國土空間規劃背景下城鄉融合地區村莊布局探索

摘要：以秦皇島經濟技術開發區村莊布局為例，在城鄉融合的背景下，從現狀分析、鎮村體系、分類引導、產業規劃、建設指引、設施配套等方面探討村莊布局規劃的編制要點。

關鍵詞：國土空間; 城鄉融合; 鎮村體系; 村莊布局; 分類引導

中圖分類號：TU984.17文獻標志碼：A

0引言

河北省自然資源廳要求各市組織縣（市、區）結合工作實際，在全面分析村莊現有資源、地理區位、人文歷史、經濟狀況、群眾意愿基礎上，優化區域村莊布局。在以往規劃中，都是以城市、鎮為規劃核心，村莊處于從屬地位，對村莊建設指導性不足，村莊規劃難以準確把握村莊定位和發展方向。村莊布局規劃是基于國土空間規劃體系下構建的在總規層面和村莊規劃層面中間的專項規劃，是以村莊布局統籌為核心，指導各地村莊規劃編制和實施的指導性規劃。秦皇島經濟技術開發區村莊布局規劃將在深入調研、認真分析的基礎上，歸納總結開發區西區內村莊地域存在的主要問題，為適應國土空間規劃的發展，分析村莊布局的發展訴求，從鎮村體系、產業規劃、建設指引、設施支撐、規劃實施等方面，分類引導村莊建設活動。針對開發區內村莊緊鄰城市區的特點，城市化的村莊的減量發展應采取村民居住社區化、城鄉基礎設施和公共服務設施共建共享、多產融合培育第三產業、發展社區生態農業等手段全域統籌村莊空間布局，嚴格管控村莊規模數量、優存量、減總量，以期實現土地集約利用和村莊的高質量發展［1］。

1現狀分析

1.1發展現狀

秦皇島經濟技術開發區距北京280 km，距天津220 km，距省會石家莊480 km。經過歷次擴區發展后，分為東區、西區兩區，開發區已形成以現代工業為基礎，高新技術產業為主導，外向型產業為主體的多功能綜合性產業園區。開發區區位優越，是城市發展的重要組團。開發區西區西臨戴河，東靠棲云山自然山體，北擁燕山余脈低丘陵山地，生態環境良好。開發區內土地連片，宜于發展，并有充足的發展空間。除了102國道以北為低山丘陵地形，地勢起伏稍大外，大部分地區地勢平坦，用地條件良好。

開發區西區規劃范圍內包括5個辦事處（珠江道辦事處、黃河道辦事處、榆關管理處、牛頭崖辦事處、騰飛路辦事處）、 63個行政村。開發區作為重要城區發展組團，在進一步的發展中，將建設產業創新高地。下一步發展中將加強產學研聯動，促進科研成果的就地轉化；推動城鄉融合，產城一體，完善服務，提升品質，增強對創新人才和創新創意產業的吸引力；堅持生態高效、集約緊湊的空間增長模式，提高空間利用率。隨著國土空間規劃的進一步推進，村莊作為開發區發展的重要環節，將在產業發展的帶動下，推進村莊發展，打造“產城一體”，促進城鄉融合。

1.2發展訴求

開發區現狀城鄉地域空間不均衡，城市發展空間廣大，鄉村地域空間有限，僅位于西部、北部邊緣區位，城市對鄉村的反哺作用不突出，城市經濟已成為主導，鄉村地域僅能為城市空間提供有限的生態涵養空間，活化僅有的鄉村地域資源是城市空間拓展中不應忽視的重要方面。面對機遇與挑戰并存的發展環境，開發區為增進可持續發展的能力，就需要整合村莊空間，集約利用土地資源，在片區功能、產業導向、社會結構、空間形態等方面加速實現自身的全面轉型。針對村莊地域特色，充分利用其區位條件，交通支撐，作好村莊產業發展引導，使其保持良好的鄉土生態環境，促進以城哺鄉，城鄉共融。

2規劃內容

2.1村莊分類

依據2019年11月頒布的《河北省村莊規劃編制導則（試行）》，針對開發區的村莊現狀，本次規劃確定了開發區包含城郊融合類、集聚提升類和保留改善類3種類型的村莊，針對不同類型提出村莊整治與建設的分類管理策略和建設控制標準。全面分析村莊資源性生態要素，中心性、邊緣性區位條件，新增建設用地儲備、存量建設用地潛力等因素的影響，重視鄉村社區生活圈建設、村莊布局模式、城鄉融合發展分區等空間策略的引導［2］。至2035年，開發區共規劃城郊融合類村莊共48個，集聚提升類村莊共1個，保留改善類村莊共4個（表1）。

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2.2分類指導

2.2.1城郊融合類

城郊融合類村莊是指城鎮開發邊界以內的村莊，此類村莊為限制發展型。村莊規劃可與城鎮詳細規劃一體編制，以達到與城市建成區同步規劃、一體建設，逐步向中心城區集中。村內人口安置在城市規劃區的居住用地內，按照中心城區人均建設用地指標的要求控制。

2.2.2集聚提升類

集聚提升類村莊是指規劃中確定為中心村的村莊，此類村莊保留村莊形態，且具有良好的發展前景。為充分發揮其對周邊村莊的輻射帶動作用，需要完善中心村的基礎設施和公共服務設施，并依據上位規劃統籌安排農用地和村莊建設用地，推進村莊發展建設。

2.2.3保留改善類

保留改善類村莊是指人口規模較小、其他配套設施一般，需與集聚提升類村莊共同發展的村莊。村莊規劃中村址不變，需按照村莊發展需求，制定“一村一策”，培育和發展具有村莊特色的優勢產業，提高村集體經濟收入，增加農民收入。同時逐步完善基礎設施建設和公共服務設施，優化村莊環境，建設環境優美、生活富裕、設施完善的新農村。

2.3鎮村體系規劃

2.3.1鎮村體系結構

結合現狀城鎮職能特點，開發區劃分鎮村體系的結構為“城區-中心村-基層村”三級結構。城區包括街道辦事處和管理處，管理處除分管轉城村莊，同時管理中心村及基層村（表2）。

2.3.2鎮村體系職能

（1）城區：以高新技術、科技研發、生產服務、生活居住、文化休閑為一體的綜合性產業集聚區，以城帶鄉的城市服務平臺。

（2）中心村：以一產為基礎，推動一產向三產延伸的核心村莊，帶動基層村共同發展。

（3）基層村：以草藥、果蔬、大田作物種植為基礎的特色城郊村莊。

2.4產業規劃

從開發區現狀產業特點、政策條件以及發展趨勢出發，充分考慮京津冀協同發展區、環渤海經濟區、環京津都市區的產業現狀布局重點，依據開發區總體規劃修編，結合第一產業延伸，挖掘特色資源，發揮優勢產業，促進一產與第二產業、第三產業融合發展，最終形成“一城一村”的產業空間結構。

城鄉規劃與環境建設朱新敏： 國土空間規劃背景下城鄉融合地區村莊布局探索——以秦皇島經濟技術開發區村莊布局規劃為例

“一城”即納入城鎮開發邊界內的村莊形成的城市新組團。 “一村”即以沙河為中心的新型現代農業生產組團，主要以種植果木、草藥等高產出作物，打造種植園，以園帶村，實現現代農業轉型、非農產業服務化提升轉型。

2.5建設指引

除了轉入城市社區居住的村莊外，開發區共形成5個村莊居民點，將建設成為具有地方特色、環境優美、布局合理、基礎設施和公共服務設施完善的新農村社區型居民點。

2.5.1城市社區型居民點

城市型新民居主要包括城鎮開發邊界范圍內轉城村莊統一安置形成的新民居。選址應在可與城市基礎設施銜接的地方，在城區規劃居住用地內選址。按照國土空間規劃的布局要求和建設標準安排布局。建筑可以采用城市小高層住宅設計，也可結合實際采用多層設計，整體風貌應與城市風貌融合。

公共設施配套應結合城市居住區公共配套設施標準，并將基礎設施建設納入城市基礎設施系統，采用城市基礎設施標準。居住環境可結合城市公園、綠地、廣場等設計手法，共同設計，形成綠色生態住區。

2.5.2新農村社區型居民點

集聚提升類和保留改善類村莊應結合村莊現狀情況，建設新農村社區型居民點。在保證生態完整性的前提下，建設便于村民生產、生活的新農村社區型居民點，結合國土空間規劃，居民點應集中建設。建設布局中應人畜分離，突出村莊地域特色，尊重傳統習俗，與自然背景融合，建筑設計應符合當地自然特色，采用統一建筑風格，可在戶型和細部突出特色。

村莊公共配套應按具體標準規劃配建，創建與周邊村莊共建共享的公共服務設施體系。并依據相關規劃，因地制宜地配套村莊基礎設施，創造便利的生活條件。村莊環境設計應結合自然地形、樹林植被、河流湖塘等資源，打造具有鄉村特色的鄉村環境。

2.6設施配套

以建設“共享、集約”社區為目標，統籌協調開發區內村級公共服務配套設施。依據河北省《城鄉公共服務設施配置和建設標準》，村莊布局規劃的公共服務設施配置按照“中心村-基層村”兩級結構進行分級設置，同時結合風俗民情，尊重傳統，傳承文化。

中心村的公共服務設施的配置應符合位置相對集中、規模大小適度、布局合理高效、環境舒適優美的基本要求，并與村民的居住習慣、生活訴求相適應。幼兒園應設于便于接送的地塊，按其服務半徑均衡分布。針對分期建設的項目，配套建設的幼兒園應安排在首期建設之中。其他功能有關聯的公共服務設施可聯合設置，形成規模效應，同時可節約土地。

對于保留改善類村莊公共服務設施配置標準和建設要求應滿足其服務人口量，同時充分利用現有建筑或場地，優先完善功能類項目。開展鄉村旅游體驗的村莊應完善旅游相關的服務設施。

3實施機制與保障措施

3.1實施機制

3.1.1以城帶鄉機制

以城市帶動鄉村實現切實轉變，通過城鄉經濟聯系與互動，逐步實現城鄉融合發展。優化產業結構，推進農業產業規模化經營，將農村剩余勞動力引入城鎮，促進其在城鄉間合理流動。加強農民生產技能培訓，引入更多就業機會，逐步提高村民受教育程度和村民精神風貌，提高就業率。

3.1.2戶籍改革機制

打破現狀戶口界限，實現城鄉統一。理順戶籍管理體制，并與其他相關改革配套進行。科學規范人口管理系統，建立人口信息數據庫，以滿足開放性、流動性的社會需要。

3.1.3土地流轉機制

結合相關規定，創造寬松的農村土地流轉環境，不斷完善土地流轉運行機制，實現農戶承包地使用權的快速高效流轉。并從實際出發，結合開發區實際情況進行分類指導，穩步推進，穩定土地流轉關系，以新形式、快節奏引導農民走向新的聯合與合作。

3.1.4公共財政機制

村莊搬遷工作重點在于政策性投資、財政支持以及引導農民主動投工投勞等多方面因素的結合。結合村莊實際，構建便民的農村金融服務體系，并進一步規范和完善財政管理體制。

3.2保障措施

3.2.1尊重群眾意愿

積極發揮農民群眾的主體作用，建立村民自治制度，履行村莊管理職能；充分尊重農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。

3.2.2強化規劃控制

新型農村社區規劃、村莊規劃的編制，審批必須遵照《中華人民共和國城鄉規劃法》的相關規定。規劃成果要經村民代表同意，報市、縣（區）政府審批，并在當地（村）進行公示。

3.2.3強化耕地保護

嚴格落實耕地保護法，加強執法監督檢查力度。嚴格堅守耕地保護紅線，落實土地用途管制。深入開展土地綜合整治，強化耕地數量和質量的占補平衡。

3.2.4科學有序推動

規范制度建設，保證農村建設的連續性，探索并建立有利于農村建設和規范化管理的長效機制。科學制定村莊建設年度計劃，保證村莊建設工作順利進行，推進村莊建設的滾動更新，制定村莊建設新舉措、新亮點。

4結束語

村莊布局規劃作為國土空間規劃重要組成部分，應綜合考慮村莊人口分布、經濟現狀、國土利用情況、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，統籌協調村莊布局，有序推進村莊綠色發展。

本次村莊布局規劃以國土空間規劃為導向，積極穩妥推進村莊建設，明確村莊分類和布局，引導村莊完善公共服務與基礎設施、強化地域文化特色、提高發展水平、提高村民生活質量，促進城鄉融合發展，集約利用土地資源，進一步促進經濟技術開發區城鄉空間的協調發展。

參考文獻

［1］岳曉鵬，錢子萱，丁瀟穎.精明收縮視角下的天津農村空間優化策略［J］.規劃師，2021（23）：59-66.

［2］陳有川， 段文婷， 尺義浩， 等.城鄉融合發展背景下縣域村莊分類方法探討—以山東省招遠市為例［J］.城市發展研究，2022（8）：28-37.

［作者簡介］朱新敏（1988—），女，本科，工程師，從事城鄉規劃設計工作。