排污許可制度實(shí)施與監(jiān)管效果評(píng)估體系研究

王麗媛　孫潔梅　王娜　郭欣妍

摘要：在對(duì)江蘇省13個(gè)地市排污許可制度實(shí)施與監(jiān)管現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，利用層次分析法（AHP）構(gòu)建符合江蘇省特點(diǎn)的排污許可證實(shí)施與監(jiān)管評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)制度實(shí)施與監(jiān)管的效果進(jìn)行評(píng)估。得分率環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)（71.9%）>環(huán)境管理效能目標(biāo)（55.1%）>行政部門層面（50.2%）>排污單位層面（46.3%），與目前本省發(fā)證數(shù)量位列全國(guó)首位，大氣和水環(huán)境質(zhì)量為近五年來最好，排污許可工作重心將由核發(fā)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽C后監(jiān)管的現(xiàn)狀相符，但還存在多方面不完善。

關(guān)鍵詞：江蘇?。慌盼墼S可制度；效果評(píng)估

中圖分類號(hào)：X820 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

“十三五”期間，中國(guó)排污許可制度改革成效顯著，相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范逐步完善，排污許可管理制度體系已初步形成，分行業(yè)核發(fā)排污許可證有序推進(jìn)，固定污染源排污許可清理整頓統(tǒng)籌推動(dòng)。2019年9月，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于開展2019年排污許可證申領(lǐng)工作的補(bǔ)充通告》（蘇環(huán)辦[2019]317號(hào)）明確盡早實(shí)現(xiàn)固定污染源“核發(fā)一個(gè)行業(yè)、清理一個(gè)行業(yè)、達(dá)標(biāo)一個(gè)行業(yè)、規(guī)范一個(gè)行業(yè)”的環(huán)境管理目標(biāo)，計(jì)劃在2019年底前完成固定污染源排污許可證核發(fā)。截止2020年7月3日，全國(guó)共計(jì)核發(fā)排污許可證241999張，江蘇省發(fā)證數(shù)量35679張居全國(guó)首位，清理整頓完成率為98.1%、發(fā)證完成率為78.9%，均位列全國(guó)首位，工作重心將逐步由核發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)樽C后監(jiān)管與評(píng)估。此研究考慮江蘇省現(xiàn)階段排污許可證制度實(shí)施和監(jiān)管的主要影響因素，確定易評(píng)價(jià)、易獲得的評(píng)估指標(biāo)，建立具有針對(duì)性、完整性的評(píng)估體系，為排污許可證制度的實(shí)施和完善提供依據(jù)。

1 評(píng)估體系構(gòu)建

1.1 評(píng)估指標(biāo)體系及權(quán)重確定

在梳理近年來江蘇省排污許可的管理模式、技術(shù)支撐、法律基礎(chǔ)、執(zhí)法情況、信息化建設(shè)等基礎(chǔ)上，確定一級(jí)指標(biāo)，采用層次分析法（AHP），通過征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，及調(diào)研各指標(biāo)的可得性，篩選確定二級(jí)指標(biāo)。設(shè)計(jì)4份打分表發(fā)放32份，請(qǐng)32位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜掖蚍郑栈?2份。將打分結(jié)果列出判斷矩陣，利用SPSSAU軟件進(jìn)行判斷矩陣層次單排序及一致性檢驗(yàn)，如果一致性比率（CR）<0.1，則通過檢驗(yàn)，記錄權(quán)重值，否則調(diào)整判斷矩陣，至滿足CR<0.1，記錄權(quán)重值進(jìn)行層次總排序，計(jì)算指標(biāo)層對(duì)于準(zhǔn)則層的權(quán)重，統(tǒng)計(jì)專家各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重得到平均權(quán)重。篩選出的指標(biāo)、依據(jù)及權(quán)重見表1。

1.2 評(píng)估指標(biāo)計(jì)算

總評(píng)分等于環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、環(huán)境管理效能目標(biāo)、行政部門層面、排污單位層面所含二級(jí)指標(biāo)評(píng)分的加權(quán)和。定義公式如式（1）：

式（1）中，Z為排污許可制度實(shí)施與監(jiān)管效果評(píng)分；B1為環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分；B2為環(huán)境管理效能目標(biāo)各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分；B3為行政部門層面各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分；B4為行政部門層面各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分。

（1）C1、C2、C3、C4、C17、C18、019、C20等指標(biāo)評(píng)分公式為式（2）：

C=C／總量×100%×權(quán)重 式（2）

式（2）中，C為指標(biāo)達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量。

（2）C16指標(biāo)的評(píng)分：次數(shù)達(dá)到證企業(yè)數(shù)量的15%、10%、5%、2%，分別計(jì)2.0-2.9分、1.0-2.0分、0.5-1.0分、0-0.5分。

（3）C23指標(biāo)的評(píng)分：次數(shù)達(dá)到證企業(yè)數(shù)量的20%、15%、10%、5%，分別計(jì)2.0-2.9分、1.0-2.0分、0.5-1.0分、0-0.5分。

（4）指標(biāo)按照?qǐng)?zhí)行的優(yōu)劣程度按4個(gè)等級(jí)評(píng)分，優(yōu)為（90-100）%×權(quán)重、良為（60-80）%×權(quán)重、一般為（30-60）%×權(quán)重、差為（0-30）%×權(quán)重。

（5）各項(xiàng)指標(biāo)中的完成度用得分率表征，定義公式如式（3）：

得分率=指標(biāo)得分值／指標(biāo)滿分值×100% 式（3）

2 數(shù)據(jù)來源

采用以下4種方式收集信息與數(shù)據(jù)：（1）向江蘇省、各市、同區(qū)、縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局等排污許可管理部門調(diào)研，獲取2020年水質(zhì)、空氣環(huán)境優(yōu)良率、排污許可證改革進(jìn)展、發(fā)證情況、公眾參與渠道及狀況、管理存在問題、與其他制度的銜接情況等；（2）選取南京、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、常州、南通、徐州等地40多家重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行訪談，調(diào)研企業(yè)自主管理、主體責(zé)任落實(shí)情況；（3）通過歷史數(shù)據(jù)查詢、抓取、比對(duì)等多種方式開展大規(guī)模的數(shù)據(jù)擷取，獲得江蘇省各地市環(huán)境達(dá)標(biāo)、污染物削減情況、自行監(jiān)測(cè)落實(shí)等信息；（4）發(fā)放紙質(zhì)問卷征詢環(huán)保管理部門、企業(yè)、專家、公眾等社會(huì)各界對(duì)排污許可實(shí)施情況的意見或建議。

3 結(jié)果與討論

3.1 一級(jí)指標(biāo)

如圖1所示，環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)得分率為71.9%，完成度較好，與目前江蘇省排污許可證發(fā)證數(shù)量位列全國(guó)首位以及大氣和水環(huán)境質(zhì)量為近5年來最好，總體改善幅度居長(zhǎng)三角地區(qū)首位的現(xiàn)狀相符。環(huán)境管理效能目標(biāo)得分率為55.1%，指征工作重心正由核發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)樽C后監(jiān)管。江蘇省也正汲取先進(jìn)省份的經(jīng)驗(yàn)，如上海市“三監(jiān)聯(lián)動(dòng)”證后監(jiān)管系統(tǒng)、陜西省“審計(jì)式”監(jiān)管框架監(jiān)管實(shí)施，提出了每年開展一次專項(xiàng)執(zhí)法檢查，針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域、重點(diǎn)行業(yè)不定期開展檢查，將排污許可執(zhí)法檢查納入到日?！半p隨機(jī)”檢查等措施。行政部門層面、排污單位層面得分率較低，說明在政府服務(wù)和企業(yè)主體責(zé)任履行方面還需要提升。

3.2 二級(jí)指標(biāo)

3.2.1 環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)

由圖2（a）可知，C1、C2排污許可對(duì)污染源的覆蓋得分率高于C3、C4環(huán)境質(zhì)量情況，主要原因?yàn)槲唇⒒趨^(qū)域環(huán)境質(zhì)量的許可排放量核定方法。以水環(huán)境為例，各區(qū)域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是其功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的臨界值，區(qū)域許可排放量是以行政區(qū)為單位進(jìn)行分配和控制，而污染源排污許可量以企業(yè)為單位進(jìn)行許可，導(dǎo)致各區(qū)域環(huán)境質(zhì)量要求與企業(yè)排放沒有直接關(guān)系。這一問題在全國(guó)范圍內(nèi)尚未理順。江蘇省將行政要求納入排污許可管理，在13個(gè)地市全面執(zhí)行大氣污染物特別排放限值，涉及行業(yè)排污許可證進(jìn)行相應(yīng)變更。各市雖未與環(huán)境質(zhì)量形成直接反饋關(guān)系，但許可管理發(fā)揮橋梁紐帶作用，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)與污染源環(huán)境管理的部分銜接。

3.2.2 環(huán)境管理效能目標(biāo)

由圖2（b）可知，環(huán)境管理效能目標(biāo)中4個(gè)二級(jí)指標(biāo)得分率低于50%-其中，C8人員配備和部門分工的合理程度得分率為49.2%，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地市執(zhí)法部門針對(duì)排污許可日常執(zhí)法的占比低，對(duì)執(zhí)法人員的相關(guān)培訓(xùn)不足，執(zhí)法人員現(xiàn)有知識(shí)體系不足以支撐排污許可執(zhí)法要求。C9企業(yè)環(huán)保數(shù)據(jù)“一本賬”的實(shí)現(xiàn)程度得分率為48.1%，環(huán)保稅與排污許可報(bào)告數(shù)據(jù)審核分別為稅務(wù)部門與環(huán)保部門，數(shù)據(jù)一致性存在一定的監(jiān)管漏洞。C13證后監(jiān)管體系建設(shè)水平得分率為46.2%，體現(xiàn)在省級(jí)或地市級(jí)尚未發(fā)布有效的執(zhí)法監(jiān)督指南與處罰辦法，多個(gè)地市缺乏綜合性強(qiáng)的信息化監(jiān)管模式與執(zhí)法平臺(tái)。C14信息公開和社會(huì)監(jiān)督水平的得分率為41.5%，各地市基本不在排污許可平臺(tái)之外的信息公開平臺(tái)發(fā)布排污許可相關(guān)信息，接收公眾、團(tuán)體、組織對(duì)排污許可的反饋渠道不暢。

3.2.3 行政部門層面

由圖2（c）可知，行政部門層面中5個(gè)二級(jí)指標(biāo)得分率低于50%-其中，C17排污單位臺(tái)賬記錄率得分率為41.5%，C18排污單位執(zhí)行報(bào)告提交率得分率為44.6%？主要原因?yàn)楦鞯厥信盼蹎挝慌_(tái)賬、報(bào)告沒有統(tǒng)計(jì)平臺(tái)，檢查一般為現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和現(xiàn)場(chǎng)核查兩種途徑，且基本停留在記錄層面，缺乏對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)性核查的手段。C19排污單位自行監(jiān)測(cè)執(zhí)行率的得分率為49.8%，C20自動(dòng)監(jiān)測(cè)聯(lián)網(wǎng)率的得分率為50.0%。各地市雖通過幫扶、檢查、執(zhí)法等促進(jìn)排污單位自行監(jiān)測(cè)但發(fā)展極不平衡，得分率最低為27.3%。重點(diǎn)排污源雖100%聯(lián)網(wǎng)，但按照行業(yè)排污許可規(guī)范或自行監(jiān)測(cè)指南增加的排口尚未聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致整體情況較差。C23排污許可證執(zhí)法數(shù)量的得分率為43.1%。主要原因?yàn)榕盼墼S可證執(zhí)法是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的新工作，且證后監(jiān)管體系未建立起來，能力難以滿足按證執(zhí)法的要求，導(dǎo)致全省各地市執(zhí)法嚴(yán)重不足。

3.2.4 排污單位層面

由圖2（d）可知，在排污單位層面中3個(gè)二級(jí)指標(biāo)得分率低于50%，分別為C27排污許可證能力建設(shè)水平30.1%，028是否明晰排污許可執(zhí)法檢查的內(nèi)容34.6%，C29實(shí)現(xiàn)排污許可臺(tái)賬記錄、自行監(jiān)測(cè)、執(zhí)行報(bào)告等管理要求的難易程度30.0%。雖然排污單位已有較高的按證排污意識(shí)，但自身能力無法匹配排污許可的技術(shù)要求，排污許可申報(bào)與管理仍需依靠第三方或政府部門完成。另外，排污許可執(zhí)法體系不完善和行政部門執(zhí)法次數(shù)偏少，也導(dǎo)致了排污單位普遍對(duì)排污許可執(zhí)法內(nèi)容以及違規(guī)后的處罰措施缺乏認(rèn)識(shí)。

3.3 地市情況分析

如圖3所示，在一級(jí)指標(biāo)中，行政部門層面各地市間水平差異最小；其次是環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和環(huán)境管理效能目標(biāo)；排污單位層面水平差異最大。其中南京、蘇州、南通、淮安、連云港、鹽城的四項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)均高于江蘇省平均水平，排污許可制度實(shí)施與監(jiān)管效果優(yōu)于其他地市。

4 結(jié)論

采用層次分析法（AHP）構(gòu)建符合江蘇省特點(diǎn)的排污許可證實(shí)施與監(jiān)管評(píng)估指標(biāo)體系，開展排污許可制度實(shí)施與監(jiān)管效果評(píng)估，能夠較為準(zhǔn)確的反映出制度實(shí)施與監(jiān)管效果的現(xiàn)狀和存在問題。基于評(píng)估結(jié)果建議：選取典型行政區(qū)域和流域，開展基于環(huán)境質(zhì)量的排污許可管理示范，建立環(huán)境質(zhì)量到排污許可的直接聯(lián)動(dòng)；進(jìn)一步明晰核發(fā)部門、執(zhí)法部門、監(jiān)測(cè)部門的職責(zé)邊界、聯(lián)動(dòng)機(jī)制等內(nèi)容，建設(shè)和整合平臺(tái)，為推動(dòng)“三監(jiān)聯(lián)動(dòng)”等監(jiān)管賦能；進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)臺(tái)賬記錄、報(bào)告提交、自行監(jiān)測(cè)、自動(dòng)監(jiān)測(cè)聯(lián)網(wǎng)的核查，持續(xù)督促排污單位按證排污。

基金項(xiàng)目：水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)（2017ZX07301（X）3-03）；江蘇省環(huán)保科研課題（2019021）