關于推進陜西政府治理能力現代化的建議

郭奕含 楊昊

◎國家社科基金西部項目“政府治理能力現代化背景下統計能力評價與應用研究”（項目編號：20XTJ001）

◎陜西省科技廳軟科學研究計劃一般項目“多目標協同下的陜西科技創新治理長效機制研究”（項目編號：2023-CX-RKX-173）

◎2024年度陜西省社會科學院青年專項研究課題“復合系統視域下陜西科技創新協同治理的統計研究”（項目編號：24QN32）

現階段，陜西堅持以政治建設為統領深入推進政府治理體系和治理能力現代化，不斷提高政府執行力和公信力，但在這一過程中，政府治理能力現代化水平在全國處于中等偏下位次，維度發展不平衡問題依然顯著，政府治理能力現代化發展稍顯乏力，后勁不足。為進一步推進陜西政府治理能力現代化，本文提出五個方面建議：一是健全治理體系，促進陜西政府治理能力現代化發展；二是發展新質生產力，為陜西政府治理能力現代化提供發展新動能；三是充分發揮科技、教育優勢，尋求陜西政府治理能力現代化發展的突破口；四是實施區域協調發展戰略，縮小陜西政府治理能力現代化的區域差距；五是持續推進綠色低碳發展，推動人與自然和諧發展現代化建設新格局。

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力現代化”，[1]黨的十九大報告從戰略層面強調了政府治理在國家發展中的地位，[2]黨的十九屆三中全會提出“建設職責明確、依法行政的政府治理體系”，[3]黨的二十大報告強調“國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高”，[4]而推進國家治理體系和治理能力現代化的重中之重則在于政府治理能力現代化的實現。

政府治理體系的發展歷程

我國政府治理體系的發展歷程主要分為四個階段，第一階段為新中國成立時期，治理主體單一，尚未明晰國家治理、社會治理、政府治理的邊界；第二階段為改革開放以后，國家治理呈現主體的多元化趨勢，中國特色社會主義治理體系初步建立；第三階段為黨的十八大以后，涵蓋“五位一體”總體布局的中國特色社會主義治理體系基本定型；第四階段為黨的十九大之后，提出了實現國家治理體系和治理能力現代化的階段性目標。

新中國成立初期，國家組織的基本形式和基本制度尚未完善，國家治理、社會治理、政府治理的邊界尚未明確。在該階段，我國國家治理體系呈現出治理主體一元性，黨和政府的角色相互重疊，治理體系高度集中，主要以黨中央為核心進行治理，治理方式為管制，推行社會主義公有制。伴隨著文化大革命運動的結束，這一治理體系慢慢淡出了歷史舞臺。

隨著改革開放拉開序幕，國家及政府的工作重點轉移到經濟建設。在這一階段，政府治理開始和國家治理區別開來，政府治理主體由一元主體向多元主體轉換，出現了政府、社會、市場“三主體”，治理方式由管制轉向管理，中國特色社會主義政府治理體系初步建立。

黨的十八大以后，國家治理呈現出涵蓋“五位一體”總體布局的中國特色社會主義治理體系。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。

黨的十九大報告進一步提出了實現國家治理體系和治理能力現代化的兩個階段性目標。黨的十九屆三中全會以國家治理體系和治理能力現代化為導向，提出形成職責明確、依法行政的政府治理體系的重大任務。黨的十九屆四中全會系統總結了我國國家治理體系的顯著優勢，規劃設計了“十三個堅持和完善”的制度體系。黨的十九屆五中全會對加快轉變政府職能作出重要部署，為全面加強政府建設、完善國家行政體系指明了方向、提供了行動指南。

陜西政府治理能力現代化指標體系的構建及測度

本文結合習近平新時代中國特色社會主義思想、“五位一體”總體布局，從經濟、政治、社會、文化、生態等五個方面構建政府治理能力現代化指標體系（見表1）。經濟治理現代化是政府治理能力現代化的物質基礎和重要體現，主要指政府和市場對經濟主體調節的制度體系與能力的現代化。因此本文從經濟效益和經濟發展的角度，選取人均GDP、產業結構高級化、固定資產投資增長率、對外貿易依存度等4個二級指標來刻畫經濟發展、產業結構、投資消費以及商品開放，進而反映經濟治理現代化。政治治理現代化是國家治理現代化的核心，是政府治理能力現代化的制度保障。因此，本文從公共安全和政策力度的角度，選取地方公共安全占GDP比重、發布政策數等2個二級指標來刻畫政治治理現代化。社會治理現代化是政府治理能力現代化的理想表達，主要包括社會治理理念、體系以及機制現代化。因此本文從勞動與社會保障以及社會公平的角度，選取城鎮職工參加養老保險人數占比、城鎮職工基本醫療保險年末參保人數占比、參加失業保險人數占比、城鎮化率等4個二級指標來刻畫社會治理現代化。文化治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，體現了政府治理能力現代化的價值內蘊。

因此，本文從公共文化基礎設施和科技教育等方面，選取教育經費占GDP比重、人均擁有公共圖書館藏量、專利申請授權量、地方財政文化體育與傳媒支出占GDP比重等4個二級指標來刻畫文化治理現代化。生態治理現代化是實現政府治理現代化和人與自然和諧發展現代化建設新格局的內在要求。因此本文從環境治理以及生態建設的角度，選取人均公園綠地面積、人均水資源、單位GDP二氧化硫排放量、生活垃圾無害化處理率等4個二級指標來刻畫生態治理現代化。

利用熵權法對2008年-2022年陜西政府治理能力現代化水平進行測度（見表2）。

陜西政府治理能力現代化的發展現狀

本文結合上述指標體系及測度結果，對2008-2022年陜西政府治理能力現代化進行分析。陜西政府治理能力現代化水平整體呈現上升趨勢，受疫情影響，2022年出現些許下降。

經濟治理方面，整體呈現先下降后上升趨勢，產業結構優化較為明顯，表明陜西經濟治理現代化水平的發力點主要以經濟高質量發展以及產業結構優化升級為主。

政治治理方面，整體呈現出大幅上升趨勢，政策發布數量大幅增長，政治支撐力度逐漸增強，政治治理能力現代化水平逐漸提高。

社會治理方面，整體較為穩定，增長幅度較小，雖然在養老保險、醫療保險、失業保險等方面的參保率顯著提高，城鎮化率顯著提高，但在全國的位次基本保持不變，表明陜西雖在社會治理現代化方面有所進步，但進步趨勢與全國平均水平保持一致，并不突出。

文化治理方面，整體呈現上升趨勢，具體表現為教育經費占比降低，但專利申請授權量和人均擁有公共圖書館藏量顯著提高，表明陜西在教育投入方面有待進一步加強。

生態治理方面，陜西基本處于中上游水平，整體漲幅明顯，人均綠地面積有所上升，生活垃圾無害化處理率顯著增加，單位GDP二氧化硫排放量顯著降低，表明陜西生態治理力度較大。

陜西政府治理能力現代化存在的問題

現階段，陜西堅持以政治建設為統領，圍繞開展高質量項目推進年、營商環境突破年、干部作風能力提升年活動，深入推進政府治理體系和治理能力現代化，不斷提高政府執行力和公信力，積極打造法治政府、效能政府、廉潔政府。[5]但在這一過程中，陜西政府治理能力現代化仍存在以下幾個問題：

一是陜西政府治理能力現代化水平在全國處于中等偏下位次，維度發展不平衡問題依然顯著。陜西生態治理現代化水平較高，文化治理現代化、政治治理現代化水平和經濟治理現代化水平一般，社會治理現代化水平較弱。

二是陜西政府治理能力現代化發展稍顯乏力，后勁不足。陜西經濟治理現代化水平的發力點主要以經濟高質量發展以及產業結構優化升級為主；政治支撐力度逐漸增強，政治治理能力現代化水平逐漸提高；雖在社會治理現代化方面有所進步，但進步趨勢并不突出；文化治理現代化水平呈現出上升趨勢，但在教育投入方面較弱；生態治理力度較大，生態治理能力現代化還有一定的提升空間。

提升陜西政府治理能力現代化的建議

一是健全治理體系，促進陜西政府治理能力現代化發展。切實加強政府自身建設，聚焦推進政府治理體系和治理能力現代化，以法治建設為基石，推進法治建設六大工程，保證政府工作全面納入法治軌道；以數字建設為依托，提高政府運行效能，充分利用大數據、區塊鏈等技術手段建設數字政府；以能力建設為支撐，把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，使政策舉措更具精準性和時效性。構建具有政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的政府治理體系，推進政府治理體系與治理能力現代化建設。

二是發展新質生產力，為陜西政府治理能力現代化提供發展新動能。陜西應立足實際，充分發揮自身優勢，明確主攻方向，對標東部沿海地區，大力發展數字經濟，加快產業轉型升級，發展新質生產力，充分激發經濟發展新動能，構建具有陜西特色的現代產業體系。加快打造內陸改革開放高地，充分利用“中歐班列”開放平臺，依托“西安國際航空”樞紐，打造國際貿易“黃金通道”，統籌推進“一帶一路”五大中心建設，擴大對外交流，著力構建全面開放新格局，推動陜西深度融入共建“一帶一路”大格局，奮力譜寫陜西高質量發展新篇章，為陜西政府治理能力現代化提供經濟基礎。

三是充分發揮科技、教育優勢，尋求陜西政府治理能力現代化發展的突破口。陜西是科教資源大省，應激活、利用陜西科教資源，實施人才強省戰略，出臺相關政策解決科研成果轉化不充分、人才流失、科技成果落地困難、科研實力與經濟發展不對等等問題，凝聚力量補短板，實施人才強省戰略，將科教優勢轉化為強大發展動力，助力經濟社會實現高質量發展。充分利用秦創原創新驅動平臺，共享創新資源，圍繞產業鏈部署創新鏈，推動科技與經濟緊密結合，為進一步助推陜西政府治理能力現代化提供基礎保障。

四是實施區域協調發展戰略，縮小陜西政府治理能力現代化的區域差距。實施區域協調發展戰略，扎實推進新型城鎮化，加快推進城鄉融合發展，優先發展農業農村，提高鄉村公共服務、公共管理、公共安全保障水平，完善鄉村治理體系，全面推進鄉村振興，縮小城鄉差距，實現鄉村治理體系和治理能力現代化。促進關中、陜南、陜北區域協調發展，大力推進關中協同創新、陜北轉型持續、陜南綠色循環發展，深化改革，擴大開放，各地區共同發力，縮小地區整體發展差距，進而縮小陜西政府治理能力現代化的區域差距。

五是持續推進綠色低碳發展，推動人與自然和諧發展現代化建設新格局。抓好綠色低碳發展，持續改善生態環境，推進黃河流域生態保護，自覺踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，助力“碳達峰”“碳中和”，堅定不移走以生態優先綠色發展為導向的高質量發展之路，加快建設美麗陜西，推動人與自然和諧發展現代化建設新格局。同時，對于生態治理要因地制宜，根據不同地區生態結構有針對性地進行治理，以生態效益為中心，通過生態治理為經濟發展賦能，利用經濟發展為生態治理助力。

參考文獻

[1]白潔、李秀峰：《公共領導力：概念界定與構成維度——基于領導力理論與中國情境的探索》，載《黨政研究》，2021（05）：101-109頁。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《理論學習》，2017（12）：4-25頁。

[3]袁曙宏：《建設職責明確、依法行政的政府治理體系》，載《中國司法》，2018（05）：7-9頁。

[4]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，載《人民日報》，2022-10-26（001）。

[5]趙剛：《政府工作報告》，載《陜西日報》，2023-01-19（001）。

作者簡介

郭奕含 陜西省社會科學院科研處干部

楊 昊 陜西省公共資源交易中心助理工程師