低治理權(quán)：網(wǎng)格化管理實(shí)踐限度再審視——基于Q市H區(qū)的調(diào)查與反思

高士健

低治理權(quán)：網(wǎng)格化管理實(shí)踐限度再審視——基于Q市H區(qū)的調(diào)查與反思

高士健

（山東科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 青島 266500）

近年來(lái)，網(wǎng)格化管理雖然已經(jīng)成為各地廣泛采用的地方治理創(chuàng)新模式，但在實(shí)踐中仍存在諸多限度。既有研究從政社關(guān)系、組織架構(gòu)和技術(shù)治理等視角對(duì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐限度進(jìn)行了討論，忽略了社區(qū)網(wǎng)格權(quán)責(zé)特征對(duì)治理績(jī)效的影響。基于對(duì)Q市H區(qū)的案例分析，從治理權(quán)視角對(duì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐限度進(jìn)行再審視。研究發(fā)現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格在基層治理體系的低治理權(quán)位置，使其呈現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡的特點(diǎn)。低治理權(quán)與屬地責(zé)任擴(kuò)張、剛性技術(shù)規(guī)則的壓力型環(huán)境間存在結(jié)構(gòu)性張力，迫使基層執(zhí)行者通過(guò)一系列變通策略來(lái)應(yīng)對(duì)，最終導(dǎo)致了網(wǎng)格化管理內(nèi)卷化和懸浮化。從治理權(quán)視角審視網(wǎng)格化管理績(jī)效的提升路徑，應(yīng)明確網(wǎng)格的權(quán)責(zé)定位，審視網(wǎng)格化管理的技術(shù)治理特性，推動(dòng)網(wǎng)格化管理從綜合平臺(tái)向?qū)Ｖ纹脚_(tái)的功能轉(zhuǎn)變。

低治理權(quán)；網(wǎng)格化管理；實(shí)踐限度

一、問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)基層社會(huì)日益流動(dòng)化和復(fù)雜化，傳統(tǒng)社會(huì)治理模式難以應(yīng)對(duì)基層公共服務(wù)的需求，基層治理創(chuàng)新模式不斷涌現(xiàn)，其中網(wǎng)格化管理就是典型的案例。自2004年發(fā)軔于北京市東城區(qū)以來(lái)，網(wǎng)格化管理模式在全國(guó)迅速擴(kuò)散，現(xiàn)已成為國(guó)家治理基層社會(huì)的重要工具，各地近乎呈現(xiàn)“無(wú)網(wǎng)格、不治理”的態(tài)勢(shì)[1]。通過(guò)引入網(wǎng)格信息技術(shù)和下沉治理力量，網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)了治理流程再造和治理資源整合[2]，提升了地方政府收集社會(huì)信息的效率和提供公共服務(wù)的精度。

但作為一種由政府主導(dǎo)推動(dòng)的治理創(chuàng)新模式，網(wǎng)格化管理在實(shí)際運(yùn)行中存在壓縮社會(huì)自治空間、引發(fā)基層治理僵化等實(shí)踐限度。既有研究從政社關(guān)系、制度架構(gòu)和技術(shù)治理等視角對(duì)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐限度進(jìn)行了充分討論。政社關(guān)系視角關(guān)注網(wǎng)格化管理中行政力量與自治力量的互動(dòng)關(guān)系，認(rèn)為網(wǎng)格化管理從本質(zhì)上是行政主導(dǎo)的治理模式，行政力量下沉壓縮了社區(qū)自治空間，使其呈現(xiàn)出重行政管控、輕公共服務(wù)的特點(diǎn)[3—4]。制度結(jié)構(gòu)視角關(guān)注網(wǎng)格化管理的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題，認(rèn)為網(wǎng)格化管理難以擺脫對(duì)科層管理的路徑依賴，科層化的組織結(jié)構(gòu)會(huì)降低治理靈活性[5]，網(wǎng)格作為新增的治理層級(jí)，還造成了條塊下沉后的新碎片化局面[6]。另外，網(wǎng)格化管理運(yùn)行中的目標(biāo)考核責(zé)任制形成了對(duì)基層組織的壓力型體制，造成執(zhí)行過(guò)程中的逆選擇困境，導(dǎo)致了治理目標(biāo)的偏移[7]。技術(shù)治理視角關(guān)注網(wǎng)格化管理中工具理性與價(jià)值理性的張力，認(rèn)為網(wǎng)格化管理作為典型的技術(shù)治理形式，其目的是使治理信息清晰化，但在實(shí)踐層面遭遇管理內(nèi)容、信息收集、處理能力及職責(zé)權(quán)限模糊性等多重限度[8]。另外，網(wǎng)格化管理運(yùn)行中強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)規(guī)則，也忽視了社區(qū)內(nèi)生的治理資源，致使網(wǎng)格化管理社會(huì)基礎(chǔ)異化、治理主體錯(cuò)位和執(zhí)行僵化[9]。

既有研究從不同研究視角對(duì)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐限度進(jìn)行了充分的探討，為本文提供了經(jīng)驗(yàn)啟示和理論啟發(fā)，但相關(guān)議題仍有進(jìn)一步討論的空間。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)網(wǎng)格的治理權(quán)特征也是觀察其實(shí)踐限度的重要視角。網(wǎng)格雖替代社區(qū)成為社區(qū)治理的最基層單位，但至今尚無(wú)對(duì)網(wǎng)格功能定位的相關(guān)政策法規(guī)，網(wǎng)格在基層治理結(jié)構(gòu)中的層級(jí)位置及其非正式性會(huì)對(duì)其日常治理實(shí)踐產(chǎn)生重要影響。本文嘗試從治理權(quán)視角對(duì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐限度進(jìn)行再思考，并結(jié)合對(duì)Q市H區(qū)網(wǎng)格化管理的案例研究回答以下問(wèn)題。社區(qū)網(wǎng)格的治理權(quán)特征是何？治理權(quán)特征對(duì)網(wǎng)格化管理的執(zhí)行過(guò)程和治理績(jī)效產(chǎn)生了怎樣影響？

二、理論進(jìn)路：基層治理中的治理權(quán)結(jié)構(gòu)

國(guó)家與地方政府組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，對(duì)其整體行為和治理績(jī)效有著重要影響[10]。從中央到地方，我國(guó)設(shè)置了五級(jí)政府管理體系，各級(jí)政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致，具有職責(zé)同構(gòu)的特點(diǎn)[11]，縱向政府間在權(quán)責(zé)分布上呈現(xiàn)“事權(quán)逐級(jí)下沉、治權(quán)逐級(jí)上移”的分立狀態(tài)[12]。陳家建將特定政府層級(jí)在資源調(diào)配、任務(wù)設(shè)定、時(shí)間安排、檢查考核方面的權(quán)力定義為政府的治理權(quán)[13]。他進(jìn)一步總結(jié)了國(guó)家治理體系的治理權(quán)結(jié)構(gòu)，認(rèn)為在中國(guó)的行政科層體系中，政府治理權(quán)具有明顯的層級(jí)分布特點(diǎn)，越高層級(jí)政府的治理權(quán)越高，越到基層治理權(quán)越低。在高治理權(quán)情況下，組織可以自由調(diào)派行政資源（包括組織資源、財(cái)政資源和行政管理資源等）、自主設(shè)定工作內(nèi)容、安排工作開展進(jìn)程，并在檢查驗(yàn)收過(guò)程中有較大的話語(yǔ)權(quán)；而低治理權(quán)則相反，組織沒(méi)有自由調(diào)配資源的空間，工作內(nèi)容和開展過(guò)程都是被動(dòng)接受，并要按照要求接受考核驗(yàn)收[13]。與治理權(quán)相對(duì)的是，各級(jí)政府所面臨的治理任務(wù)和治理責(zé)任卻有相反的分布狀況，高層級(jí)政府將治理事務(wù)逐級(jí)分包，并通過(guò)自上而下的任務(wù)分解和目標(biāo)考核機(jī)制逐級(jí)轉(zhuǎn)移至基層，造成基層承擔(dān)的治理事務(wù)和考核壓力達(dá)到極值，由此形成基層政府的壓力型體制[14]。

基層治理體系作為國(guó)家治理體系的延伸，延續(xù)了政府科層組織內(nèi)部的治理權(quán)結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)明顯的層級(jí)差異。在基層治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道（以下簡(jiǎn)稱鎮(zhèn)街）作為最基層的政府機(jī)構(gòu)，面臨著事權(quán)擴(kuò)張與治權(quán)緊縮的權(quán)責(zé)失衡困境[15]。但基層治理場(chǎng)域處于國(guó)家與社會(huì)交界處，具有更復(fù)雜的治理主體和多元的治理關(guān)系。府際權(quán)力的配置和運(yùn)行方式不僅會(huì)直接影響政府行為，還決定了政府與社會(huì)、市場(chǎng)及公民的關(guān)系狀態(tài)[16]。在鎮(zhèn)街權(quán)責(zé)失衡局面下，社區(qū)作為居民自治組織也被納入行政序列中，呈現(xiàn)高度行政化特點(diǎn)[17]。鎮(zhèn)街將治理事務(wù)轉(zhuǎn)移至社區(qū)后，社區(qū)成為位于基層治理行政序列的底端組織，處于低治理權(quán)的結(jié)構(gòu)性位置。陳家建歸納了社區(qū)低治理權(quán)的四種表現(xiàn)，即資源調(diào)配能力弱、工作內(nèi)容自主性低、工作時(shí)間安排自主性不足和考核檢查的被動(dòng)性地位。他認(rèn)為社區(qū)的綜合性治理要求與其低治理權(quán)位置的結(jié)構(gòu)性張力，使作為市場(chǎng)力量的社會(huì)組織也被吸納用來(lái)完成綜合性治理任務(wù)，難以發(fā)揮應(yīng)有的專業(yè)化治理功能。

圖1　網(wǎng)格化管理實(shí)踐限度分析框架

受上述理論啟發(fā)，本文嘗試結(jié)合網(wǎng)格的治理權(quán)特征及運(yùn)行環(huán)境建構(gòu)分析其實(shí)踐限度的理論框架（如圖1所示）。隨著網(wǎng)格化管理模式興起，網(wǎng)格在某種程度上已經(jīng)替代社區(qū)成為基層治理行政序列的末端組織[6]。目前，網(wǎng)格的功能定位和組織屬性比較模糊，呈現(xiàn)與社區(qū)類似的治理權(quán)特征。首先，在基層治理的組織層級(jí)中，網(wǎng)格處于比社區(qū)更末端的位置，所掌握的資源調(diào)配能力不足。其次，網(wǎng)格受市（區(qū)）級(jí)主管部門、鎮(zhèn)街和社區(qū)的多重管理，社區(qū)承接的綜合性治理事務(wù)和條線類事務(wù)皆被轉(zhuǎn)移至網(wǎng)格，其工作內(nèi)容自主性小。最后，網(wǎng)格還面臨著多層級(jí)考核，對(duì)其治理目標(biāo)、治理過(guò)程實(shí)現(xiàn)了全面監(jiān)督，網(wǎng)格的工作時(shí)間自主性較低，在多層級(jí)考核中處于被動(dòng)地位。

組織學(xué)的新制度主義學(xué)派認(rèn)為，任何組織必須適應(yīng)環(huán)境才能生存，對(duì)組織現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)應(yīng)從組織與環(huán)境的關(guān)系上進(jìn)行系統(tǒng)分析[18]?？疾斓椭卫頇?quán)對(duì)網(wǎng)格治理績(jī)效的影響機(jī)制，需將其納入網(wǎng)格化管理運(yùn)行環(huán)境中進(jìn)行整體分析。社區(qū)網(wǎng)格運(yùn)行環(huán)境呈現(xiàn)壓力型特點(diǎn)。一方面，網(wǎng)格化管理內(nèi)設(shè)了管理服務(wù)清單，社區(qū)常規(guī)事務(wù)和條線事務(wù)均以屬地化的形式納入網(wǎng)格化服務(wù)清單，網(wǎng)格承擔(dān)了無(wú)限屬地責(zé)任。另一方面，網(wǎng)格化管理內(nèi)嵌了整套技術(shù)治理規(guī)則體系，使網(wǎng)格在運(yùn)行過(guò)程中面臨著剛性的規(guī)則約束。結(jié)合案例分析，本文試圖闡明網(wǎng)格的低治理權(quán)位置與壓力型環(huán)境間的結(jié)構(gòu)性張力是造成網(wǎng)格化管理實(shí)踐限度的中觀機(jī)制，而執(zhí)行者為應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性張力所付諸的變通執(zhí)行策略是導(dǎo)致網(wǎng)格化管理懸浮化和內(nèi)卷化的微觀機(jī)制。從治理權(quán)視角對(duì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐過(guò)程進(jìn)行考察，可以清晰地觀察不同主體在其運(yùn)行過(guò)程中的復(fù)雜互動(dòng)，為思考其實(shí)踐限度提供了新的理論窗口。

三、社區(qū)網(wǎng)格組織架構(gòu)及其低治理權(quán)

Q市H區(qū)位于山東半島，近年來(lái)，網(wǎng)格化管理已經(jīng)成為H區(qū)重點(diǎn)打造的社會(huì)治理特色工程，連續(xù)兩年獲評(píng)省級(jí)社會(huì)治理創(chuàng)新優(yōu)秀成果，具有較強(qiáng)的典型效應(yīng)。2014年6月，H區(qū)開始推進(jìn)網(wǎng)格化管理服務(wù)體系，將全區(qū)劃分為183個(gè)管區(qū)、1309個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格，并從社會(huì)招聘1309名專職網(wǎng)格員，實(shí)現(xiàn)了“一格一員”的人員配比。下文將主要描述H區(qū)網(wǎng)格化管理的基本組織架構(gòu)和運(yùn)行過(guò)程，并借此呈現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格在基層治理體系中的低治理權(quán)位置。

（一）網(wǎng)格化管理的組織架構(gòu)及治理過(guò)程

H區(qū)政府為推進(jìn)各層級(jí)間順利聯(lián)動(dòng)，設(shè)計(jì)了一套獨(dú)立的網(wǎng)格組織架構(gòu)，主要包括“區(qū)—鎮(zhèn)街—社區(qū)—網(wǎng)格”四級(jí)架構(gòu)。H區(qū)政府下設(shè)區(qū)社會(huì)治理中心作為全區(qū)網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全區(qū)網(wǎng)格化管理工作，擁有人事權(quán)和考核權(quán)。鎮(zhèn)街成立鎮(zhèn)街社會(huì)治理中心作為本轄區(qū)網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各社區(qū)社會(huì)治理工作站、專職網(wǎng)格員的考核及績(jī)效發(fā)放，具有部分協(xié)調(diào)權(quán)和激勵(lì)權(quán)。社區(qū)內(nèi)設(shè)置社會(huì)治理工作站，負(fù)責(zé)協(xié)助專職網(wǎng)格員完成入戶走訪、巡查和事件處置。網(wǎng)格是在社區(qū)下劃分的治理單位，H區(qū)網(wǎng)格模仿舟山市組團(tuán)式網(wǎng)格模式，設(shè)置了“1名網(wǎng)格長(zhǎng)+1名專職網(wǎng)格員+N名專業(yè)網(wǎng)格員”的網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)，網(wǎng)格長(zhǎng)由社區(qū)書記兼任，專職網(wǎng)格員負(fù)責(zé)事件的上報(bào)、處置和核實(shí)，專業(yè)網(wǎng)格員主要由各職能部門下派人員組成，負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)的條線業(yè)務(wù)。

H區(qū)網(wǎng)格化管理內(nèi)容涵蓋所有基層治理事項(xiàng)，包括公安政法、城市管理、安全監(jiān)管、城市建設(shè)、科教文衛(wèi)等13大類。網(wǎng)格化管理的運(yùn)行依賴于社區(qū)網(wǎng)格上報(bào)的事件（部件）信息，網(wǎng)格事件的收集、流轉(zhuǎn)、處置和核實(shí)是核心環(huán)節(jié)，并遵循著嚴(yán)格的技術(shù)程序。一是收集。網(wǎng)格事件由專職網(wǎng)格員通過(guò)社區(qū)巡查、入戶走訪和居民電話反映等方式收集，并根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況判定事件的類型和緊急程度。二是上報(bào)及處置。重大事件可由專職網(wǎng)格員通過(guò)技術(shù)平臺(tái)直接上報(bào)街鎮(zhèn)社會(huì)治理中心或區(qū)社會(huì)治理中心；普通事件可由專職網(wǎng)格員現(xiàn)場(chǎng)處置核實(shí)；無(wú)處置權(quán)限的則從網(wǎng)格系統(tǒng)內(nèi)逐級(jí)上報(bào)，上級(jí)會(huì)對(duì)接收事件進(jìn)行二次審核以確定責(zé)任歸屬，對(duì)確屬本級(jí)處置的，轉(zhuǎn)派至相關(guān)職能部門處置；審定下級(jí)有處置權(quán)限的事件，則退回。三是核實(shí)。專職網(wǎng)格員須在24小時(shí)內(nèi)對(duì)已辦結(jié)的事件進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，并對(duì)民眾電話反映事件，進(jìn)行電話回訪，對(duì)處置意見不合格的事件可駁回重新辦理。

（二）社區(qū)網(wǎng)格的低治理權(quán)

從H區(qū)網(wǎng)格化管理的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)網(wǎng)格已成為社區(qū)之下新增的治理層級(jí)，處于基層治理結(jié)構(gòu)的底端。社區(qū)網(wǎng)格也延續(xù)了基層治理行政體系中的治理權(quán)分布邏輯，呈現(xiàn)出低治理權(quán)的權(quán)責(zé)樣態(tài)。

一是資源調(diào)配能力弱。主要表現(xiàn)為網(wǎng)格雖承擔(dān)了大量的基層治理事項(xiàng)，但不掌握任何的公共資源。以H區(qū)為例，專職網(wǎng)格員作為網(wǎng)格化管理的執(zhí)行主體，沒(méi)有正式行政身份，由區(qū)社會(huì)治理中心以勞務(wù)派遣方式從勞務(wù)公司統(tǒng)一招聘，工資由區(qū)級(jí)財(cái)政承擔(dān)。專職網(wǎng)格員的辦公地點(diǎn)設(shè)在社區(qū)黨群服務(wù)中心，其崗位津貼和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由鎮(zhèn)街社會(huì)治理經(jīng)費(fèi)支出。網(wǎng)格本身的職能定位模糊，再加之專職網(wǎng)格員的編外身份；網(wǎng)格因此不具備執(zhí)法權(quán)和行政權(quán)，僅有對(duì)鎮(zhèn)街內(nèi)職能部門的協(xié)調(diào)權(quán)。

二是工作內(nèi)容自主性小。社區(qū)網(wǎng)格承擔(dān)的主要任務(wù)來(lái)自上級(jí)條線業(yè)務(wù)部門和社區(qū)，還要不時(shí)承擔(dān)各部門轉(zhuǎn)派下來(lái)的緊急任務(wù)，如人口普查、疫苗注射和疫情防控等。因此，網(wǎng)格的工作內(nèi)容大都來(lái)自上級(jí)設(shè)定或下派的行政任務(wù)，沒(méi)有工作內(nèi)容設(shè)定的自主權(quán)。

三是工作時(shí)間的自由度低。網(wǎng)格內(nèi)的工作時(shí)間在不同治理事項(xiàng)中存在張力，由于網(wǎng)格技術(shù)系統(tǒng)對(duì)網(wǎng)格事件的上報(bào)、處置和核實(shí)等任務(wù)的處理時(shí)間建立了技術(shù)化的規(guī)則程序，基層網(wǎng)格完成治理任務(wù)時(shí)的時(shí)間自主性很小。在應(yīng)對(duì)社區(qū)轉(zhuǎn)交的日常類綜合性治理事務(wù)時(shí)，具有相對(duì)自主性，但對(duì)較為緊急的階段性中心任務(wù)，其時(shí)間自主性就會(huì)壓縮。

四是應(yīng)對(duì)的考核層級(jí)多。H區(qū)社會(huì)治理中心會(huì)不定期對(duì)專職網(wǎng)格員進(jìn)行跨級(jí)考核，還會(huì)對(duì)各鎮(zhèn)街進(jìn)行年度考核，鎮(zhèn)街每月會(huì)對(duì)各社區(qū)的網(wǎng)格化管理情況進(jìn)行考核排名，社區(qū)又會(huì)對(duì)每個(gè)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人的工作情況進(jìn)行考核排名。盡管考核主要按行政序列逐級(jí)進(jìn)行，但所有考核項(xiàng)目最終都會(huì)下壓到網(wǎng)格，以至于專職網(wǎng)格員通常要應(yīng)對(duì)來(lái)自多層級(jí)的考核，承擔(dān)著巨大的考核壓力。

可見，社區(qū)網(wǎng)格在基層治理結(jié)構(gòu)中的低治理位置，使其呈現(xiàn)出資源動(dòng)員能力弱、工作自主性低和考核壓力大的權(quán)責(zé)失衡特點(diǎn)。處在低治理權(quán)位置的網(wǎng)格還要面臨屬地管理擴(kuò)張、剛性規(guī)則約束的運(yùn)行環(huán)境，更加劇了社區(qū)網(wǎng)格的執(zhí)行壓力。

四、壓力型環(huán)境與社區(qū)網(wǎng)格的低治理權(quán)困境

任何組織都有其特定的運(yùn)行環(huán)境，對(duì)不同環(huán)境壓力的調(diào)適過(guò)程將直接影響著組織運(yùn)行效率。隨著社區(qū)網(wǎng)格成為基層治理的終端組織，基層治理體系中以屬地管理與技術(shù)治理為主的管理機(jī)制也被延伸至網(wǎng)格化管理的全過(guò)程，其運(yùn)行環(huán)境整體呈現(xiàn)壓力型特點(diǎn)。網(wǎng)格的低治理權(quán)位置與壓力型環(huán)境間的失衡問(wèn)題，是造成網(wǎng)格化管理實(shí)踐限度的中觀機(jī)制。

（一）社區(qū)網(wǎng)格的壓力型運(yùn)行環(huán)境

組織通常會(huì)面臨兩種環(huán)境：制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。前者是指組織所處的法律制度、社會(huì)規(guī)范等廣為接受的社會(huì)事實(shí)；后者是指組織為實(shí)現(xiàn)運(yùn)行效率的最大化所應(yīng)用的管理方式和技術(shù)手段[6]。網(wǎng)格化管理的運(yùn)行環(huán)境也可以劃分為制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境；制度環(huán)境表現(xiàn)為基層行政組織將治理事務(wù)以屬地化管理方式向社區(qū)網(wǎng)格轉(zhuǎn)移，使其承擔(dān)了無(wú)限屬地責(zé)任；技術(shù)環(huán)境表現(xiàn)為提升社區(qū)網(wǎng)格的運(yùn)行效率，技術(shù)治理形式被高度嵌入到其運(yùn)行全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)網(wǎng)格的標(biāo)準(zhǔn)化管理。兩者相互交織，塑造了網(wǎng)格化管理的壓力型環(huán)境。

1.屬地管理擴(kuò)張與網(wǎng)格的職責(zé)泛化

屬地化管理是把行政區(qū)域劃分為一個(gè)個(gè)“塊”，賦予屬地政府對(duì)所轄地區(qū)統(tǒng)籌管理的權(quán)力，同時(shí)承擔(dān)治理責(zé)任[19]。隨著基層治理事務(wù)復(fù)雜化和綜合化，職責(zé)同構(gòu)的行政體制帶來(lái)的條塊分工模糊促使上級(jí)政府在治理任務(wù)壓力下，以屬地管理邊界為依托，將治理事務(wù)不斷職責(zé)化的下壓至基層政府，導(dǎo)致基層屬地管理的擴(kuò)張[20]。網(wǎng)格化管理模式的制度愿景是實(shí)現(xiàn)條塊治理事務(wù)和治理資源在網(wǎng)格內(nèi)的協(xié)同整合，但網(wǎng)格的設(shè)置卻為條塊部門將屬地責(zé)任向下擴(kuò)張?zhí)峁┝酥贫溶壍馈Ｉ霞?jí)政府部門在面對(duì)條塊矛盾和協(xié)調(diào)問(wèn)題時(shí)，往往將其轉(zhuǎn)化為網(wǎng)格的屬地責(zé)任。以H區(qū)為例，區(qū)社會(huì)治理中心出臺(tái)的《H區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》對(duì)網(wǎng)格承擔(dān)的治理任務(wù)做出了明確規(guī)定。

一是社區(qū)常規(guī)性治理事務(wù)。網(wǎng)格承擔(dān)的社會(huì)治理常規(guī)任務(wù)包括法律政策宣傳、社會(huì)治理及公共安全隱患排查、突發(fā)事件處置及重大活動(dòng)安保、社區(qū)糾紛調(diào)解、配合協(xié)助社區(qū)（新村）“兩委”開展居民自治和民主議事協(xié)商等11大類。除此之外，基層網(wǎng)格還要完成H區(qū)黨工委、管委會(huì)決定通過(guò)網(wǎng)格開展的其他事項(xiàng)。

二是條線下沉型治理事務(wù)。H區(qū)社會(huì)治理中心還會(huì)同區(qū)屬職能部門編制了網(wǎng)格管理事項(xiàng)清單，管理清單項(xiàng)目共分為公安政法類、城市管理類、安全監(jiān)管類、城市建設(shè)類、科教文衛(wèi)類、經(jīng)濟(jì)管理類、超出受理范圍類等13大類，包括各類具體事項(xiàng)近1000項(xiàng)。服務(wù)清單事項(xiàng)中有一大部分事項(xiàng)是本應(yīng)由職能部門處置的專業(yè)性事務(wù)，但均被編碼輸入網(wǎng)格技術(shù)平臺(tái)，成為專職網(wǎng)格員上報(bào)和處置事件時(shí)的勾選項(xiàng)。

為了將治理責(zé)任向網(wǎng)格壓實(shí)，《暫行辦法》還規(guī)定納入網(wǎng)格化管理服務(wù)清單的常規(guī)性事務(wù)，社區(qū)和網(wǎng)格對(duì)其負(fù)有屬地管理責(zé)任；而條線下沉的治理事務(wù)，則實(shí)行主管部門和屬地雙重管理。從制度層面認(rèn)定了網(wǎng)格對(duì)轄區(qū)內(nèi)條塊治理事務(wù)的無(wú)差別屬地責(zé)任，面臨職責(zé)泛化的問(wèn)題。

2.技術(shù)形式嵌入與網(wǎng)格的標(biāo)準(zhǔn)化管理

網(wǎng)格化管理作為典型的技術(shù)治理形式，其運(yùn)行過(guò)程呈現(xiàn)較強(qiáng)的技術(shù)性。從學(xué)理層面來(lái)看，基層治理的技術(shù)化過(guò)程有雙重脈絡(luò)。一是在實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)時(shí)應(yīng)用的一系列標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化的管理技術(shù)，如項(xiàng)目制、目標(biāo)管理責(zé)任制等；二是治理過(guò)程中引入計(jì)算機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段[21]。網(wǎng)格化管理的技術(shù)形式也呈現(xiàn)雙重性。

一是制定了網(wǎng)格化管理目標(biāo)責(zé)任制。區(qū)社會(huì)治理中心為實(shí)現(xiàn)治理任務(wù)在基層被規(guī)范化和高效率執(zhí)行，制定了《網(wǎng)格化管理工作實(shí)施方案（試行）》，其中包含對(duì)各鎮(zhèn)街網(wǎng)格化管理工作的考核指標(biāo)體系。社會(huì)治理中心每月依照指標(biāo)體系對(duì)各鎮(zhèn)街進(jìn)行考核，考核內(nèi)容包括事件數(shù)量、事件質(zhì)量和處置流程項(xiàng)目。事件數(shù)量遵循達(dá)標(biāo)原則，每位專職網(wǎng)格員每月至少上報(bào)30個(gè)網(wǎng)格事件；事件質(zhì)量包括合格率、優(yōu)秀率和按期核查率，采取激勵(lì)原則，事件合格率、優(yōu)秀率和按期核查率越高，得分越高；處置和轉(zhuǎn)辦流程層面，設(shè)置區(qū)級(jí)轉(zhuǎn)辦和組團(tuán)處置兩項(xiàng)指標(biāo)，區(qū)級(jí)轉(zhuǎn)辦事項(xiàng)越多，得分越高，并要求組團(tuán)處置率不低于20%。月考核得分納入鎮(zhèn)街年度社會(huì)治理工作考核排名，排名結(jié)果作為次年社會(huì)治理經(jīng)費(fèi)劃撥的重要依據(jù)。

二是引入了“網(wǎng)格通”智慧治理平臺(tái)。為提升網(wǎng)格化管理的運(yùn)行和監(jiān)督效率，H區(qū)社會(huì)治理中心為專職網(wǎng)格員配發(fā)了工作專用手機(jī)，新入職網(wǎng)格員要在3天內(nèi)注冊(cè)“網(wǎng)格通”賬號(hào)，報(bào)送事件、入戶走訪、撰寫工作日志、調(diào)度等日常工作須通過(guò)“網(wǎng)格通”完成。

（二）屬地管理擴(kuò)張下的低治理權(quán)困境

屬地管理作為基層治理權(quán)威性與有效性的平衡機(jī)制，其功能發(fā)揮的前提是“權(quán)隨事走”的權(quán)責(zé)相宜配置。然而，在各項(xiàng)治理事務(wù)被不斷下壓至網(wǎng)格的過(guò)程中，網(wǎng)格所掌握的治理資源卻沒(méi)有相應(yīng)增加，這就造成了社區(qū)網(wǎng)格低治理權(quán)與屬地管理責(zé)任擴(kuò)張之間的權(quán)責(zé)失衡困境。

1.條線事務(wù)治理與治理權(quán)限懸浮

條線事務(wù)的有效治理以治理主體具備特定治理權(quán)限為前提，條線部門將治理責(zé)任下壓至網(wǎng)格后，管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)依然收歸職能部門所有。以H區(qū)為例，網(wǎng)格對(duì)安全生產(chǎn)、占道經(jīng)營(yíng)和消防隱患等治理事務(wù)都有屬地責(zé)任，但社區(qū)網(wǎng)格員卻不具備相應(yīng)的治理權(quán)限。

“我們這個(gè)管區(qū)‘九小場(chǎng)所’特別多，消防安全、占道經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題特別突出，一旦出現(xiàn)安全隱患我們都有管理責(zé)任。但我們巡查發(fā)現(xiàn)了，也就只能提醒一下，人家根本不聽我們的，我們需要有處罰權(quán)才行。社區(qū)配有專業(yè)網(wǎng)格員，他們有處罰權(quán)，我們應(yīng)該是配合他們工作，但平時(shí)根本見不到他們的人，很多工作都是我們?cè)谧?。”（訪談資料：20211221ZJK）

雖然H區(qū)職能部門也專門下派了專業(yè)網(wǎng)格員進(jìn)入社區(qū)輔助專職網(wǎng)格員處理?xiàng)l線類事務(wù)，但一名專業(yè)網(wǎng)格員需要同時(shí)負(fù)責(zé)十幾個(gè)社區(qū)網(wǎng)格，對(duì)網(wǎng)格事務(wù)的回應(yīng)能力和動(dòng)力不足。大量條線治理事務(wù)仍需專職網(wǎng)格員來(lái)處置，甚至出現(xiàn)了“專職網(wǎng)格員做、專業(yè)網(wǎng)格員看”的現(xiàn)象。專職網(wǎng)格員由于缺乏必要的管理權(quán)和行政權(quán)，對(duì)條線事務(wù)只能發(fā)揮有限的治理作用，面臨著“有責(zé)無(wú)權(quán)”的治理權(quán)限懸浮困境。

2.常規(guī)事務(wù)治理與協(xié)調(diào)能力虛化

街道和社區(qū)下達(dá)到網(wǎng)格的常規(guī)性治理任務(wù)具有綜合性特點(diǎn)，需要?jiǎng)訂T區(qū)級(jí)條塊部門協(xié)同治理。行政體制內(nèi)部的動(dòng)員特點(diǎn)是以行政層級(jí)為基礎(chǔ)的自上而下的權(quán)威動(dòng)員，自下而上的動(dòng)員會(huì)因缺乏必要的行政權(quán)威支撐而陷入困境。在行政動(dòng)員模式下，網(wǎng)格的低治理權(quán)位置使其處于最弱勢(shì)的動(dòng)員地位，不具備對(duì)上級(jí)條塊部門的協(xié)調(diào)動(dòng)員能力。專職網(wǎng)格員XDL的“退件”經(jīng)歷頗具代表性。

“LCP社區(qū)有條路不好，好幾個(gè)老人摔了跤。我把這個(gè)件報(bào)到了區(qū)里，公路局給我打電話責(zé)問(wèn)我為什么要報(bào)這個(gè)路？這個(gè)路壞了影響居民正常生活了，報(bào)這個(gè)路是我網(wǎng)格員的職責(zé)。這個(gè)件從區(qū)里被退了回來(lái)，讓我們自己想辦法修。公路局不負(fù)責(zé)修，我們能怎么辦？這個(gè)件后來(lái)作為不合格件，扣了街道的分?！保?0210123XDL）

實(shí)際上，H區(qū)社會(huì)治理中心也注意到網(wǎng)格對(duì)職能部門的動(dòng)員乏力問(wèn)題，專門設(shè)計(jì)了“街呼區(qū)應(yīng)”的逆向反饋機(jī)制，即街道、社區(qū)和網(wǎng)格可以對(duì)區(qū)屬職能部門的配合程度進(jìn)行逆向評(píng)價(jià)，但在實(shí)際運(yùn)行中卻難以實(shí)現(xiàn)。從行政層級(jí)來(lái)看，作為網(wǎng)格主管部門的區(qū)社會(huì)治理中心和鎮(zhèn)街與區(qū)職能部門是平級(jí)單位，很少鼓勵(lì)網(wǎng)格員使用街呼區(qū)應(yīng)機(jī)制給區(qū)職能部門負(fù)面評(píng)價(jià)。網(wǎng)格員對(duì)職能部門的動(dòng)員更多依靠向鎮(zhèn)街匯報(bào)，再由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)依靠非正式關(guān)系對(duì)接區(qū)職能部門。但這種非正式的協(xié)調(diào)動(dòng)員機(jī)制，僅在應(yīng)對(duì)緊急問(wèn)題或群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題時(shí)才會(huì)采用。而大多數(shù)超出網(wǎng)格協(xié)調(diào)能力的事件，仍會(huì)被擱置在社區(qū)無(wú)法被有效處置。制度設(shè)計(jì)的網(wǎng)格條塊協(xié)同型的靈活性執(zhí)行結(jié)構(gòu)，在實(shí)際運(yùn)行中難以突破行政體系內(nèi)部科層化的執(zhí)行結(jié)構(gòu)約束，網(wǎng)格所處的低治理權(quán)位置使其很難掌握調(diào)動(dòng)上級(jí)職能部門的能力，面臨協(xié)調(diào)能力虛化的困境。

（三）技術(shù)規(guī)則約束下的低治理權(quán)困境

網(wǎng)格化管理在運(yùn)行過(guò)程中通過(guò)引入管理技術(shù)和信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了治理過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化和平臺(tái)化，提升了基層治理的效率和精度。但治理技術(shù)的引入也增強(qiáng)了社區(qū)網(wǎng)格運(yùn)行的規(guī)則剛性。

1.多層級(jí)考核與治理目標(biāo)自主性缺失

在區(qū)社會(huì)治理中心的考核壓力下，鎮(zhèn)街也依據(jù)區(qū)里的考核標(biāo)準(zhǔn)主動(dòng)加碼制定了本鎮(zhèn)街針對(duì)專職網(wǎng)格員的崗位目標(biāo)責(zé)任管理體制。以《Q街道社會(huì)治理專職網(wǎng)格員工作成效考核評(píng)分細(xì)則（報(bào)件部分）》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）為例，《細(xì)則》要求每位專職網(wǎng)格員比區(qū)考核標(biāo)準(zhǔn)多報(bào)10個(gè)事件，對(duì)超額完成報(bào)件數(shù)量和獲評(píng)優(yōu)秀事件的專職網(wǎng)格員給予加分，而對(duì)超期核實(shí)事件的網(wǎng)格員予以減分。Q街道依照《細(xì)則》對(duì)轄區(qū)專職網(wǎng)格員進(jìn)行考核排名，月考核排名在后兩位的或考核分?jǐn)?shù)在59分以下（包括59分）者扣發(fā)當(dāng)月績(jī)效工資；月考核排名前兩位的發(fā)放當(dāng)月雙倍績(jī)效工資；其他考核名次正常發(fā)放績(jī)效工資；連續(xù)兩個(gè)月考核得分在59分（包括59分）以下的，由街道社會(huì)治理委員會(huì)研究予以辭退。

由于考核排名關(guān)乎績(jī)效發(fā)放和工作崗位穩(wěn)定性，對(duì)專職網(wǎng)格員的工作選擇產(chǎn)生了激勵(lì)導(dǎo)向。

“那些一天到晚就琢磨報(bào)件、包裝優(yōu)秀件的網(wǎng)格員，可能實(shí)在工作基本不干，但他們?cè)碌着琶芸壳啊Ｕ嬲嬲o老百姓辦事的，反倒成了落后分子。有時(shí)候我們不是不能完成那些指標(biāo)，是真忙忘了。但區(qū)里、街道上不管你這些，他們只看排名結(jié)果。”（2021206XJ）

面對(duì)多層級(jí)的量化考核機(jī)制，社區(qū)專職網(wǎng)格員既缺少必要的逆向反饋渠道，也缺少自主設(shè)定治理目標(biāo)的空間和動(dòng)力，完成上報(bào)事件數(shù)量、合格率和優(yōu)秀率等量化指標(biāo)成為他們最主要的工作目標(biāo)?；鶎由鐣?huì)的日常治理事務(wù)通常具有偶發(fā)性、不確定性和突變性等特點(diǎn)，治理過(guò)程和結(jié)果很難用標(biāo)準(zhǔn)化的量化指標(biāo)進(jìn)行考量。在多層級(jí)考核的強(qiáng)激勵(lì)和層層加碼的指標(biāo)壓力下，標(biāo)準(zhǔn)化治理指標(biāo)替代了社區(qū)實(shí)際的治理需求成為主導(dǎo)網(wǎng)格化管理實(shí)踐的運(yùn)行規(guī)則，網(wǎng)格化管理陷入了目標(biāo)替代的困境。

2.技術(shù)化監(jiān)管與治理過(guò)程自主性缺失

通過(guò)引入網(wǎng)格通平臺(tái)，H區(qū)社會(huì)治理中心以技術(shù)化手段實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)網(wǎng)格運(yùn)行過(guò)程的全過(guò)程監(jiān)督。網(wǎng)格平臺(tái)對(duì)上報(bào)事件描述的字?jǐn)?shù)、格式、配圖都有嚴(yán)格規(guī)范要求，不符合標(biāo)準(zhǔn)的將會(huì)被系統(tǒng)駁回。事件進(jìn)入平臺(tái)后，其處置流程和時(shí)間就會(huì)被高度監(jiān)控，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)對(duì)超期處置和未核實(shí)事件進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)警。平臺(tái)還內(nèi)嵌打卡和定位系統(tǒng)，會(huì)實(shí)時(shí)監(jiān)控網(wǎng)格員在崗情況和巡查軌跡，實(shí)現(xiàn)了對(duì)網(wǎng)格員工作的全程監(jiān)管。平臺(tái)監(jiān)管數(shù)據(jù)會(huì)作為上級(jí)考核網(wǎng)格的重要依據(jù)，進(jìn)一步壓縮了社區(qū)網(wǎng)格在治理過(guò)程中的自主性空間。

在新冠肺炎疫情防控時(shí)期，H區(qū)專職網(wǎng)格員既要配合社區(qū)完成收集居民信息、組織核酸檢測(cè)、入戶消毒等大量臨時(shí)性和突發(fā)性工作，還要照常完成網(wǎng)格系統(tǒng)規(guī)定的打卡、巡查軌跡等指標(biāo)任務(wù)，否則將被扣分。

“當(dāng)時(shí)我負(fù)責(zé)的網(wǎng)格是勞動(dòng)市場(chǎng)，打工的早上6點(diǎn)就出來(lái)找活了，我們的核酸6點(diǎn)30分就開始做。但網(wǎng)格系統(tǒng)要求，我們網(wǎng)格員每天8點(diǎn)30必須在系統(tǒng)里打卡，不然就算曠工。做核酸你也知道有多忙，哪顧得上？”（訪談資料：20211220LFF）。

另外，社區(qū)糾紛調(diào)解類事務(wù)的治理通常需要協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，具有治理周期長(zhǎng)和不確定性強(qiáng)的特點(diǎn)。但網(wǎng)格通平臺(tái)對(duì)進(jìn)入系統(tǒng)的事件的處置時(shí)間和辦結(jié)評(píng)價(jià)有剛性要求，導(dǎo)致專職網(wǎng)格員在處置社區(qū)復(fù)雜事務(wù)時(shí)面臨自主性缺失的困境。

如上所述，社區(qū)網(wǎng)格的低治理權(quán)位置使其在應(yīng)對(duì)多層級(jí)考核和技術(shù)平臺(tái)監(jiān)控時(shí)，都沒(méi)有談判和反饋的空間，只能被動(dòng)接受和執(zhí)行。作為一種監(jiān)督手段，信息技術(shù)平臺(tái)的應(yīng)用進(jìn)一步放大了考核機(jī)制的規(guī)則剛性，導(dǎo)致處在低治理權(quán)位置的社區(qū)網(wǎng)格在治理目標(biāo)和治理過(guò)程的自主性空間被無(wú)限壓縮。在屬地責(zé)任擴(kuò)張和技術(shù)規(guī)則剛性交疊的壓力型運(yùn)行環(huán)境下，專職網(wǎng)格員為確保自己完成治理任務(wù)又不至于在網(wǎng)格考核中落后，只能通過(guò)一系列執(zhí)行變通策略來(lái)應(yīng)對(duì)。

五、低治理權(quán)困境下的執(zhí)行變通及其后果

基層執(zhí)行者在面對(duì)壓力型體制和權(quán)責(zé)失衡的壓力時(shí)，會(huì)通過(guò)執(zhí)行變通等非正式手段來(lái)靈活地應(yīng)對(duì)體制性僵化。專職網(wǎng)格員作為基層網(wǎng)格工作的具體執(zhí)行者，為應(yīng)對(duì)自上而下的執(zhí)行壓力和技術(shù)規(guī)則的剛性要求，亦生成了選擇性報(bào)件、湊件等變通方式。變通執(zhí)行成為專職網(wǎng)格員在低治理權(quán)困境下不得已而為之的執(zhí)行策略，最終導(dǎo)致了網(wǎng)格化管理的內(nèi)卷化和懸浮化。

（一）網(wǎng)格化管理中的執(zhí)行變通

筆者參與了H區(qū)網(wǎng)格化管理的考核工作，從考核數(shù)據(jù)來(lái)看，各鎮(zhèn)街上報(bào)的事件處置合格率極高。以L街道為例，2018年11月至2020年12月上報(bào)的14978個(gè)事件的處置合格率高達(dá)96.7%。由于事件上報(bào)事關(guān)鎮(zhèn)街、社區(qū)和網(wǎng)格員的年終考核成績(jī)，專職網(wǎng)格員在上報(bào)事件時(shí)會(huì)進(jìn)行充分權(quán)衡，多數(shù)上報(bào)的事件都經(jīng)過(guò)了權(quán)衡和篩選。社區(qū)網(wǎng)格主要有以下三種變通策略。

一是選擇性報(bào)件。專職網(wǎng)格員在上報(bào)事件的過(guò)程中，會(huì)優(yōu)先上報(bào)依靠街道或社區(qū)資源就能處置的事件，盡量不上報(bào)區(qū)級(jí)轉(zhuǎn)辦的事件。從H區(qū)各網(wǎng)格辦理完結(jié)的事件類型上看，城市管理類、社會(huì)治安類等事件占比超過(guò)90%。在處理這類事件時(shí)街道及下轄的職能部門有處置權(quán)限和資源，進(jìn)而能保證事件處置的合格率。事件一旦跨級(jí)轉(zhuǎn)辦到區(qū)里，網(wǎng)格、社區(qū)和街道三級(jí)就失去了對(duì)事件處置過(guò)程的主導(dǎo)權(quán)，事件如果被退回，不僅處置責(zé)任又回到了鎮(zhèn)街和社區(qū)，還面臨在社會(huì)治理工作考核中被扣分的問(wèn)題。

“涉及區(qū)級(jí)轉(zhuǎn)辦的事件以前都是照常上報(bào)，但現(xiàn)在我們非常謹(jǐn)慎，除非非報(bào)不可，不然盡量不報(bào)。好多（事）件到區(qū)里也不好解決。要是轉(zhuǎn)到區(qū)里又給退了回來(lái)，審核的時(shí)候會(huì)作為未處理事件，然后扣街道和社區(qū)的分。”（訪談資料：2021217WYT）

該社區(qū)推行網(wǎng)格化管理近兩年的時(shí)間里，區(qū)級(jí)轉(zhuǎn)辦的事件僅有12例。從極小的區(qū)級(jí)轉(zhuǎn)辦事件比例中可以看到，由于基層網(wǎng)格中權(quán)責(zé)失衡的治理權(quán)狀態(tài)，專職網(wǎng)格員在日常報(bào)件工作中，也會(huì)盡量避免上報(bào)超出自身協(xié)調(diào)能力的事件。由于基層網(wǎng)格的協(xié)同能力僅限于鎮(zhèn)街一級(jí)，所以在系統(tǒng)中上報(bào)的事件也多為鎮(zhèn)街一級(jí)可處置的事件。

二是運(yùn)動(dòng)式達(dá)標(biāo)。中國(guó)基層政府由于職責(zé)大、壓力重，“拼湊應(yīng)對(duì)”成為一種常見的組織行為[22]。社區(qū)網(wǎng)格作為最基層的治理組織也面臨著較大的考核壓力，必須盡快運(yùn)用多種靈活性手段完成考核指標(biāo)。網(wǎng)格信息技術(shù)平臺(tái)雖能夠追蹤事件的處置數(shù)據(jù)和轉(zhuǎn)辦痕跡，但對(duì)進(jìn)入系統(tǒng)之前事件生產(chǎn)過(guò)程卻無(wú)法監(jiān)督，這給專職網(wǎng)格員留下了“湊”件的變通空間。在上級(jí)任務(wù)壓力過(guò)重時(shí)，專職網(wǎng)格員會(huì)通過(guò)運(yùn)動(dòng)式達(dá)標(biāo)的方式來(lái)完成對(duì)上報(bào)事件的考核要求。

“疫情防控期間，我們每天搞信息統(tǒng)計(jì)、報(bào)表，加班到晚上11點(diǎn)，治理中心這邊還有網(wǎng)格考核任務(wù)。很多網(wǎng)格員每天早上來(lái)了先把考核要求的報(bào)件數(shù)量湊出來(lái)，實(shí)在不行可以自己造。”（訪談資料：20211216ZZH）

除了湊件外，專職網(wǎng)格員為了完成系統(tǒng)提出的巡查要求，每天上午和下午還要應(yīng)付性地到網(wǎng)格轄區(qū)巡查。

“系統(tǒng)還檢測(cè)巡查軌道，我們就帶著手機(jī)去走一圈。不然怎么辦，如果我們每天按照要求巡查、上報(bào)，那其他工作不要開展了。”（訪談資料：20211216ZHJ）

由此可見，技術(shù)規(guī)則對(duì)基層網(wǎng)格執(zhí)行過(guò)程、時(shí)間和效率的監(jiān)督更多是一種痕跡管理，亦給基層變通執(zhí)行留有空間。在多重任務(wù)目標(biāo)的壓力下，專職網(wǎng)格員通過(guò)運(yùn)行式達(dá)標(biāo)的方式在短時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造執(zhí)行痕跡，應(yīng)對(duì)痕跡導(dǎo)向下的技術(shù)規(guī)則。

三是跨級(jí)共謀。H區(qū)社會(huì)治理中心也注意到了基層存在選擇性報(bào)件和“湊”件的現(xiàn)象，并在實(shí)施方案中設(shè)置了對(duì)“湊”件行為的處罰條例，但收效甚微。筆者通過(guò)對(duì)事件上報(bào)和處置過(guò)程的參與觀察發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行變通大都是在街道、社區(qū)的默許下進(jìn)行的，可以看作是街道、社區(qū)居委會(huì)和基層網(wǎng)格三級(jí)間形成的一種跨級(jí)共謀行為。周雪光曾經(jīng)關(guān)注到基層政府在應(yīng)對(duì)上級(jí)考核時(shí)會(huì)產(chǎn)生上下級(jí)共謀的現(xiàn)象[23]。網(wǎng)格化管理的共謀現(xiàn)象不僅發(fā)生在上下級(jí)，而且是在街道—社區(qū)—網(wǎng)格三級(jí)間的共謀行為。跨級(jí)共謀的形成，源于網(wǎng)格技術(shù)程序的去科層化的功能。具體而言，網(wǎng)格技術(shù)平臺(tái)的執(zhí)行數(shù)據(jù)在線上對(duì)各層級(jí)管理中心實(shí)時(shí)公開，打破了以往傳統(tǒng)科層組織間的信息不對(duì)稱情況，基層網(wǎng)格的數(shù)據(jù)只要進(jìn)入系統(tǒng)平臺(tái)就會(huì)自動(dòng)被納入對(duì)網(wǎng)格所屬的社區(qū)和街道的考核數(shù)據(jù)中。因此，網(wǎng)格信息技術(shù)平臺(tái)引入，所形成的考核壓力對(duì)街道—社區(qū)—網(wǎng)格三級(jí)呈現(xiàn)均等化分布，進(jìn)而使其形成了高度關(guān)聯(lián)的利益—事務(wù)連帶關(guān)系。最終導(dǎo)致從鎮(zhèn)街到社區(qū)均對(duì)社區(qū)網(wǎng)格的變通行為持默許態(tài)度，達(dá)成了一種“共識(shí)式變通”的默契[24]。

（二）執(zhí)行變通的后果

社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)的執(zhí)行變通是一線執(zhí)行者們?yōu)閼?yīng)對(duì)網(wǎng)格低治理權(quán)與運(yùn)行環(huán)境之間巨大張力而不得已為之的結(jié)果。執(zhí)行變通現(xiàn)象的普遍存在也使網(wǎng)格化管理在實(shí)踐層面的治理績(jī)效面臨諸多限度。

一是治理的內(nèi)卷化。據(jù)《H區(qū)社會(huì)治理中心2019年度部門預(yù)算》顯示，僅2019年該區(qū)網(wǎng)格化管理項(xiàng)目支出就達(dá)8894.88萬(wàn)元，主要用于專職網(wǎng)格員工資支出和網(wǎng)格技術(shù)系統(tǒng)維護(hù)費(fèi)用。在以巨額投入推進(jìn)網(wǎng)格化管理的同時(shí)，承擔(dān)網(wǎng)格實(shí)際工作的專職網(wǎng)格員卻時(shí)常面臨困境。

“我們不是發(fā)現(xiàn)不了（事件），是沒(méi)辦法解決。街道有些部門說(shuō)，我們網(wǎng)格員來(lái)了帶了很多活來(lái)。可我們這些活是為誰(shuí)干的？不也是為他們干的？居民抱怨我們說(shuō)，區(qū)里把我們“吹”得很厲害，可就是個(gè)網(wǎng)格員，實(shí)際問(wèn)題都管不了?！保ㄔL談資料：20211118HZM）

專職網(wǎng)格員面臨的現(xiàn)實(shí)困境體現(xiàn)了在網(wǎng)格化管理的頂層設(shè)計(jì)投入與基層實(shí)踐結(jié)果之間的錯(cuò)位，也是網(wǎng)格化管理體系中基層治理權(quán)架構(gòu)不盡合理的具體體現(xiàn)。網(wǎng)格化管理原本是政府設(shè)計(jì)用以提升基層治理效率和公共服務(wù)精度的治理工具，社區(qū)網(wǎng)格是各類行政力量下沉和資源統(tǒng)合的協(xié)同單位；但在實(shí)際運(yùn)行中，網(wǎng)格卻常被作為縱向行政序列向社區(qū)之下延伸的行政層級(jí)，并因處在行政序列的低治理位置成為各類屬地管理責(zé)任的兜底單位。以巨額財(cái)政支出供養(yǎng)的專職網(wǎng)格員大多數(shù)的日常工作注意力聚焦于完成納入考核指標(biāo)和屬地責(zé)任的條塊行政任務(wù)，而沒(méi)有足夠的精力和能力去回應(yīng)社區(qū)民眾的需求，最終呈現(xiàn)出一種“高投入、低治理”的內(nèi)卷化悖論。

二是治理的懸浮化。網(wǎng)格化管理通過(guò)引入技術(shù)治理形式，對(duì)基層治理進(jìn)程、方式和手段都實(shí)現(xiàn)了精細(xì)化的考核和技術(shù)化的監(jiān)測(cè)，表面上提升了治理過(guò)程的規(guī)范化和程序化，似乎彌合了治理中的上下級(jí)信息不對(duì)稱情況，但實(shí)際上卻加劇了治理過(guò)程與現(xiàn)實(shí)情境之間的錯(cuò)位。在技術(shù)規(guī)則的剛性約束下，基層治理所需的自由裁量空間被極度壓縮，專職網(wǎng)格員只能通過(guò)有選擇地上報(bào)事件和制造事件來(lái)迎合考核規(guī)則的要求。而上報(bào)的事件作為網(wǎng)格化管理的主要信息來(lái)源，是專職網(wǎng)格員深陷低治理權(quán)困境下選擇和制造后的事件，所反映的社會(huì)事實(shí)是在技術(shù)規(guī)則、條塊分割的約束下的建構(gòu)產(chǎn)物，難以反映社會(huì)事實(shí)的全貌和原貌。網(wǎng)格化管理雖然在表面上呈現(xiàn)出一種高效率的技術(shù)景觀，但其實(shí)際運(yùn)行過(guò)程卻懸浮于真實(shí)的社會(huì)場(chǎng)景，呈現(xiàn)出空轉(zhuǎn)化的趨向。

六、結(jié)論與討論

基于對(duì)Q市H區(qū)網(wǎng)格化管理的案例分析，本文認(rèn)為網(wǎng)格化管理的實(shí)踐限度是由社區(qū)網(wǎng)格在基層治理體系的低治理權(quán)位置與屬地管理擴(kuò)張、剛性技術(shù)規(guī)則的運(yùn)行環(huán)境間的結(jié)構(gòu)性張力所致。網(wǎng)格化管理的設(shè)計(jì)愿景是希望通過(guò)網(wǎng)格管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)條塊部門治理資源在網(wǎng)格中的整合和協(xié)同，但在實(shí)踐中卻為條塊部門下沉治理任務(wù)提供了制度軌道，制度設(shè)計(jì)中條塊資源下沉的整合邏輯演變?yōu)闂l塊事務(wù)下壓的避責(zé)邏輯。網(wǎng)格內(nèi)嵌的技術(shù)治理規(guī)則加大了對(duì)基層執(zhí)行過(guò)程的剛性約束，擴(kuò)大了社區(qū)網(wǎng)格權(quán)責(zé)失衡的低治理權(quán)困境，引發(fā)了基層執(zhí)行者的變通執(zhí)行策略，損耗了網(wǎng)格化管理的治理績(jī)效。質(zhì)言之，網(wǎng)格化管理的制度困境和執(zhí)行困境的根源，是社區(qū)網(wǎng)格在基層治理架構(gòu)中的低治理權(quán)位置難以適配制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境對(duì)其治理功能的要求。因此，破解網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵是明確網(wǎng)格在基層治理體系中的權(quán)責(zé)定位，審視網(wǎng)格化管理的治理特性。

首先，應(yīng)從制度層面設(shè)置條線事權(quán)的網(wǎng)格準(zhǔn)入機(jī)制。網(wǎng)格化管理的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)作為事件準(zhǔn)入的審核部門，明確網(wǎng)格化管理的常規(guī)管理事項(xiàng)清單，對(duì)臨時(shí)納入的管理事項(xiàng)進(jìn)行審核。準(zhǔn)入網(wǎng)格的工作事項(xiàng)，相關(guān)職能部門應(yīng)按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，適當(dāng)下沉治理權(quán)限，合理劃撥網(wǎng)格經(jīng)費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)基層網(wǎng)格在執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)責(zé)對(duì)等。

其次，應(yīng)重新審視網(wǎng)格化管理的技術(shù)特性。網(wǎng)格因其較強(qiáng)的技術(shù)化屬性在信息采集、整合和控制方面展現(xiàn)出極高的效率。如在新完肺炎疫情防控中，各地之所以能夠快速鎖定特殊群體，離不開社區(qū)網(wǎng)格對(duì)居民各類信息數(shù)據(jù)的收集和儲(chǔ)存，證明了網(wǎng)格化管理更適合信息收集類工作。網(wǎng)格化管理一旦從信息集合平臺(tái)轉(zhuǎn)換為綜合性治理平臺(tái)，其技術(shù)屬性帶來(lái)的強(qiáng)規(guī)則性就會(huì)難以適配基層社會(huì)的多樣性和復(fù)雜性，進(jìn)而損耗其效用發(fā)揮。

最后，應(yīng)推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格從綜治平臺(tái)向?qū)Ｖ纹脚_(tái)的功能轉(zhuǎn)變。網(wǎng)格化管理在各地實(shí)踐中的管理功能和運(yùn)行形態(tài)存在明顯差異。比如H區(qū)除社區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)格外，各區(qū)級(jí)職能部門還根據(jù)條線業(yè)務(wù)建立了專業(yè)網(wǎng)格，專業(yè)網(wǎng)格員由職能部門直接派駐管理，負(fù)責(zé)條線信息的收集與專業(yè)處置，網(wǎng)格化管理更多定位于對(duì)消防安全、安全生產(chǎn)等基礎(chǔ)部件信息的監(jiān)控、采集和處置平臺(tái)，呈現(xiàn)出較高的治理效能。網(wǎng)格化管理的強(qiáng)技術(shù)屬性在面對(duì)形態(tài)單一的治理對(duì)象時(shí)具有效率優(yōu)勢(shì)，而在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)綜合性治理事務(wù)時(shí)存在治理僵化的局限。推進(jìn)網(wǎng)格化管理從綜合平臺(tái)向?qū)Ｖ纹脚_(tái)的功能轉(zhuǎn)向，是另一個(gè)可以探索的方向。

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1008-4479（2024）02-0090-11

2023-06-09

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新問(wèn)題研究”（22＆ZD173）；青島市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“青島市社區(qū)網(wǎng)格員職業(yè)倦怠研究”（QDSKL2001138）

高士?。?991—），男，山東惠民人，山東科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心訪問(wèn)學(xué)者，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

責(zé)任編輯 范瑞光