在“多規合一”引導下的近期建設規劃編制探討

摘 要：面對近期規劃編制中存在缺少整體性和系統性，對城市建設面臨的重大問題缺乏針對性研究，難以統籌各職能部門的規劃、計劃，實施效果不理想等問題。本文將以漳州市中心城區“十四五”建設規劃為例，通過在“多規合一”引導下的漳州近期建設規劃的編制，打造以“創新驅動、要素聚集”為引領的工業新城，以“田園都市、生態之城”為目標的宜居品質之城。

關鍵詞：多規合一；近期建設規劃；編制文章編號：2095-4085（2024）06-0133-03

0 前言

近年來，漳州城市建設與發展在市政府統籌和領導下，通過近期建設規劃指導城市發展建設，由各政府職能部門分擔建設完成。但是，由于各政府職能部門之間存在空間發展規劃、具體建設計劃等有一定差異，不利城市協調建設、同步發展的要求，需要搭建一個新平臺，協調、統籌城市各項建設活動，實現多贏局面。近年來國家層面提出“多規合一”與近期建設規劃具有緊密聯系，通過“多規合一”的工作方法，對漳州近期建設規劃編制中存在的問題進行分析研究，提出“多規合一”形勢下對漳州近期建設規劃編制的實施策略，以“需求與問題——目標與策略——行動與計劃——保障與措施”各技術內容之間的邏輯關系，將近期目標通過合理地分解以及具體行動計劃和保障措施予以落實。

1 規劃編制思路

在新時期、新要求、新機遇的發展背景下，使漳州市本輪近期建設規劃高效、合理地配置空間資源，針對城市現狀突出問題和城市發展的需要，對各部門發展需求、相關規劃的建設要求進行統籌與協調，強調其在空間上和國民經濟與社會發展年度計劃、國土空間規劃的銜接配合，確保城市有序、健康地發展。

1.1 上版規劃評估，解析新時期發展目標

以回顧漳州市上一輪近期建設規劃的實施績效入手，分析評價城市發展建設中存在的問題，根據各部門發展需要，把握住廈漳泉大都市區發展的機遇，順應時代發展要求，深入研究國土空間規劃、國民經濟和社會發展規劃的戰略目標，構建兩岸融合發展高地、國家開放型經濟先鋒城市、海西先進制造業基地、閩南魅力田園都市［1］。

1.2 以落實總規為契機的十四五建設規劃

漳州本輪近期建設規劃是根據新時期發展要求，按照漳州國土空間規劃相應時期發展目標和建設部署，對城市空間發展策略和近期建設項目做出具體的安排。漳州本輪近期建設規劃編制以漳州市國土空間規劃和國民經濟和社會發展第十四個五年規劃的目標要求為總則，綜合統籌協調，對未來5年的城市國土空間規劃實施目標進行特色化分解。

1.3 以多規合一為基礎的統籌性規劃建設

為統籌漳州中心城區城鄉空間資源配置，優化城市空間功能布局，積極推進“多規合一”信息管理平臺建設，并牽頭職能部門改革項目申報與審批制度，建立一套保障“多規合一”應用的協調、監督、運行、更新機制。漳州本輪近期建設規劃符合“多規合一”信息平臺管控要求，將規劃作為各部門近期落實空間政策、建設項目安排主要依據，保障城市的可持續發展。

1.4 以重點項目為主題的行動落實規劃

隨著我國建設重心由綠色GDP向保障民生、建設幸福社會的轉移，近期建設重心也會隨之進行相應的調整，而漳州本輪近期建設規劃作為體現政府意志的策略性行動規劃，理應以公共投資建設項目、保障民生建設項目等為重點。在公共投資建設項目安排和公共政策制定方面，除了民生熱點項目優先建設外，還必須高度關注社會資源的公平利用和社會利益的合理分配，確保公共服務城鄉均等化，從而提高人民生活水平，建設幸福和諧漳州。

1.5 以空間管制為限定條件的集約型發展規劃

當前我國正探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子。社會的轉移，近期建設重心也會隨之進行相應地調整，而作為實施性的建設規劃，要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為推進城鎮化不可逾越的紅線，綜合協調劃定中心城區空間管制的要求，推動城市用地綠色集約發展。圖1為漳州市中心城區“十四五”建設規劃技術路線。

2 以“多規合一”為平臺的實施策略

2.1 以土規為基礎的基本框架

土地和空間是城市政府落實城市空間發展策略、保障各類配套服務設施建設的重要手段。近期建設規劃根據項目庫統籌安排土地和空間，使土地與空間安排也能反映各部門的空間建設需求和管理要求，從而實現城市政府對于土地空間安排的公平與效率雙優［2］。

2.2 以經規為指導的行動計劃

近期建設作為體現政府意志的策略性行動規劃，理應以公共投資建設項目、保障民生建設項目等為重點，而這些重點項目是國民經濟和社會發展規劃的重要組成部分。近期建設規劃以重點項目為推手，以點帶面，引導重點項目與重點片區的建設。

2.3 以多規為內容的統籌發展

利用近期建設規劃搭建一個新平臺，以國土空間規劃及國民經濟和社會發展規劃為基礎，與綜合交通規劃、古城更新改造規劃，產業發展規劃等進行多規協調，充分利用城市規劃整合統籌城市空間各類專項規劃的作用，協調、統籌城市各項建設活動，實現多贏局面。

2.4 以國土空間為導向的操作方案

近期建設規劃是實施漳州市國土空間規劃的重要環節，是城市近期建設項目安排的重要依據。規劃中以漳州市國土空間規劃的戰略目標要求為總則，進一步強化國土空間規劃對專項規劃、詳細規劃等層面的控制力，保證規劃目標的落實，提高城市規劃的實施績效。

3 基于“多規合一”的漳州近期建設規劃編制方法

3.1 嚴格管控控制線

漳州本輪近期建設規劃在國土空間規劃指導下，以漳州市“多規合一”一張圖基底，劃定了重點建設區、適建區、限建區和禁建區等四區空間管控；與城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線三條控制線做好銜接，在近期建設用地開發邊界范圍內對國土空間規劃用地布局劃定城市綠線、藍線、黃線和紫線的四線管控。

結合空間管制和發展形勢，確定重點建設區域、重點發展區域、重點改造區域。漳州本輪近期建設規劃較為合理地安排了漳州市的生產空間、生活空間和生態空間，為漳州市中心城區近期規劃建設目標的實現奠定基礎。

3.2 深化國土空間規劃用地布局

漳州本輪近期建設規劃將繼續實施“中心東移、跨江南擴、面海拓展”的發展策略，合理拓展建設用地規模，調整中心城區城市空間布局，以中心城區686平方公里的“多規合一”一張圖為基底，優化建成區用地結構。主要表現在提高公共設施用地、基礎設施用地以及綠地的比例。結合城市發展方向和近期重點發展的需求，完善新區用地布局，加強基礎設施以及公共設施建設；結合產業發展和提升安排新興產業用地，結合交通等重大基礎設施的建設安排城市拓展用地，同時，注重舊城區重點改造和完善的地區，改善城市環境，引導發展公共設施及基礎設施，實現用地空間存量的增長。

3.3 協調“多規”矛盾

優化重點發展區域的初步方案及控制線的劃定管控，漳州市本輪近期建設規劃在編制中依托“多規合一”一張圖平臺構建用地空間信息數據庫，將建設規劃與土規、生態紅線、九龍江水域等進行核對，著重對國土空間規劃與土地利用總體規劃、外江水系藍線及水利設施規劃、生態保護紅線及飲用水源保護區、生態公益林和一般林地保護范圍、內河水系藍線和市政管線基礎設施、重點建設項目的空間范圍及管控要求的矛盾進行協調解決，有效消除規劃差異，優化城鄉建設用地空間布局，為形成“山、水、城”融為一體的空間結構奠定基礎，避免出現在近期建設中的建設項目存在違規建設現象［3］。

（1）近期建設規劃與土規核對。采集薌城、龍文和龍海三地鄉級土地利用總體規劃GIS數據庫成果，根據《縣級土地利用總體規劃數據庫標準》（TD/T 1027-2010），提取土地用途區（TDYTQ）要素類中的數據，在ArcGIS中運用append命令合并三個區市的數據，分別統計輸出各類用途區的面積和具體位置，核對漳州中心城區近期建設范圍線內有無禁止建設區。

（2）近期建設規劃與生態紅線核對。漳州規劃區生態紅線數據采用自林業部門的生態公益林、一般林地GIS數據。本輪近期建設規劃將生態公益林視為禁止建設區，一般林地視為限制建設區，將其與近期規劃范圍疊合后，核對中心城區近期建設范圍線內有無占用生態公益林和一般林地［4］。

（3）近期建設規劃與九龍江水域的核對。九龍江水域作為漳州的母親河，采用自水利部門的漳州市中心城區九龍江水域GIS數據，將其與近期規劃范圍疊合后，核對漳州中心城區近期建設范圍線內有無占用九龍江港道水域［5］。

3.4 優化土地儲備策略

為了使城市近期建設規劃更具指導性和操作性，漳州本輪近期建設規劃在編制中土地儲備納入“多規合一”一張圖平臺：一是結合重點區域建設，實施土地儲備。漳州市土地儲備需要以“重大工程、重點項目、重點地區”的開發為契機，將土地儲備融資與項目資金運作有機結合。提前將漳州市的重大工程所在的重點建設片區的土地資源進行提前儲備，納入到“多規合一”一張圖管理平臺，并根據規劃或重點建設項目的安排，科學合理調配土地資源。 二是結合市區“三舊”改造項目要求，實施土地儲備。中心城區能夠用于儲備的土地資源本來非常有限，但為了解決公共服務設施配套不足、建設滯后，保障性住房等用地安排困難的問題，可結合“三舊”改造， 在相應“三舊”地塊科學合理安排公共服務設施建設項目、保障性住房等建設項目納入到“多規合一”一張圖管理平臺，間接實現土地儲備［6］。

3.5 建立“多規合一”一張圖近期建設項目庫

明確近期重點項目300余項，堅持把保障建設項目、尤其是民生項目的落地作為重點，在“多規合一”一張圖中優先調入公共服務和基礎設施項目，強化均等化配置，對調出的用地優先滿足符合重點建設片區，保障民生發展需求。在“多規合一”一張圖的基礎上，同步開展信息聯動管理平臺建設，整合空間規劃信息資源。制定信息平臺、數據標準和數據庫環境，對成果數據入庫。協調推進各部門內部信息系統、空間規劃數據的標準、對接，推進近期建設項目的信息共享和綜合管控。與行政服務中心并聯審批系統對接，由信息聯動管理平臺為并聯審批系統空間提供數據支撐，與并聯審批系統進行信息互通。為建設項目審批提供輔助參考，統一的建設項目申報和審批表作為“一張藍圖”和“一個平臺”的應用拓展，在啟動審批制度改革之后，通過優化審批流程、減少審批環節、精簡審批材料、壓縮審批時限，實現建設項目申報和審批方式的新轉變。建立一套保障“多規合一”近期建設項目實施應用的體制機制，包括政策支撐和規范指引的運行機制、項目生成機制等，為“一張表格”審批提速創造條件［7］。

4 結語

本文通過對漳州近期建設規劃編制的研究，將“多規合一”工作方法引入到漳州市近期建設規劃的編制以及具體實施過程中來，是從規劃編制方法上作出了一定的研究，使近期建設規劃方案的編制更合理，對城市近期建設更具指導性和操作性。本文提出以下建議：一是嚴格管控控制線，做好三生空間的統籌。二是深化國土空間規劃用地布局，實現用地空間存量的增長。三是分析多規間規劃差異，確立協調策略及機制。四是以“多規合一”一張圖平臺基底，優化土地儲備策略，五是建立“多規合一”一張圖近期建設項目庫，促進近期建設規劃的有效實施。

參考文獻：

［1］朱江，鄧木林，潘安.“三規合一”：探索空間規劃的秩序和調控合力［J］.城市規劃，2015（1）：43-49.

［2］王富海，陳宏軍，鄒兵，等.近期建設規劃：從“配菜”變成“正餐”——《深圳市城市總體規劃檢討與對策》編制工作體會［J］.城市規劃，2002（12）：44-48.

［3］劉永紅，劉秋玲.深圳規劃制度改革——從近期建設規劃到近期建設規劃年度實施計劃［J］.城市發展研究，2011（11）：65-69.

［4］何子張.“多規合一”之“一”探析——基于廈門實踐的思考［J］.城市發展研究，2015（6）：52-58，88.

［5］王唯山，魏立軍.廈門市“多規合一”實踐的探索與思考［J］.規劃師，2015（2）：52-57.

［6］徐小燕.城市近期建設規劃編制方法研究——以旌德縣為例［D］.安徽建筑大學碩士論文，2013.

［7］梁繼祥.基于“多規合一”引導的近期建設規劃編制［D］.安徽建筑大學碩士論文，2018.