體能力和業主組織的主動能力。比如，發生個人車位爭執時請求物管出面說明和調解、對物管擅自決定將小區共有綠化用地改建為停車位提起訴訟等。業主組織的主動能力明顯不足，遠遠低于個體的主動能力。被動能力是物業服務合同的履約能力，在全國普遍施行的“包干制”下，業主組織在一定程度上沒有了被動能力，即便是“酬金制”，業主組織的被動能力也一定程度上取決于業委會的智慧與能力水平。而業主的被動能力主要是能夠按時交納物業費，但在既有模式下，物管的諸多管理服務瑕疵都導致業主自我閹割這種能力從而獲得短期的甚或僅僅是心理上的平衡。但這種行為的后果明顯不利于雙方的合作。通過基層社區治理實踐比較可以發現，業主組織或業主個體的主動能力明顯小于物管的主動能力，而業主組織和業主個體的被動能力相對物管技術性的被動能力則更加相形見絀，這就導致了物管公司在小區物業管理活動中獨大且不受監督的現狀。

在組織結構方面，物管作為公司，更像是一個擁有現代管理系統的有機體，物管的組織結構與松散的業主結構形成反差，業主群體難以形成合力。現代城市中萬人及以上人數的社區已經屢見不鮮，且不同社區內部利益多元、問題多樣，個性化的要求不斷釋放，“各掃門前雪”和“關起門來過日子”等碎片化、原子化的相處方式日益成為眾多業主的生活常態，再加上目前《民法典》規定業主大會會議要有超過三分之二的業主人數和面積參加才有效⑧，因此業主的群體能力受到自身組織特點和制度上比例要求的約束。而像訴權等權力，由于個體業主不是合同當事人，只能由業主委員會代表業主大會行使；但在經濟利益對人驅動的大環境中，業主委員會的行為能力和導向并不一定以業主共同利益為目標。

在物業管理的專業知識方面，業主們來自各行各業，絕大多數業主都缺乏物業管理知識，業主們從事的工作與物業管理存在行業壁壘。業主們或業主組織的集資能力差，導致無法聘請外部專業力量代為行使權力。實踐中，這些因素進一步弱化了物管服務業主的被動能力，遵規守約的被動能力常常因物管侵權而失去動力，業主只好選擇拒絕交納物業費作為對失責的抵抗。北京瀛和律師事務所于2022年發布的《中國物業管理糾紛大數據報告（2013—2022）》顯示⑨，全國以物業服務合同為糾紛案由的案件數量（截至調查結束時已經登記在裁判文書網的案件量）為3,520,308件，其中“涉及侵權、賠償類案件”數量為419,014件，案數排在物業服務合同糾紛十四個具體類型的第二位（第一位為“涉及物業費糾紛案件”），比數量最少的“涉及物業公司破產、清算、重組等糾紛案件”多出414,013件。進一步地說，由于物管自身能力不足所引發案件數量僅是由于物管侵權引發案件數量的1.2%左右，且在“涉及侵權、賠償類案件”中還未包含“涉及物業公司損壞公共設備設施”“涉及水電費、供暖費、供冷費”和“涉及公示相關文件”等糾紛類型的案件，以及沒有進入訴訟程序的物管違規事件。

在強物業—弱業主關系中，小區業主數量大、身份雜、協調難、專業性不足，難以勝任小區管理工作。物管有著專業管理優勢和組織協調能力，更適合成為小區的“管家”。業主委員會的組織結構松散、成員專業素質不強，難以發揮相應的監督管理功能[34]。物管和業主的主、被動能力差距已然構成物業糾紛過程中的關鍵變量，不僅深刻影響著現有制度的治理功效，而且與現有制度中存在的機制錯配相結合，使社區物業沖突治理成為頗為難解的癥結。

“信托制”物業管理模式與既往模式不同，本文基于再造的“委托—代理”關系，對物管和業主的能力進行深入考察和分析，為兩者的權責配置尋找能力上的基礎和依據（見表1）。在“信托制”物業管理模式中，物管的主動能力包括保盤能力和榮譽維系能力（形象塑造能力），被動能力為利他能力，也就是提供“質價相符”服務的能力；業主的主動能力由選聘能力和監督能力組成，交費能力為被動能力。“信托制”物業管理模式實行透明化和服務過程標準監管，物管牟利的“黑箱”不復存在，工酬由合同規定（取物業服務費用10%左右為酬金）且不易改變。因此，物管的管理沖動不再是“包干制”和“酬金制”中的盈利，而變成為了取得有尊嚴的報酬所進行的“適管”。此外，物管要擴大自己的經營范圍，就要具備形象塑造能力，做好形象工作，努力維持自己的企業榮譽，形成示范規模效應。

表1　“信托制”物業管理模式中物管與業主的能力維度

“信托制”中的物管更加強調自身的“維穩”功能，以“有限作為”而非求變的理念實現對業主物業的“善管”。業主自行決定選用物管，通過公開選聘的方式為自己選擇“忠誠管家”。與“包干制”“酬金制”造成對業主知情權的抑制相反，“信托制”更加凸顯個體業主的能力和地位，倡導業主“人人知情、人人監督”，業主維護自身利益的監督能力得到彰顯。在被動能力上，物管入駐社區進行管理后，為實現物管的正常運營，業主需要有支付物業服務費用的能力；與之相對，物管需要提供“質價相符”的服務以滿足業主的服務期待。物管和業主的能力在“信托制”物業管理模式中相輔相成、相互促進，能夠推動社區多元治理主體人人有責、人人盡責、人人享有。

（三）配置定理三：依能力確定權責

在配置定理二的基礎上，“信托制”依據業主和物管的“弱—強”能力現狀，通過業主大會重新與物管簽訂“信托制”物業服務合同，展開主體權責的再配置，遵循了能力派生權責的原則，實現了權責范圍一致（見圖4），這正是“信托制”物業管理模式的權責配置思路。物管的組織結構和管理知識都優于業主，物管的主動能力和被動能力大于業主。因此，“信托制”物業管理模式并沒有選擇建構物管和業主的“強—強”對等制衡關系，而是在尊重物管和業主能力差異這種社會現實的基礎上建構起權責與能力的配套機制，實現“自我均衡”，從而保證各方圍繞物業治理實現可持續運轉。

圖4　“信托制”物業管理模式中的權責劃分

圖中，主體界線將權責域按照歸屬作出區分，左上角為業主的權責域，其余部分為物管的權責域。如上文所述，在責任劃定偏向上，與國外物業管理模式中將過失和疏忽責任歸于業主的制度設計不同，我國以法律規定的形式要求作為物業管理人的物管要承擔更大的管理責任。換言之，在私人合同約定的責任之外，再以國家法律的形式讓受托人承擔兜底責任，這是一種中國特色的責任歸屬設定。在物業管理中，這些法定責任散見于《民法典》《特種設備安全法》《消防法》《治安管理處罰法》等法律之中。如《民法典》第一千二百五十四條規定禁止從建筑物中拋擲物品。物管具有安全保障的義務，如果未能盡到安全保障義務，那么就應該承擔未履行安全保障義務的侵權責任⑩。除了國家層面的普遍性立法規定外，這一責任還延伸到地方立法中。以北京市制定的《北京市生活垃圾管理條例》為例，規定城市居住地區的生活垃圾分類管理工作由物管負責，如果物管沒有在責任范圍內開展生活垃圾分類知識宣傳和指定專人負責指導、監督單位及個人進行生活垃圾分類?，就要承擔相應法律責任。

物管承擔了對內（社區）和對外（社會）的雙重責任。因此，相比于業主只通過交物業費承擔責任，物管的責任范圍要遠遠大于業主的責任范圍。這實際上是在物管作為“服務人”的定位基礎上，國家以法律形式強制給物管增加了一重“秩序監管者”角色，形成“物管—社會”和“物管—政府”關系。這部分法定責任的存在促使物管通過行使購買物業管理責任保險的權利向保險公司轉移，因此形成“物管—保險人”的外部關系，而與業主的權責關系主要在于內部合同約定。

在物管和業主的權責域內部，權責域界線將正方形平均分成權力域和責任域，正方形的右上半為權力域，左下半是責任域，代表權責的平等、對應和制衡。可以看到，物管和業主各自的權責都遵循“權責一致”原理。

成都市武侯區基于以上權責配置理念，率先掀起“信托制”物業管理模式實驗，成為導入“信托制”的先行城市，取得顯著政策執行效果。2019年5月，成都市武侯區率先選擇糾紛較多、業主最不滿意的“問題小區”開展“信托制”試點，著手從制度和源頭上破解治理難題。試點過程中，中共成都市武侯區委城鄉社區治理委員會根據《信托法》設計出了系列機制來調整規范業主與物管的關系。如強化每個業主參與權力的業主共同基金開放式預算、開立每個業主均有權查詢銀行流水的雙密碼賬戶，并引入信托監察人作為發生制度危機時的托底制度抓手。

首先，設立“雙重密碼查詢”機制，利用雙密碼賬戶將知情權有效地賦予受益人（具體到單個業主）。試點小區圍繞信托財產的管理設計出雙密碼基金賬戶，由銀行設置賬戶的“支取密碼”和“查詢密碼”，并通過“銀企直連”功能將查詢功能通過微信小程序展現給每個業主，個體業主使用小程序就可以隨時監督共有基金賬戶的銀行流水信息。

其次，實施“標準化過程監管”。個體業主有權查閱、復制物業服務所有信息，包括財務原始憑證和服務過程記錄，由此將集體行動轉化為選擇性的個體行為，使得知情權與受益人組織效率低、群體松散的主動能力特征相適應。

再次，采取“舉證責任倒置”機制。通過《信托法》要求受托人要保留全部管理服務記錄的法定要求，落實受益人的質詢權。因為查證、舉證帶有專業性，受益人很難通過自己能力完成。所以，試點社區賦予個體受益人質詢權的同時，相當于實現了類似“舉證責任倒置”的制度效果。換言之，由物管證明自己本身沒有過失，如果不能證明，物管就要承擔相應責任。

復次，落實“信托監察制度”，設立信托監察人補足受益人的監督權。業主在既有物業管理模式中受制于財務、法律、管理等知識不足，監督效果大打折扣。試點小區的“信托制”模式則規定可以委托監察人監督受托人。如有的小區由“兩委”擔任監察人，通過召開協調會議、建立“滿意度評價”機制等方式履行職責。一方面，受益人要履行交物業費的責任。受益人通過小程序能夠及時查看其他每個業主是否按時交費，這就加強了業主的相互監督，因此受益人的知情權與交費責任是一致的。另一方面，受益人的惡意行為要承擔相應的責任。因為舉證責任倒置的效果和信托監察人的設立加強了受益人的質詢權、監督權，所以為了避免權力被濫用、保證物管正常運營，受益人在合法監督之外不能任意干涉受托人，這就實現了受益人的質詢權、監督權與合法責任的一致。

最后，實行“隔離外部賠付”制度。在物管的權責方面，物管因具有較強的經營能力而擁有信托基金的全面管理權，同時，武侯區依據《信托法》第二十五至第二十九條規定了物管應承擔的謹慎責任和忠實責任。在面對日常管理的外部風險時，如果發生消防或電梯安全事故，受托人就要為受益人抵御風險，隔離外部賠付責任。更進一步，受托人違背信托目的帶來的資金損失，也只能由自己負責。武侯區的試點社區讓小區物管回歸“忠誠管家”角色，實現了物業服務水平、物業費收繳率、居民滿意度和物業矛盾糾紛“三提一降”的制度目標。從武侯區的試點來看，雖然物管和業主在能力上是不平等的，物管的權責也不等于業主的權責，但物管和業主自身實現了均衡。換言之，物業管理實現了“有多大的手，端多大的碗”，各自權責與能力相契合，因此“不平等”是“可持續的”。

五、結論與討論

基層社會的安定團結是國家安全的基礎。現有對于物業糾紛的研究致力于構建業主和物管之間“強—強”制衡關系，或者從內部視角賦權于弱勢業主、歸責于強勢物管，或者從外部視角強調政府介入。針對物管與業主之間的矛盾沖突，本文從治理結構中的權責關系切入，提出了“能力—權力—責任”框架。這一框架將物管和業主的能力作為權責配置的基礎依據，是對已有研究的縱向延伸。研究表明，只有治理主體的權責與其能力相匹配，主體才能充分行使權力、履行責任。“信托制”物業管理模式正是從業主和物管的能力出發分配權責，才使得“能力—權力—責任”平衡；相較于以往的物業管理模式，如“包干制”和“酬金制”等，實現了“還權”“賦能”和“歸位”的制度目的。

首先，治理結構中的角色關系設定以能力作為基本依據。治理結構就是治理主體之間關系呈現的形態[35]，不同的治理結構從角色關系上反映不同主體之間的權責設置和互動方式，每種治理形式受特定因素的影響而呈現出有效性或無效性[36]。因此，尋求特定治理結構中的關鍵影響因素，并在此基礎上設計和確定適合的角色關系，就成為破解治理結構問題的重要思路。“信托制”物業管理模式之所以取得治理成效并對“包干制”和“酬金制”治理結構有所突破，正是因為在分析和歸納以往物業管理模式局限的基礎上，發現“弱—強”關系構成業主和物管沖突的關鍵所在，由此抓住問題的癥結，在實質上以業主、物管以及業委會等的能力為基礎，在形式上依托民法中的信托法理，借鑒監護制度、信托制度、代理制度重塑物管和業主之間的信托法律關系，將弱勢業主設置為受益人、非專業業委會（或業主大會）設置為委托人、強勢物管設置為受托人，并引入“第三方”監察人代表業主利益，從而實現角色關系恰適性重構。

其次，以制度的形式確認治理主體的能力，賦予能力以合法性和穩定性。對于參與公共事務治理的主體而言，他們具有公共性，因此為避免“弱肉強食”的叢林法則，制度公理確定了“法無授權不可為”的原則。在賦予治理主體以權力的同時，也要規定權力的效力范圍；超出制度規定的范圍，即使有能力作為依托，權力的行使也是不受制度所保護的；如果發生權力濫用的問題，治理主體就要依制度規定承擔相應的責任。這就使得能力派生出的權責始終在制度框架的范圍之內，受到制度的確認、控制和約束，能力由此才能具備合法性和穩定性，維系運轉均衡。“信托制”就是在分析物管和業主能力的基礎上，發現信托關系與“物管—業主”關系的契合，并進一步用《信托法》作出確認的。“信托制”雖然注重物管和業主的能力要素，并將能力作為基礎依據，但是“信托制”以《信托法》為框架，對物管和業主的主、被動能力進行了確認，使之不能逾越合法界限。《信托法》以特別法的形式明確了信托構造的權力責任關系，并賦予這種權力責任關系以法律效力[37]。

最后，設立外部均衡機制將“不平等”的能力關系轉換為治理主體權責的“可持續”均衡。能力在一定程度上是治理主體的社會屬性，甚至是自然屬性，因此難以在短時間內為缺乏相應能力的主體——尤其是組織性的群體主體——切實賦能，這也就進一步導致了基層自治的社會期望與居民能力不足之間的落差。現實中，更多的制度設計似乎出于對居民參與能力的期望和理想，而致力于將居民設定在法律上與其他主體的平等地位，建構一個“強—強”制衡格局。但從主體關系上作出的制衡式設計往往存在諸多問題，其中最為關鍵的就是主體的能力與制度規定存在差距，主體的能力難以達到制度的初衷。由此，將差異性突出的能力作為基礎進行權責配置，首先實現主體自身的均衡，使主體的能力得到切實發揮不失為一種新的可行選擇。“信托制”的權責配置以能力為基礎，制度確認的是實際的能力，而不再是僅存在于理想中對業主的社會期盼，換言之，承認業主的能力不足，所以減少了權責與能力的失衡，切實增強了物管和業主自身權責履行的可行性和合理性，制度所規定的權責不再“懸置”“虛置”。

本文呈現的社區治理中的“可持續的‘不平等’能力關系”，實際是基層治理結構中權責均衡配置下的新型主體關系。“能力—權力—責任”框架將能力納入權責關系配置的分析中來，并將能力定位為權責配置的基礎，為研究居民自治情境下的權責配置提供了新的解釋，有助于化解治理中的矛盾沖突。本文也存在一定不足之處。第一，由于“能力”概念本身的模糊以及在現實中確實存在的測量難度，本文對于能力的分析尚有待深化，以進一步明確與權責之間的邏輯關聯。第二，任何一項制度都不是完美的，“信托制”物業管理模式的適用之處在于它的權責配置是基于物管和業主的能力進行的，并對“包干制”和“酬金制”作出了完善和修正，但“信托制”本身還存在一些不足，未來是否會隨著社區治理環境的變化而進一步完善以及如何完善，尚存在一定的探索空間。未來，可以在更多的案例場景中，不斷歸納能力的內涵與類型，對“能力—權力—責任”的分析框架進行完善，并對實踐及時加以歸納和總結，以期對基層沖突治理中主體權責配置現象進行嚴密理論建構。

① 參見趙全軍、陳艷艷：《權力概念的多面解讀》，《云南社會科學》2004年第4期。

② 參見張賢明：《政治責任與法律責任的比較分析》，《政治學研究》2000年第1期。

③ 參見呂世倫、張學超：《權利義務關系考察》，《法制與社會發展》2002年第3期。

④ 我國《民法典》第九百四十二條等規定了物管的法律責任，如采取合理措施保護業主的人身、財產安全，采取合理措施制止、向有關行政主管部門報告并協助處理違反法律法規的行為，因此，物管從事物業管理過程中要承擔因疏忽過失等原因造成的業主人身傷亡或財產損失責任，而物業管理責任保險就是指保險公司向物管收取保險費，進而依法承擔相應經濟賠償責任的保險類型。

⑤ 當“酬金制”中的服務代管資金不足時，為維持小區物業管理的正常運營，由物管代替業主先行墊付。墊資可以計算貸款利息，實踐中，物管正是通過設定貸款利息而實現違規盈利的。

⑥ 《民法典》第二百八十條規定：“業主大會或者業主委員會的決定，對業主具有法律約束力。”

⑦ 在導入“信托制”物業管理模式的小區中，除受托人按合同約定比例（一般為10%左右）從基金中獲取基本報酬外，由于受益人和受托人分別提供資金和勞動等不同生產要素，如果受托人能做到努力提高勞動生產率、降低服務支出，那么物業服務費用與公共收益用到年底還有正的剩余。此時受托人還可以獲得激勵，就是與受益人協商分享剩余。“包干制”和“酬金制”的收益分配都屬于“獨占剩余”，造成業主與物管過度看重自身利益而相互矛盾，“剩余共享模式”則能夠有效避免物管和業主之間圍繞“剩余”產生的沖突。

⑧ 《民法典》第二百七十八條規定：“業主共同決定事項，應當由專有部分面積占比三分之二以上的業主且人數占比三分之二以上的業主參與表決。”

⑨ 報告由中國政法大學趙中華團隊編寫，報告分為“物業管理糾紛主要類型、訴前調解糾紛占比、現有的訴前調解機制和工作成效”三大篇章，樣本涵蓋上海市、廣東省、四川省、江蘇省、北京市、浙江省、安徽省、遼寧省、重慶市、湖北省等主要省份及城市，時間跨度近10年，翔實總結分析了中國物業管理糾紛類型、特點、發展情況等內容。

⑩ 《民法典》第一千二百五十四條規定：“禁止從建筑物中拋擲物品。從建筑物中拋擲物品或者從建筑物上墜落的物品造成他人損害的，由侵權人依法承擔侵權責任；經調查難以確定具體侵權人的，除能夠證明自己不是侵權人的外，由可能加害的建筑物使用人給予補償。可能加害的建筑物使用人補償后，有權向侵權人追償。物業服務企業等建筑物管理人應當采取必要的安全保障措施防止前款規定情形的發生；未采取必要的安全保障措施的，應當依法承擔未履行安全保障義務的侵權責任。”

? 《北京市生活垃圾管理條例》第三十六條規定了生活垃圾分類管理責任人應當遵守的規定，第三款明確生活垃圾分類管理責任人為物業管理企業（物管），并由市住房和城鄉建設部門督促其依法履行義務。

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D638

A

1008-4479（2024）02-0065-14

2023-12-21

國家社會科學基金一般項目“黨建引領視閾下‘雙報到’制度推動基層治理創新研究”（23BDJ017）；教育部社會科學基金青年項目“治理體系現代化背景下基層黨建引領多元主體參與社區治理研究”(18YJC840052)

張必春（1982—），男，江蘇揚州人，社會學博士，政治學博士后，華中師范大學政治與國際關系學院教授，博士生導師，華中師范大學湖北城市社區建設研究中心副主任，主要研究方向為城市社區治理；

陳瑞敏（1998—），男，山東泰安人，華中師范大學政治與國際關系學院碩士研究生，華中師范大學湖北城市社區建設研究中心科研助理，主要研究方向為中外政治制度與基層治理。

責任編輯范瑞光