院系治理現代化視域下院系一把手監督實效問題研究

閆冰 楊欽鵬

隨著我國高等教育領域改革的全面深化，高校的治理重心逐漸向院系下移。作為大學主要職能的具體承擔者，院系在高校治理中承載著越來越多的期盼。“院系治理現代化”自2017年正式進入國家政策視野后，中共中央、國務院陸續出臺《關于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》《國家教育事業發展“十三五”規劃》等政策，院系治理現代化已經成為新時代高校提升治理能力、完善治理體系，謀求高質量發展的關鍵。

院系治理現代化的內涵

院系治理現代化的內涵豐富，既包括高校院系治理體系現代化，也包括高校院系治理能力現代化。本文通過對“現代化”和“治理”概念演變邏輯進行闡述，借助學術界已有研究成果，對院系治理現代化做出界定。

根據學術界對現代化內涵的基本共識，現代化是現代性在物質、制度、觀念三個層面的增加和擴展，是打破和構建制度、規則和結構， 并使之有機、有效地運轉的變遷過程。治理則是現代國家管理經濟和文化事業。管理社會事業所追求的方式，具有參與主體的多元化、權力運行的雙向互動、追求服務性和效能性等內涵。

在學術界，關于何為院系治理現代化并沒有形成定論，學者們基于現代化和治理的內涵，從不同研究視角和方法出發對院系治理現代化做出了解釋。如從宏大制度邏輯下出發，將高校院系治理現代化理解為通過對事關院系治理的根本性制度的變革、設計與重塑；從價值理念出發，指出院系治理現代化既是一種理念，也是一種治理過程和治理結果，其實質是在法治框架下通過優化院系組織環境、結構、制度， 彰顯院系治理理念的組織變革過程。

本文認為，院系治理現代化是高校院系以多元民主、協同治理、擴大參與等價值理念為指導，通過變革體制機制，構建科學的院系治理體系，以提升院系治理效能的動態過程。院系治理現代化的內涵，不僅為院系治理提供了基本的價值取向，也為院系治理提供了重要的活動框架。

院系治理現代化的現實困境

當前，推進院系治理現代化的實踐如火如荼，但不可否認的是，高校院系治理現代化仍面臨著不少的現實困境。杜鵬林基于“第七輪”高校巡視反饋通報的文本分析，提出31所中管高校在權力運行的制約和監督中存在許多共性問題，如堅持和加強黨的領導不足、內部治理體系與治理能力欠缺、重點領域風險突出等。

習近平總書記多次強調各級領導班子一把手是“關鍵少數”中的“關鍵少數”。在院系權力配置中，院系一把手占據主導地位，起到“關鍵少數”的作用，院系一把手權力失范必然會影響整個院系政治生態，成為院系治理現代化的突出困境。從高校院系治理實踐來看，院系一把手權力失范的表現主要有權力尋租、權力高度集中與制度約束不足三種形式。

一、權力尋租

中紀委所披露高校問題的數據顯示，自2013年2月到2023年4月30日，中紀委網站披露涉及高校的違法違紀人數共計188人。在對涉案人員職務情況的分析中發現，擔任校（院）長的違法違紀人員有84人，占被查人數的44.68%。這一情況表明， 院系一把手掌握著較多的權力和資源，如果未能進行有效監督，權力尋租的可能性較大。李莉莎基于2007年至2019年高校腐敗犯罪裁判文書的大數據采集，指出高校二級學院也是高校腐敗犯罪易發地，存在腐敗的高風險，其案發態勢不容小覷，其發案原因多與資金、財物管理、招生以及學術科研工作有關。

二、權力高度集中

治理主體的多元民主參與，以及權力運行的雙向互動，均是院系治理現代化的重要內容。然而，當前部分院系權力運行的體制機制仍然十分滯后，院系權力集中于一把手，權力運行是單純的自上而下，缺乏與權力相對人的互動。院系一把手對院系的教學活動、學科發展計劃、活動規劃等具有較大的話語權，對于院系人員和資源的調度常采取自上而下的“單線”模式，一把手做出通知，教職員工的角色為執行者，學生的角色為聽從者。

三、權力約束不足

權力是一把“雙刃劍”，習近平總書記多次強調要將權力關進制度的籠子，對權力予以約束。然而在高校院系治理實踐中，針對院系權力行使的制度設計不夠完善，導致院系一把手權力行使缺乏約束。具體表現為一把手權力行使的自我意識較強、程序性不足、規范意識薄弱。

協同治理整體框架下問題生成機制分析

基于協同治理整體框架，本文對院系一把手監督薄弱生成因素進行提取和分類，將其劃分為“動力因素”“協同因素”與“行動因素”三類，將一把手監督缺失作為三種因素共同作用下的影響。

一、動力因素：監督意識不足為權力尋租提供可能

高校監督主體監督理念碎片化，缺乏協同監督動力。高校在推進治理中心下移，給予院系更大自主權中，學校監督主體對院系監督也相對弱化，在放權中也松懈了監督，對監督的整體統籌性差。各監督主體在一把手監督中各掃門前雪，著眼于完成本部門監督任務，而忽視與其他部門的溝通和配合。

院系一把手自覺接受監督的意識不強，存在對監督的排斥心理。由于在現行院系領導體制機制下，院系一把手對于學院日常工作的各個領域和具體事項上擁有絕對的話語權和決定權。受權力慣性影響，部分院系一把手滋生權力領地影響，從而對監督持有錯誤觀念，將監督視為對其權威的挑戰和工作的不信任，充滿對監督的排斥心理。

受傳統行政體制的影響，常態化監督存在困難。在院系內，包括監督主體在內的院系老師的升職和發展受院系一把手的影響較大，監督主體擔心因監督工作得罪一把手而影響自身職業發展，導致對于一把手的監督成為了客觀上的“燙手山芋”，常態化監督不足，與其他監督主體協同性差。

二、協同因素：監督結構碎片化為權力高度集中提供空間

當前，高校院系一把手監督結構碎片化，各監督主體之間缺乏有機聯系和系統協作。導致高校黨內外多元監督主體協同困難，難以形成監督合力。

黨外監督作用發揮不到位，黨內外監督不協調。當前，高校審計監督、財會監督以及老師群眾監督在一把手監督中作用不明顯，高校監督主要依靠高校黨委監督、高校紀委監督以及院系領導班子監督，對黨外監督缺乏重視，難以發揮財會、審計對于院系一把手經濟責任專業監督作用，難以發揮師生近距離常規監督作用。

高校一把手監督主體在縱向和橫向上缺乏有機聯系和協作。從縱向結構上看，院系一把手監督在高校黨委、高校紀委以及院系同級領導班子監督之間缺乏統籌，各主體監督工作統一性差，存在內容重復或監督空位現象。從橫向結構上看，不同監督方向、監督性質的監督主體之間缺乏合作，各行其是。

三、行動因素：監督制度缺失為權力約束不足提供條件

院系治理現代化的重要實質之一便是院系治理體系的現代化，要求構建完備的制度體系和運行機制。但是由于高校以教學科研為主要目標的工作導向，在對院系一把手進行監督時，缺乏足夠的制度保障和支持，導致多元監督主體難以進行制度化協作，嚴重影響一把手監督效能。

院系一把手監督制度框架的頂層設計不足，從校到院貫通的一把手監督體系未能建立起來。在高校治理重心下移的趨勢下，本就獨立性較大的二級單位院系愈加自主，學校對于院系一把手監督常局限于較大工程、重大招生等特有事項上，且具有程序性強、距離遠的特點，缺乏對于院系一把手全面深入的監督。

院系一把手監督協同機制設計不足，缺乏針對一把手協同監督的具體規章制度。當前有關監督院系一把手協同的制度偏向于原則性規范，缺乏對于院系一把手協同監督的要求、方法措施、具體落實、程序規范等方面的具體規范，導致針對院系一把手監督難以落實。

走向協同監督：院系治理現代化的必由之路

一、以意識和認識提升激發協同監督動力

堅持正確方向，強化黨建引領。首先，高校黨委、院系黨委要重視院系一把手監督，堅持思想引領，帶動其他監督主體認識到院系一把手監督的重要性和必要性，提升高校各監督主體履職的責任感和積極性。其次，高校黨委和院系黨委要不斷加強自身建設，深化理論學習，強化思想武裝，不斷提升基層黨組織的戰斗堡壘作用。

堅持文化培育，筑牢思想防線。要加強政治教育，推進監督培訓和學習，形成良好的監督文化環境。一方面要加強政治教育，提升院系一把手思想認識。高校要充分發揮現有優勢，依托政治教育資源定時開展一把手思想理論學習和會議精神學習。另一方面，要加強監督培訓和學習，提升監督主體責任意識。各監督主體必須及時學習黨中央和國務院對于監督工作部署以及習近平總書記對監督工作的要求，明確監督責任，強化日常監督行為。

二、以結構整合疏解協同監督阻力

堅持內外聯動，提升協同效力。一方面，以黨內監督支持黨外監督，充分發揮黨外監督作用。高校黨委、紀委以及院系領導班子要給予資源支持，保障審計、財會日常監督職責的順利履行，充分發揮黨外監督作用。另一方面，以黨外監督配合黨內監督，創新監督方式。審計、財會等部門要積極配合高校黨委、紀委監督工作，為其提供專業知識和專門信息，處理一把手監督各方面的專業問題。

堅持民主參與，推進信息公開。首先，一把手監督要充分發揮院系同級領導班子成員作用，將同級領導班子的常態化、近距離監督納入監督機制中，以制度形式明確同級領導班子成員監督職權和責任。其次，積極動員廣大師生群眾參與到院系監督中，暢通參與渠道，實現監督透明。

三、以制度完善提升協同監督效能

堅持剛性約束，完善制度規范。監督的制度體系反映了監督主體和客體互動中形成的整體框架和制度安排。首先，高校要依據諸如《中國共產黨黨內監督條例》、黨的十九屆四中全會《決定》等黨的國家重要文件，制定高校的監督章程，為高校監督提供原則和方向，推動對一把手協同監督的制度化。其次，高校要制定具體化的監督制度，以制度形式明確規定各監督主體協同的方式、范圍以及內容，嚴格落實黨內外監督的協同職責，壓實監督責任。

院系一把手作為院系治理中的“關鍵少數”，對于院系治理起著關鍵性作用。強化一把手監督是化解院系治理困境、提升院系治理效能、推動院系治理現代化，助力高校全面高質量發展和“雙一流”建設目標實現的重要手段。［基金項目：駐省教育廳紀檢監察組2023年度廉政專題研究項目“‘一把手和領導班子監督實效問題研究”（2023LZYB-02）。作者單位：鄭州大學］