高標準農(nóng)田項目長周期內(nèi)影響土地經(jīng)營權(quán)的因素和應(yīng)對措施

□文/米曉宇

建設(shè)高標準農(nóng)田是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措，2023 年底結(jié)合增發(fā)國債大幅提高了補助標準，每畝高標準農(nóng)田中央財政補助從1500 元提高到2000～2600 元。近年來，以國務(wù)院、各部委文件為指引，各地方先后出臺了一系列政策文件，河南省也提出了“投融建運管”一體化模式。在該模式中項目公司作為投融資主體在獲得政府補助之外，還需要通過長期種植運營回收剩余建設(shè)投資。因此，項目公司作為投融資主體，在10 年以上的運營期內(nèi)，是否能長期、高比例獲得土地經(jīng)營權(quán)很大程度上影響投資收益水平。

一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

2013 年，國務(wù)院發(fā)布了《全國高標準農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，各地方政府大力推進農(nóng)田建設(shè)。然而，我國機構(gòu)改革前（2018 年前），高標準農(nóng)田建設(shè)項目和資金分散至國土資源部門、農(nóng)業(yè)部門、財政部門下屬的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門和水利部門等多部門，建設(shè)目標不一、標準不一，再加上投資標準低、管護不到位等問題，“十四五”期間，我國不僅要新建高標準農(nóng)田，而且還要補齊補強已建高標準農(nóng)田建設(shè)的短板。

我國有19.14 億畝的農(nóng)田，其中15.46 億畝的永久基本農(nóng)田都要建成為高標準農(nóng)田。2022 年底累計建成10 億畝，2023 年底累計建成約10.45 億畝，未來還需建設(shè)5 億畝高標準農(nóng)田，并對已建成的4.55 億畝進行提升改造［1］。根據(jù)規(guī)劃全國每年計劃新建2500 萬畝、提升改造3500 萬畝，每年投資約2000 億。2023 年全國新建4500 萬畝、改造提升3500 萬畝，均高于規(guī)劃目標，預(yù)計未來10 年內(nèi)行業(yè)仍有較大的發(fā)展空間。

二、高標準農(nóng)田建設(shè)效益與農(nóng)戶響應(yīng)

（一） 高標準農(nóng)田建設(shè)效益

高標準農(nóng)田的建設(shè)大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益，據(jù)統(tǒng)計，新建的高標準農(nóng)田，每畝地的糧食產(chǎn)能提高了10%～20%，平均每畝地能節(jié)本增效約500 元，農(nóng)民的收入水平得到了有效增長［1］。

（二） 農(nóng)戶對高標準農(nóng)田建設(shè)的響應(yīng)

據(jù)2022 年對河南省某縣700 個農(nóng)戶的調(diào)研，其中有526 個農(nóng)戶對高標準農(nóng)田建設(shè)的響應(yīng)程度較低，占比達75%［2］。為提高農(nóng)戶的響應(yīng)度和土地流轉(zhuǎn)比例，政府應(yīng)強化農(nóng)民的文化教育和操作技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民隊伍的素質(zhì)和能力，增強其工作效能，使農(nóng)民在外務(wù)工的收入增加，從而提高他們流轉(zhuǎn)農(nóng)田的意愿。此外，鼓勵農(nóng)民在農(nóng)閑時期積極參與高標準農(nóng)田建設(shè)，以獲取額外的勞務(wù)收入，使農(nóng)民既能享有穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益，又能通過務(wù)工獲得額外收入。

三、高標準農(nóng)田建設(shè)對土地流轉(zhuǎn)的影響

（一） 高標準農(nóng)田建設(shè)對土地流轉(zhuǎn)的促進因素

高標準農(nóng)田建設(shè)會通過降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，尤其是自然災(zāi)害帶來的危害，進而增強經(jīng)營主體風(fēng)險抵抗能力，來鼓勵農(nóng)戶更多參與土地流轉(zhuǎn)。能顯著促進承包地規(guī)模較大、勞動力轉(zhuǎn)移程度較低的農(nóng)戶轉(zhuǎn)入農(nóng)地［3］。高標準農(nóng)田建設(shè)能有效緩解勞動力短缺，不增加甚至減少了勞動力要素投入，通過有效減輕勞作負擔(dān)，從而鼓勵經(jīng)營主體擴大生產(chǎn)規(guī)模［4］。

（二） 高標準農(nóng)田建設(shè)對土地流轉(zhuǎn)的抑制因素

隨著高標準農(nóng)田建設(shè)項目的推進，農(nóng)地耕作條件得到有效改善，機械應(yīng)用水平提升，提高了農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的可獲得性，使低勞動力的農(nóng)戶家庭也能勝任高強度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此高標準農(nóng)田建設(shè)增強了農(nóng)地對農(nóng)戶的吸引力，使原不具備足夠勞動力而將土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶家庭不再流轉(zhuǎn)土地，進而對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生抑制作用［3］。

四、長周期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的市場競爭

（一） 運營前期

“先流轉(zhuǎn)后建設(shè)”的方式跟“先建設(shè)后流轉(zhuǎn)”相比，更符合農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求，交易成本較低，土地平整工程的實施比例更高，對整治耕地碎片化的效果更好，土地流轉(zhuǎn)的比例也更高。這個階段政府起主導(dǎo)作用開展土地流轉(zhuǎn)工作，“小田并大田”，將土地經(jīng)營權(quán)以入股、流轉(zhuǎn)等形式從農(nóng)戶集中到各村集體經(jīng)濟組織土地股份合作社。項目公司成立后可以順利取得首期土地經(jīng)營權(quán)，不參與市場競爭，具有優(yōu)勢地位。

（二） 運營后期

目前進入運營后期的高標準農(nóng)田項目很少，缺乏相關(guān)實踐。建設(shè)高標準農(nóng)田可以提高農(nóng)田對各方的吸引力。根據(jù)對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的相關(guān)研究，從農(nóng)戶層面看，農(nóng)戶地塊面積每增加1 倍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率就會提升12.86%［5］。隨著高標準農(nóng)田建設(shè)項目不斷推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到大幅提升，農(nóng)戶勞動力短缺問題得以緩解。隨著種植面積擴大，預(yù)期收入也水漲船高，這使得農(nóng)戶更愿意投入農(nóng)業(yè)活動，或者期望通過土地流轉(zhuǎn)賺取更多收益。

農(nóng)戶把土地承包經(jīng)營權(quán)變成股權(quán)加入合作社，由合作社統(tǒng)一管理種植，年底獲得分紅。土地股份合作社代表入社農(nóng)戶的利益，理論上需要在土地流轉(zhuǎn)過程中為農(nóng)民爭取盡可能多的土地流轉(zhuǎn)費和分紅。同時土地股份合作社不能脫離政府運行，因此政府對土地股份合作社的土地流轉(zhuǎn)起到引導(dǎo)作用。

高標準農(nóng)田項目的建設(shè)勢必會吸引更多專業(yè)種植企業(yè)，由于項目公司需要通過長期運營收回建設(shè)成本，所以同等技術(shù)水平下能支付的土地流轉(zhuǎn)費必然低于不承擔(dān)建設(shè)負擔(dān)的專業(yè)種植企業(yè)。在這個階段項目公司需要在政府的引導(dǎo)下與其他專業(yè)種植企業(yè)競爭，具備一定的政策優(yōu)勢。但如果項目公司支付的土地流轉(zhuǎn)費顯著低于種植大戶、其他專業(yè)種植企業(yè)，可能導(dǎo)致農(nóng)戶退出土地股份合作社直接與種植大戶、其他專業(yè)種植企業(yè)進行流轉(zhuǎn)。

（三） 后運營階段

后運營階段指的是合同約定運營期結(jié)束后的階段。連片的高標準農(nóng)田是具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，如果項目公司能以運營商的身份繼續(xù)運營，可以為投資人帶來長期的收益。在這個階段項目公司需要發(fā)揮自身優(yōu)勢參與市場的充分競爭，以獲取長期的土地經(jīng)營權(quán)。

五、項目公司保障土地流轉(zhuǎn)的應(yīng)對措施

第一，標準農(nóng)田項目“先流轉(zhuǎn)再建設(shè)”，可實現(xiàn)流轉(zhuǎn)一塊、實施一塊，建設(shè)階段可以保證首期流轉(zhuǎn)率。同時可以由政府方協(xié)調(diào)在項目周邊設(shè)置一部分預(yù)留區(qū)，由于特殊原因有意愿重新種地的農(nóng)戶，在預(yù)留區(qū)劃分土地經(jīng)營，減少對規(guī)模經(jīng)營的影響。

第二，農(nóng)戶在承包期限內(nèi)可以自主流轉(zhuǎn)，但不超過承包期限。從2023 年開始，二輪承包將陸續(xù)到期，需要延長承包期，高峰期主要在2026 年～2028 年。項目公司拿到土地經(jīng)營權(quán)后，需要在第二輪延包時續(xù)簽合同。農(nóng)村土地第二輪延包確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，因此項目公司流轉(zhuǎn)土地時，可以通過合同約定等方式確定繼續(xù)經(jīng)營的具體條款，在政策允許的情況下，繼續(xù)由項目公司來經(jīng)營，可以一定程度上長期鎖定經(jīng)營權(quán)。

第三，可以通過設(shè)置合理的土地流轉(zhuǎn)費調(diào)價機制，避免土地流轉(zhuǎn)費和糧價不匹配導(dǎo)致的外部競爭，如在合同中約定根據(jù)糧價波動協(xié)商調(diào)整土地流轉(zhuǎn)費。

第四，參考農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)出租合同（示范文本）》，若存在無法繼續(xù)流轉(zhuǎn)，外部競爭導(dǎo)致合同提前中止的情況，可以協(xié)商對依法投資建設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施進行處置，如經(jīng)有資質(zhì)的第三方評估后，由甲方支付價款購買等。

六、后運營階段的探討

后運營項目公司可以從專業(yè)化管護、優(yōu)化風(fēng)險分配、銷售和儲糧等方面發(fā)揮自身優(yōu)勢參與市場的充分競爭，以獲取長期的土地經(jīng)營權(quán)。

專業(yè)化管護：農(nóng)田建設(shè)目前普遍存在“重建設(shè)、輕管護”的問題。農(nóng)田設(shè)施管護對種植收益影響大，需要的資金也很多，但目前投入的資金還遠遠不夠。管護主體意識不強，農(nóng)民們參與高標準農(nóng)田建設(shè)后的管護積極性不高，有時候還會損壞或侵占高標準農(nóng)田的設(shè)施［6］。另外，由于專業(yè)技能有限，他們只能處理一些簡單的破損問題，對于大型電力設(shè)施、排灌設(shè)施等存在的安全隱患，很難及時發(fā)現(xiàn)并處理［7］。因此項目公司可以發(fā)揮自身優(yōu)勢從管護端進入后運營階段。

優(yōu)化風(fēng)險分配：按照生產(chǎn)小農(nóng)理論，大部分農(nóng)民都有很強的風(fēng)險規(guī)避意識，這意味著農(nóng)民的決策和行為，并不是完全出于理性計算和經(jīng)濟利益，而是更看重生存和安全。我國是著名的“大國小農(nóng)”格局，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又經(jīng)常遭受自然災(zāi)害，所以因此，項目公司可以利用自身的規(guī)模優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，建立更合理的風(fēng)險分配機制，幫助農(nóng)民更好地規(guī)避風(fēng)險。

銷售和儲糧：項目公司由國有企業(yè)主導(dǎo)，高度執(zhí)行國家戰(zhàn)略，與其他種植企業(yè)相比在銷售和儲糧方面具備優(yōu)勢。可以通過擇機銷售、期貨交易、儲糧等方式提高畝均收入，在充分競爭中形成比較優(yōu)勢，進入后運營階段。

七、結(jié)論

高標準農(nóng)田的建設(shè)長周期內(nèi)對土地流轉(zhuǎn)市場的影響是多維度的，項目公司參與運營既有優(yōu)勢也有劣勢，一方面需要項目公司在前期策劃股權(quán)結(jié)構(gòu)、優(yōu)選合作單位、設(shè)置土地流轉(zhuǎn)調(diào)價機制、低流轉(zhuǎn)率補償機制，另一方面需要項目公司在建設(shè)運營階段形成利益聯(lián)結(jié)機制、提高農(nóng)戶收益水平、積累項目公司自身優(yōu)勢。這樣才能在不確定的競爭態(tài)勢中提高持有的土地經(jīng)營權(quán)比例，在多方共贏中實現(xiàn)項目公司的預(yù)期收益。