平定縣高標準農(nóng)田建設現(xiàn)狀問題及對策

劉宇寬

（平定縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山西 045200）

當前，高標準農(nóng)田建設已成為實現(xiàn)耕地保護目標、提高糧食綜合生產(chǎn)能力、建設農(nóng)業(yè)強國的重要手段。面對嚴峻復雜的國際糧食供給形勢和龐大的國內(nèi)糧食剛性需求，我國糧食安全的壓力越來越大。山西省提出“十四五”末將建成高標準農(nóng)田160 萬hm2以上的目標，通過持續(xù)改造提升，全省高標準農(nóng)田保有量持續(xù)增加，糧食產(chǎn)能穩(wěn)定在1 350 萬t 以上。然而，面對全省2/3 以上的山區(qū)丘陵地區(qū)，如何建設與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田、推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是擺在山西省各級農(nóng)業(yè)部門面前的一道難題。平定縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在2019 年機構(gòu)改革后，將高標準農(nóng)田建設從原五部門各自為政，整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村局統(tǒng)一實施，高標準農(nóng)田面積迅速從0.33 萬hm2增加到0.87 萬hm2，耕地質(zhì)量明顯提升，糧食產(chǎn)量不斷提高。山西省平定縣的實踐是山區(qū)丘陵地區(qū)建設高標準農(nóng)田的一個縮影，其經(jīng)驗做法值得其他山區(qū)丘陵地區(qū)借鑒，存在的問題是山區(qū)丘陵地區(qū)建設高標準農(nóng)田的共性問題，因此以平定縣高標準農(nóng)田建設實際為例，通過實踐探究其本質(zhì)，找出解決問題的辦法。

1 平定縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況

平定縣地處山西省中部東側(cè)、太行山中段西麓、陽泉市東南部，總面積1 394 km2，耕地類型多為梯田、溝壩地，地形坡度為5°～23°，梯田化率在90%以上，田坎均為干砌石坎，屬于典型的土石低山丘陵區(qū)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以旱作玉米為主，667 m2產(chǎn)400～500 kg，經(jīng)濟作物較少。全縣年平均降水量為520.9 mm，水資源總量3.17 億m3，人均占有量僅為664 m3，只有全國人均占有量的27.3%，低于人均1 000 m3的國際標準，屬資源型缺水的縣。

2 山區(qū)丘陵高標準農(nóng)田建設的實踐歷程

平定縣以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)等區(qū)域為重點，遵循集中投入、連片開發(fā)、綜合治理、突出重點的原則，按照《高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃》《高標準農(nóng)田建設通則》（GB/T 30600—2014）等有關(guān)規(guī)定，通過實地勘察、廣泛征求項目區(qū)廣大農(nóng)民的意見，對全縣高標準農(nóng)田建設進行統(tǒng)籌規(guī)劃設計，有序推進建設。實行田、土、路、水綜合配套，重點在土地平整工程、土壤改良工程、田間機耕道路工程、小型節(jié)水灌溉水利工程等方面加大建設力度，有效提高耕地地力和質(zhì)量。

平定縣的高標準農(nóng)田建設工作大體分為3 個階段。第一階段：2011—2018 年。由原國土部門和原農(nóng)業(yè)局牽頭，分別實施各類農(nóng)田整治項目，其中上圖入庫6 個項目（原國土部門4 個、原農(nóng)業(yè)局2 個）。總計上圖入庫面積0.32 萬hm2，總投資2 507 萬元，這個階段資金投入少，產(chǎn)能提升不明顯，很多高標準農(nóng)田的工程建設不能很好地滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。

第二階段：2019—2022 年。對原國土、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、財政、水利各部門牽頭實施的各類農(nóng)田整治項目進行統(tǒng)一整合，由各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實施高標準農(nóng)田建設項目。2019 年、2020 年、2021 年和2022 年，平定縣高標準農(nóng)田建設面積分別為0.076 萬hm2、0.067 萬hm2、0.067 萬hm2和0.133 萬hm2，總投資分別為1 710 萬元、1 597 萬元、1 500 萬元和3 000 萬元。這個階段總計建成高標準農(nóng)田面積0.343 萬hm2，總投資達到7 807 萬元，每667 m2投資在1 500 元以上，基本能夠滿足當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求，但面對山區(qū)丘陵的特殊地理環(huán)境，資金投入仍然偏少。

第三階段：2023 年以來，高標準農(nóng)田建設進入快車道，當年建設面積0.19萬hm2（含提質(zhì)增效200 hm2），投資6 200 萬元，新建高標準農(nóng)田每667 m2投入在2 300 元以上。這個階段的設計工程量基本符合現(xiàn)實，較好地滿足了當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。

從平定縣高標準農(nóng)田建設歷程來看，資金投入不斷增多、建成面積不斷增加。在第一階段，由于投資偏少，有的村建一個水池或者修幾條田間路，就把全村上千畝耕地都劃定成高標準農(nóng)田，這與實際情況嚴重不符，造成虛假高標，農(nóng)田單產(chǎn)水平并沒有有效提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然維持原狀；在第二階段，平定縣按照集中連片、統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，編制了“十四五”高標準農(nóng)田建設規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位選擇每年的建設區(qū)域，以期達到規(guī)模效應。隨著建設標準和質(zhì)量持續(xù)提升，農(nóng)田防災減災能力明顯增強，糧食產(chǎn)能明顯提高。在第三階段，2023 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又出臺了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于做好逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田方案編制有關(guān)工作的通知》，投入繼續(xù)增加，同時針對部分以前劃定的高標準農(nóng)田進行了提質(zhì)增效，為今后的高標準農(nóng)田建設指明了方向。

3 山區(qū)丘陵高標準農(nóng)田建設的做法和經(jīng)驗

高標準農(nóng)田是指集中連片、土壤肥沃、設施完善、田塊平整、易機作業(yè)、節(jié)水高效、農(nóng)電配套、生態(tài)友好、抗災能力強的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的耕地，具體來說有“三高”。1）產(chǎn)出能力高。高標準農(nóng)田地平整、土肥沃、田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連，每667 m2糧食產(chǎn)能較普通田地增加10%以上。2）農(nóng)田質(zhì)量高。通過平整土地、改良土壤等措施，高標準農(nóng)田平均耕地質(zhì)量可提高約1 個等級，保土、保肥、保水能力顯著增強。3）資源利用效率高。高標準農(nóng)田通過農(nóng)業(yè)資源節(jié)約集約利用，顯著提升水、肥、藥利用效率，節(jié)本增收效果明顯。

平定縣位于山西省中部東側(cè)，屬太行山向華北平原過度的傾斜山麓地段，境內(nèi)群山連綿，溝壑縱橫，全縣80%屬于山地、15%屬于丘陵，僅在縣城周邊和陽勝河、桃河兩側(cè)有少量平地，水資源匱乏且開發(fā)利用難度大。因此，縣委縣政府針對特殊的地理特點確定了分區(qū)分類、因地制宜的原則和水土保持的主攻方向，主要采取的工程措施如下。

1）通過土地平整措施，進行田塊整理，重點是整修梯田、修建田坎，以防治水土流失。①土地平整，主要是耕地“小塊變大塊”。合理調(diào)配土方，挖填平衡，同時要與水土保持、土壤改良相結(jié)合。土方工程針對每個不同的田塊進行田面高程設計，以地形起伏較小、挖填土方量最合理為原則，進行土地平整。田塊設計主要考慮項目區(qū)建設后，要有利于農(nóng)作物的生長發(fā)育，滿足田間機械化作業(yè)的要求。②干砌石田坎修筑。梯田外坡要求在確定材質(zhì)和坎高的前提下，保證梯田的安全穩(wěn)定，并盡可能少占地、少用工。結(jié)合當?shù)赝临|(zhì)情況，平定縣梯田外坡取60°～75°。根據(jù)實際情況，個別地段因地制宜適當調(diào)整田坎高度，確保實施地段田坎的穩(wěn)定性，以達到防止水土流失的目的。

2）通過整修田間路和生產(chǎn)路，對項目區(qū)內(nèi)的各級道路進行系統(tǒng)的規(guī)劃和完善，以利于合理組織田間作業(yè)，提高項目區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的運輸效率。按照《土地開發(fā)整理標準》的相關(guān)要求，道路建設既要對內(nèi)滿足農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)的需要，又要保證能與外界便捷聯(lián)系，以便農(nóng)產(chǎn)品的運出和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的輸入。項目實施以前，各村田間道路不成系統(tǒng)，斷斷續(xù)續(xù)，土質(zhì)路面崎嶇不平；規(guī)劃設計時結(jié)合村民的意見予以取直或延伸，以形成道路網(wǎng)絡。

3）通過土壤改良工程，增加土壤肥力，提高單產(chǎn)水平[1]。平定縣主要采用秸稈還田、增施有機肥、深翻耕等措施，提高土壤肥力水平和農(nóng)田水分利用效率。此外，通過實施小型水源工程和田間排灌工程措施，保蓄自然降水，節(jié)水灌溉，提高補充灌溉的保障能力。農(nóng)業(yè)灌溉工程的建設一定程度上改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)條件，促進了結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為促進全縣高標準農(nóng)田的建設提供了強有力的支撐[2]。

截至2022 年，平定縣累計建成高標準農(nóng)田0.85 萬hm2，占耕地總面積的1/3，建成后的田間路、梯田梗的利用率都較高，特別是通過田間路建設，山區(qū)道路通達率在90%以上，許多多年的撂荒地都實現(xiàn)了農(nóng)用車通達，獲得廣大農(nóng)民的一致好評。

4 山區(qū)丘陵高標準農(nóng)田建設存在的問題

4.1 早期建成的高標準農(nóng)田欠賬較多

2011—2018 年平定縣高標準農(nóng)田建設方向和重點不突出，各部門各自為政，工程目標有的是生態(tài)綠化，有的是科技推廣，而不以地力提升為目的。由于不是整村推進，高標準農(nóng)田面積認定極其不合理，形成的歷史欠賬較多。很多項目范圍劃定時，涉及項目村只是拿出距離近、立地條件好的地塊搞建設，加上投入嚴重不足，因此虛假“高標”的情況較為嚴重。例如，平定縣柏井鎮(zhèn)等4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)柏井一村等23 村高標準基本農(nóng)田整理項目每667 m2的投資少到只有184.55 元。全縣近0.33 萬hm2的田地雖被劃定成高標準農(nóng)田，但項目實施前后地力提升并不明顯，糧食產(chǎn)能也沒有大幅增加，有待進一步提質(zhì)改造。

4.2 資金投入與實際需求相差較大

2019 年以來，平定縣高標準農(nóng)田建設工程預算定額主要依據(jù)《土地整治項目工程量計算規(guī)則》（TD/T 1039—2013）、《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》（財綜〔2011〕128 號），定價標準偏低，如田埂修筑等工程，甲類工定價51.04 元，乙類工定價38.84 元，與實際相差較大。從實踐中看，667 m2投資1 500 元的標準雖然較以前有所提高，但遠不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。例如，2021 年度高標準農(nóng)田建設項目建設面積0.07 萬hm2，總投資1 500 萬元，在勘測設計后，根據(jù)實際需要投資4 000 萬元，在不增加資金投入的情況下只能削減工程量。

4.3 農(nóng)業(yè)灌溉工程利用率較低

農(nóng)業(yè)灌溉工程是實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設的重要措施之一，是建設旱澇保收高產(chǎn)田的重要手段。平定縣是典型的北方雨養(yǎng)型農(nóng)業(yè)區(qū)，水源匱乏，農(nóng)業(yè)灌溉工程只能利用小川小水建設。2019 年以來，平定縣累計建設節(jié)水灌溉高標準農(nóng)田588.54 hm2，分別為2019 年134.67 hm2、2020 年233.87 hm2、2021 年40.00 hm2、2023 年180.00 hm2。從實施情況來看，山區(qū)丘陵建設農(nóng)業(yè)灌溉難度大、成本高、利用率低。1）水源條件差。農(nóng)業(yè)用水多從小型水庫、過境小流域或深井取水，水量受季節(jié)氣候影響較大，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中無法保證充足供水。2）施工難度大。由于山區(qū)丘陵的地形特點，管道鋪設不是爬坡就是過坎，施工難度大，且后續(xù)維護成本高，開挖遇到青石等的情況也較為常見，工程量增加變更較多。3）農(nóng)業(yè)電價偏高，嚴重制約農(nóng)業(yè)灌溉的推廣和實施。平定縣地處土石山區(qū)，小型泵站多，揚程大，灌溉電費是灌溉費用中的主要構(gòu)成部分，農(nóng)業(yè)電價偏高嚴重制約著農(nóng)業(yè)灌溉的推廣實施。4）因水源、電價等因素制約，建成的農(nóng)業(yè)灌溉設施利用率很低，甚至有的建成后就成了擺設，沒有投入使用，再加上設施建后管護不到位，個別損毀嚴重，因此不能充分發(fā)揮應有的效益。

5 山區(qū)丘陵高標準農(nóng)田建設對策

5.1 補齊短板，解決舊賬

進入“十四五”以后，我國農(nóng)業(yè)進入了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換增長動力的攻堅期。高標準農(nóng)田建設涉及區(qū)域廣、建設周期長，必須采取有力措施，加快補齊短板，尤其是面對以前高標準農(nóng)田建設的舊賬欠賬，要以地力提升、增加產(chǎn)量為首要目標，切實抓好改造提升。1）把早期投入標準偏低的高標準農(nóng)田逐步納入提質(zhì)改造的建設規(guī)劃中，按照“填齊補全”的原則，進行工程建設[3]。2）把以前未列入工程的田間道路修建、土壤改良和田坎修復作為改造提升的重點[4]。要與新建項目協(xié)同發(fā)展，按照整村推進、集中連片的原則統(tǒng)一建設，彌補以前的欠賬；以永久基本農(nóng)田保護區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)為重點，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田。

5.2 加大資金投入

山區(qū)丘陵耕地條件較差，改造難度大，投入成本高，高標準農(nóng)田建設要切合實際，不能貪大求洋，要把錢花在刀刃上。平定縣梯田占比較高，以目前的材料成本和工資水平估算，建設0.07 hm2高標準農(nóng)田需要4 000～5 000 元，然而受財力限制，平定縣每667 m2實際投資僅在2 000 元左右。隨著建設的深入推進，待建設的農(nóng)田位置更加偏遠，相應的運費成本和勞動力成本更高，投資缺口更大。破解資金難題，要發(fā)揮政府投入的引導和撬動作用，創(chuàng)新投融資模式，采取財政貼息、以獎代補、投資補助等多種方式支持高標準農(nóng)田建設；同時應考慮各地自然稟賦不同、市場價格變化等因素，細化不同區(qū)域投入標準。在加大財政投入的基礎上，充分調(diào)動市場配置生產(chǎn)要素的功能，積極探索構(gòu)建多元化籌資機制，探索新型經(jīng)營主體參與高標準農(nóng)田建設和管護的模式，通過籌資投勞等方式，參與農(nóng)田建設運營，分享政策收益。

5.3 科學謀劃灌溉工程

在山區(qū)丘陵地區(qū)建設農(nóng)業(yè)灌溉工程要因地制宜，在水資源缺乏的山區(qū)丘陵實施灌溉工程不能搞一刀切，更不能下指標。針對水源不穩(wěn)定的具體情況，要注重前期規(guī)劃，從設計之初就要廣泛征求當?shù)卮迕褚庖姡磸驼撟C工程建設的科學性、合理性；要加大小型引水樞紐工程建設力度，特別是過境河流小型引水工程及小水庫下游村莊實施灌溉工程的建設投資；針對施工難度大的問題，設計和施工單位要密切配合，現(xiàn)場辦公，在土方開挖和埋設管道的過程中要根據(jù)施工現(xiàn)場具體情況進行施工，設計方案不符合實際的要及時調(diào)整，要以嚴謹認真的態(tài)度進行工程建設，切忌為趕進度而不求實際、瞎干蠻干；針對農(nóng)業(yè)電價偏高的問題，要實行灌溉電價補貼制，有效激發(fā)農(nóng)民參與建設農(nóng)業(yè)灌溉工程的熱情；針對農(nóng)業(yè)灌溉設施利用率低的問題，要在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出上做文章，積極引導農(nóng)民合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)收益，有效地引導農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)灌溉[5]。

6 結(jié)語

平定縣的山區(qū)丘陵高標準農(nóng)田建設模式是因地制宜、科學規(guī)劃的結(jié)果。隨著建設的深入推進，種植模式、經(jīng)營模式的不斷創(chuàng)新，還有國家農(nóng)業(yè)政策的助力，山區(qū)丘陵地區(qū)的高標準農(nóng)田也能為國家糧食安全保駕護航，山區(qū)丘陵地區(qū)的農(nóng)民也能依靠自己力量端牢飯碗。