基于“多規融合”的國土空間規劃協調性評價

黃鶴

湖南省地球物理地球化學調查所 湖南 長沙 410004

國土空間規劃是關系國家安全、經濟發展和生態文明建設的重要基礎性工作，其縱橫交錯、層層疊加的特點要求我們在規劃實施期間精心協調、周密布局。隨著國家對國土資源治理能力現代化的不斷追求，多規融合應運而生，成為優化規劃體系、提升規劃效率的關鍵措施。

1 國土空間規劃協調性的總體評價思路

首先，國土空間規劃協調性評價的指標體系應該包括但不限于用地規模協調性、功能分區協調性、生態環境保護協調性以及社會經濟發展協調性等多個維度。這些指標需要從國土利用的效率和效益、政策的適配性和前瞻性、資源和環境的保護與可持續利用、以及社會經濟指標與國土空間規劃目標的契合程度等方面進行綜合評價。此外，還應當考慮規劃的靈活性和可操作性，確保規劃的實施不會因為刻板和過于死板而影響區域的實際需求和發展動態。

其次，構建評價體系后，需要對現有的國土空間規劃進行細致的數據搜集，這包括歷史規劃數據、當前在實施的規劃數據以及相關的社會、經濟和環境統計數據。這些數據來源可能包括政府報告、公眾意見、專業研究以及第三方評估報告等。

再者，應運用多種科學方法和技術手段對收集到的數據進行處理和分析。例如，地理信息系統（GIS）技術可以用來識別空間上的沖突與協調問題；遙感技術有助于監測土地利用變化與環境狀況；統計分析方法則可用于分析不同規劃指標之間的關系以及與區域發展目標的差距。通過這些方法的綜合應用，可以對國土空間規劃的協調性進行全面評價，從而為后續的規劃修訂提供依據。在實施協調性評價后，國土管理部門要據此評價結果對規劃進行調整優化，解決識別出的沖突和問題點。這既要求對規劃指標和目標進行動態調整以適應變化的社會經濟環境，也需要增進各規劃主體間的溝通與合作，形成共同的國土空間治理共識。結合協調性評價提供的參考數據，國土管理部門還需要在實踐中不斷積累經驗、提升技術能力，并逐漸完善指標體系和評價方法。同時，還需注重評價過程中的公眾參與和多方利益協調，確保評價過程的公開透明和科學公正。

最終，通過協調性評價的全面實施，可以推進國土空間規劃的系統化管理，有效協調各種土地資源的開發與保護，促進經濟社會的可持續發展，達到國土資源利用的最優化。因此，國土空間規劃協調性評價不僅是對現有規劃合理性的檢驗，而且是指導未來國土空間規劃方向和制定相關政策的重要手段。

2 基于“多規融合”的國土空間規劃協調性完善策略

2.1 完善工作的基本思路

在當前“多規融合”的背景下，國土空間規劃面臨著空前的機遇與挑戰。在認識到國土資源的保護、開發與利用的重要性時，要高度重視國土的多功能性。地、水、森林、山丘等資源不僅僅承載著經濟發展的職能，也是生態維護和環境保護的關鍵。國土空間規劃應當綜合考慮不同功能區的特點和需求，充分發揮綜合利用效益，切實保障防災減災能力和生態文明建設。要處理好“多規并存”體系中的頂層設計和各規劃間的有效銜接問題。建立國土空間規劃與經濟社會發展規劃的內在聯系，確保國土空間規劃的指導性和前瞻性。在規劃實施過程中，應當明確城鄉規劃、交通規劃、水利規劃等多規劃的相互依存、支撐關系，解決傳統規劃體系中的重疊和矛盾，賦予每項規劃明確定位，實現政策的整合優化。多規協調編制的制度和方法也必須明確。要建立起一套系統的協調機制，提出規范的操作流程和方法論，加強各部門之間的信息共享和溝通協作，確保各類規劃協調發展，并形成相互促進、相互制約的有效機制。在實際操作中，要采取科學的評估體系和監控手段，對規劃實施結果定期進行評估和調整，保障規劃執行的適應性和有效性。除此之外，要積極推進“多規融合”的試點工作，以試點為契機，結合地方實際，探索適合本地區的國土空間規劃模式。從已有的工作任務出發，分析現存做法的優勢與不足，然后進行必要的調整和創新。通過試點工作的實踐，不斷總結經驗，優化規劃編制方法，為后續的規模化推廣奠定基礎。“多規融合”不僅僅是簡單的規劃整合，它還意味著規劃觀念、規劃體系和規劃方法的深刻變革。這需要政府加強領導，加大法規制定和政策引導，同時還需引導社會各界共同參與，形成全社會共治共享的國土空間規劃新格局。

2.2 健全多規融合的運行保障平臺

國土空間規劃作為多規融合的核心，其完整性直接影響到生態保護的效益。在進行國土資源規劃和監管的同時，我們必須堅持生態優先原則，避免在規劃與建設過程中對生態環境造成破壞。要明確規劃對生態資源保護的目標，將自然保護區、水土保持、生物多樣性維護等要素納入到規劃指標體系，確保生態安全紅線受到剛性約束。運行保障平臺需要打造一個協同工作的信息化平臺，該平臺能夠支持多部門、多層級的信息共享與資源整合。通過建立統一的國土空間規劃數據庫，實現數據共享、業務協同、決策支撐，以及監管服務等功能。這不僅有助于打破信息孤島，還能促進部門間的協作和溝通，提高規劃執行的效率和質量。加強多規融合技術手段的應用，應注重規劃的動態調整和實時監控。國土空間規劃不應是一成不變的，需要根據地理環境變化、社會經濟發展等因素，適時調整規劃布局和控制標準。同時，運行保障平臺應能夠實現對規劃實施情況的在線監控和管理，確保規劃的有效執行，并在出現問題時及時糾正[1]。

2.3 利用信息化方式

在構建網絡信息化平臺以實現國土空間規劃數據體系的有效收集和管理過程中，一套全面、科學、系統的策略尤為關鍵。隨著現代信息技術，特別是大數據技術的迅猛發展，利用這些技術來整合和豐富國土空間規劃資源的數據變得可行且必要。首先，網絡信息化平臺的核心在于有效地整合現有的數據資源。這不僅意味著將分散于不同部門和層級的國土空間規劃數據集中起來，更關鍵的是通過數據整合，確保信息的一致性和實時更新。此外，利用大數據分析技術，可以從海量的規劃數據中發現規律和趨勢，為決策提供科學依據。其次，為了避免國土空間規劃重要數據的遺漏，網絡信息化平臺需要構建一個強大的數據支撐系統。這涉及到數據的采集、審核、清洗、融合及存儲等多個環節。每個環節都需要配備有效的技術手段以及相應的管理措施，保證數據質量和數據安全。再次，以用戶需求為導向，對基礎資料平臺進行調整和擴充，使其更加豐富并易于使用。此舉不僅能夠吸引更多民眾和企業使用平臺，還可以激發平臺內部數據資源的潛在價值，促進多部門數據的共享和深度應用。從國土空間規劃部門和業務工作者的角度考慮，他們是信息化建設的直接受益者也是數據提供者。因此，加強職工信息化能力的培訓，并提供方便的數據錄入和查詢工具，將促進資料庫的豐富和精確。從全面統籌的角度來看，豐富現有資料庫的內容涉及以下幾個方面：1.動態更新能力：資料庫應具備即時反映政策變動和地理環境變化的能力，實時收集和更新數據，保持信息的最新性[2]。2.互聯互通：通過搭建互聯網平臺，實現國土空間規劃數據與其他政務信息系統的互通，如土地資源、城鄉建設、環保等部門信息互聯互通。3.用戶個性化服務：平臺應根據不同用戶的需求，提供個性化服務，如數據可視化、自定義數據報告等，提升用戶體驗。4.安全與隱私保護：在數據共享和應用過程中，要嚴格遵守法律法規，保護用戶的隱私和數據的安全，防止數據泄露和誤用。

2.4 完善國土空間規劃的資源數據庫

要確保國土空間規劃的科學性和精確性，國土規劃監督部門必須充分認識到維護和完善基礎數據信息數據庫的重要性。高質量的數據信息是實現高效、準確規劃的基石。國土資源規劃決策依賴于精確、更新的數據。監督部門應定期檢查和更新資源數據庫，確保所有數據都是最新的。這包括不僅限于地理、環境、經濟以及人口統計等數據。監督部門應制定統一標準化的數據庫管理流程，包括數據收集、審核、輸入、存儲和更新。這有助于減少數據差錯并提升信息的可靠性。數據庫管理人員應接受專業培訓，以掌握最新的數據庫管理和維護技巧。這樣可以確保數據庫信息的準確輸入和管理。當國土空間規劃發生變更時，國土規劃監督部門應及時更新數據信息，確保決策者可以基于最新數據做出判斷。

2.5 應用現代測繪手段

在當前社會經濟快速發展的背景下，自然資源的高效管理和合理利用日益受到重視。測繪技術作為自然資源管理的重要工具和方法，擔負著為資源管理部門提供精準數據支撐的重要角色。測繪技術人員和資源管理部門應不斷提高測繪技術的應用水平，并強化自然測繪流程的標準化管理。測繪技術人員從業素養的提高有助于提升測繪成果的準確性和效率性。測繪工作流程包括數據采集、處理、分析及成果表達等關鍵環節，這些環節的精確執行是確保測繪成果可靠性的前提。測繪人員應加強對現代測繪設備操作的訓練，提升對地理信息系統（GIS）、遙感（RS）技術、無人機測繪等現代測繪技術的應用能力，同時，他們需要不斷更新知識體系，掌握最新的行業動態和規范標準，以確保工作成效。資源管理部門在自然資源管理過程中，對現代測繪技術的認識和應用至關重要。這些部門需要認識到，高精度的測繪數據是資源管理、規劃和決策的基礎，只有基于可靠的數據，才能有效評估資源狀況、制定合理規劃，實施精確管理。因此，資源管理部門應投入相應的資金和人力資源，采用最先進的測繪技術手段，確保測繪工作能夠滿足實際需求。在實施自然資源測繪工作中，資源管理部門應依據國家相關法律法規和標準規范進行操作。這包括確權登記測繪、界線劃定、資源利用評估等關鍵環節。特別在確權登記工作中，精確的地籍測繪不僅關乎土地使用者的合法權益，也是土地資源管理的首要環節。測繪成果應詳盡記錄土地的界限、面積、利用類型等信息，并以權威的文件形式體現，為資源的可持續發展和合理利用提供支撐。同時，自然資源測繪工作中應充分考慮地方實際和區域差異，因地制宜地采取相應的測繪技術和手段。例如，在地形復雜或難以到達的地區，無人機航測和衛星遙感等技術具有顯著優勢。資源管理部門應結合實際需求，選擇適合的測繪手段進行工作，以提高工作效率和數據質量[4]。

2.6 完善國土空間規劃體系

為了實現國土空間規劃體系的完善，不僅需要明確規劃的宏觀目標和原則，還必須確保規劃在縱向和橫向上的有效銜接與協調。

首先，展開縱向銜接，提高省級規劃的宏觀性和戰略性。省級規劃是連接國家宏觀指導與市縣具體實踐的橋梁。省級規劃部門應在全面理解國家整體發展目標和原則性問題的基礎上，引導市縣制定具體實施方案。省級規劃不僅要明確自身的發展定位，還要為市縣規劃提供清晰的方向和標準，確保各級規劃協調一致，避免層級之間的斷裂。這需要省級規劃者在規劃期間，突出對宏觀趨勢、資源稟賦和區域特性的研究，制定適應不同區域發展需要的引導性政策和規劃綱要。其次，橫向協調，維護法規一致性和區域間的協調性。在橫向協調方面，國土空間規劃需要在不同行政區域間建立溝通機制，確保規劃的協調統一。規劃部門要考慮到鄰近區域間的功能聯動、生態影響及共同發展要求，制定區域合作機制，優化共享資源的開發利用和環境保護措施。通過區域間的協調，可以實現資源整合、功能互補，共同推動區域經濟社會的協調可持續發展。再者，明確層次性工作結構，在各級規劃分工中實現統一要求。制定國土空間規劃時，應明確不同級別規劃的責任和職能，確保上下級規劃在分工上形成有效的對接。各級規劃在職責范圍內應具有一定的自主性和靈活性，同時需要遵守國家制定的法律法規和政策導向，確保規劃實施的連貫性和有效性。此外，上級規劃要為下級規劃提供指導性建議和技術支撐，促進規劃的有效實施。最后，加強重要功能區規劃的應用和豐富性[5]。在國土空間規劃中，對重要功能區的規劃尤為關鍵。重要功能區劃分應依據自然條件、經濟基礎、區域特色等因素進行科學劃定。針對不同功能區的定位，要制定有針對性的保護、建設和發展策略，既要強調保護生態環境，又要促進經濟合理布局和社會和諧發展。重要功能區規劃的豐富性和創新性將直接影響國土空間規劃的成效和可持續性。在規劃過程中，公眾的參與和意見反饋是提升規劃質量和公眾滿意度的重要手段。規劃部門需要建立健全公眾參與機制，將公眾的意見和需求納如規劃決策之中，增加規劃的透明度和公信力。通過合理反映和平衡各方面利益，國土空間規劃將更加符合公眾的期待，促進區域和諧發展。

3 結束語

本文圍繞基于“多規融合”的國土空間規劃協調性評價進行了探討，研究結果表明，“多規融合”可以更全面地評估國土空間規劃協調性。然而，在實施過程中仍存在挑戰，需要進一步完善評價模型和指標體系，提高評估的準確性和可行性。未來的研究可以結合新興技術，如人工智能和大數據分析，以提高國土空間規劃的決策水平和效果。通過不斷優化評價方法和提升數據質量，我們可以實現更好的國土空間規劃協調性，推動區域可持續發展的目標。