新時期長江流域生態補償機制與關鍵科學問題研究

收稿日期：2023-09-14；接受日期：2023-12-12

基金項目：國家自然科學基金長江水科學研究聯合基金項目（U2040212，U2040206）

作者簡介：許繼軍，男，正高級工程師，博士，主要從事流域水資源保護、利用與綜合管理研究工作。E-mail：xujj07@163.com

通信作者：劉建峰，男，高級工程師，博士，主要從事流域水資源節約與保護工作。E-mail：liujf@whu.edu.cn

Editorial Office of Yangtze River. This is an open access article under the CC BY-NC-ND 4.0 license.

文章編號：1001-4179（2024） 06-0016-06

引用本文：許繼軍，劉建峰.

新時期長江流域生態補償機制與關鍵科學問題研究

［J］.人民長江，2024，55（6）：16-21.

特邀作者簡介

許繼軍，

男，二級正高級工程師，博士，長江科學院副總工程師，兼任長江科學院水資源所所長、長江水利委員會長江經濟帶保護與發展戰略研究中心主任、流域水資源與生態環境科學湖北省重點實驗室副主任、中國水資源戰略研究會理事、中國自然資源學會水資源專業委員會委員、中國城市規劃學會流域空間規劃分會委員。擔任《人民長江》等期刊編委。長期從事流域水循環模擬、水旱災害評估、水資源演變規律、水資源管理與保護、流域綜合管理及政策法規等科研和規劃工作。近年來主持國家自然科學重點基金、國家重點研發專項、國際科技合作項目等50余項，相關成果獲省部級科技獎勵8項，出版專著3部，發表論文100余篇。

摘要：流域生態補償是協調長江經濟帶經濟社會發展與生態環境保護矛盾的重要手段。當前，長江流域生態補償實踐中仍面臨著整體性和系統性不足、補償標準依據缺乏、市場體系不健全、責權利不清晰等問題。根據新時代長江保護與發展的戰略需求，新時期長江流域生態補償需要具備更為豐富的內涵，亟需針對長江流域經濟社會發展與生態資產保護的多維互饋關系及良性協同機制、流域生態資產的定量核算方法與生態服務空間流轉特征、多元化流域生態補償格局與長效運行機制、區域試點示范引領與全流域統籌協調推進之間的關系等關鍵科學問題開展系統研究，并從創新體制機制、完善技術體系、強化立法保障、培育市場主體等方面為探索制定長江流域生態補償總體框架提供科技支撐和政策建議。

關" 鍵" 詞：生態補償； 補償標準； 市場體系； 生態環境保護； 長江流域

中圖法分類號： X321

文獻標志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.06.003

0" 引 言

長江是中華民族的母親河，是中國水資源配置的戰略水源地、重要的清潔能源戰略基地、珍稀水生生物的天然寶庫，長江流域擁有豐富的自然生態資源優勢。隨著國家經濟社會的快速發展，長江流域生態資源開發利用的程度越來越高，加之長期粗放式開發利用，使得長江流域的生態環境面臨著嚴峻的形勢［1］。

黨中央、國務院高度重視長江治理開發與保護，面對長江生態環境問題，習近平總書記2016年初提出了“共抓大保護、不搞大開發”，走“生態優先、綠色發展”之路。長江流域地域廣闊，涉及省份多，生態保護協調難度大。流域內上下游不同主體功能區省份在長江保護方面有著不同的利益訴求，很多經濟落后地區同時面臨生態環境保護的重任和地區發展的強烈需求，難以獨自承擔保護流域生態環境的重任，導致經濟社會發展與生態環境保護矛盾十分突出。在此背景下，生態補償成為推動長江流域生態保護與發展的重要手段。2024年4月10日，國務院正式發布中國首部針對生態保護補償的法律《生態保護補償條例》，標志著中國生態保護補償開啟法治化新篇章，將極大穩定生態保護主體預期。

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務、促進人與自然和諧共生為目的，考慮生態保護成本、發展機會成本，通過政府和市場手段調節相關者利益關系的制度安排［2］，主要按照“誰受益誰補償，誰保護誰受償”的原則，以達到生態共建、環境共保、資源共享、優勢互補、經濟共贏的目標。近年來，生態補償作為保護生態環境、優化資源配置、協調區域發展的有效手段，得到了國內外的廣泛關注，已有的研究主要圍繞生態補償機制、補償標準測算、影響因素及補償差異、生態系統服務和流域生態補償等內容展開，同時新形勢下生態補償理論體系構建、生態補償績效評價和生態資產核算等方面的研究逐步引起重點關注［3-4］。長江流域具有獨特的自然環境和生態系統，上下游經濟社會發展存在顯著差異，導致長江流域生態補償工作復雜、難度大，需要強有力的理論依據、技術支撐和政策支持。尤其是當前人們追求美好生活和美好環境等新時代要求，都對長江流域生態補償工作提出了更高的要求。

長江流域生態補償已轉入全面推進階段，本文在總結長江流域生態補償實踐的基礎上，分析長江流域生態補償機制存在的主要問題，明確新時期長江流域生態補償應具有的新內涵，并凝練出需要重點關注的關鍵科學問題，以期為長江流域生態補償提供科學參考。

1" 長江流域生態補償現狀及問題分析

1.1" 長江流域生態補償現狀

長江流域各省先后開展了不同類型的生態補償試點工作。2012年，新安江流域成為全國第一個跨省流域橫向生態補償機制試點，形成的“新安江模式”得到廣泛推廣，出現了三江源、赤水河等典型生態補償案例［5-6］。隨著長江經濟帶各省份相繼出臺生態補償相關政策法規文件（表1），長江流域生態補償工作已進入實踐階段，將有力推動長江流域生態環境協商共治。

1.2" 長江流域生態補償存在的問題

總體上看，生態補償的類型主要分為七類（表2）。長江流域生態補償涉及的利益關系復雜，實施難度較大，尚缺乏具有整體性、專業性和協調性的流域生態補償機制。隨著長江流域生態補償工作進入實踐推進階段，生態補償機制建設存在的問題也愈發突出［7-8］，主要體現在以下幾個方面。

（1） 流域生態補償的整體性和系統性不夠。由于流域內各地區流域生態環境問題不同、經濟社會發展水平不同，對流域生態補償的理解、認識和訴求也存在較大差異。例如，新安江（安徽-浙江）、赤水河（云南-貴州-四川）等大部分生態補償實踐的目標仍局限于水質保護的成效，僅少部分生態補償案例如湘江（湖南）、滇池流域（云南）等同時將水質、水量作為考核獎罰的考量要素。此外，受地理位置限制，大多相鄰地區之間建立生態補償機制以協商方式建立，缺乏流域層面的統籌，造成流域內不同地區間簽訂的生態補償協議在補償內容、補償標準核定、補償考核評價等方面難以相協調，從而影響全流域橫向生態補償的科學性、系統性和協調性［9］。

（2） 流域生態補償標準依據缺乏。由于跨界流域生態環境差異、生態保護補償對象的多樣性以及范圍的不確定性等因素，流域生態補償標準的確定尚未形成成熟統一的理論依據和技術體系［10］。在已有流域生態補償案例中，補償標準多是采用協商的方法進行確定，存在較大的主觀性。盡管學者們從投入角度（包括直接成本和間接成本）和產出角度（如生態服務價值）已經探索出多種生態補償標準核算方法，但采用不同核算方法得到的生態補償標準結果往往差異很大，難以在實踐中推廣應用，在一定程度上阻礙了全流域橫向生態補償機制的構建。

（3） 流域生態補償市場體系不健全。雖然部分地區在生態補償實踐中引入了社會資金（如貴州省茅臺集團為赤水河流域水污染防治提供生態補償資金），當前長江流域生態補償模式和方式仍然以政府主導為主，并多采用財政轉移支付方式，距離市場化、多元化的生態補償機制仍有較大差距?，F有模式更多是一種“輸血式”投入，可以有效調節流域地區間的財政收入水平差距，具有一定的政治和經濟合理性，但其高監督成本、低運行效率的缺點明顯，并不能持續、穩定地帶來資金保障，且難以有效打通生態產品價值提升的路徑，無法激發企業和社會參與的積極性。以新安江流域生態補償為例，截至2021年，新安江上游黃山市投入流域治理等生態保護工作中的費用已達190多億元，而三輪生態補償協議中央和皖浙兩省所提供的生態補償資金總和僅為48億元，使得各受償主體為爭奪更多的轉移支付資金而產生利益沖突，降低實施效果。

（4） 流域生態補償的責權利不清晰。生態補償主體的確定應當遵循責權利相統一的原則，重點考量生態利益相關者的界定。當前，中國流域生態補償制度內容的規定并不具體，缺少涉及具體補償主體權責利的分布、補償要素、糾紛處理以及責任約束、規制約束等方面的科學性、合理性規范，導致流域內生態服務提供者和受益者的范圍、責任、權利、義務等難以確定，流域生態保護修復的責權利難以真正落實。盡管流域內各地出臺了相應的生態補償辦法/方案，但是這些規范性文件的法律效力較低，且容易與中央在立法權分配、立法行為與立法合法性等方面產生矛盾與沖突［11］。

2" 新時期長江流域生態補償新內涵與關鍵科學問題分析

2.1" 新時期長江流域生態補償的新內涵

國家高度重視生態補償機制建設工作，黨的十八大明確提出要“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”；十八屆三中全會要求“堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償機制”。近年來，國家層面出臺了一系列生態補償方面的制度政策文件，如：2015年中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》；2016年國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》，國家財政部、環境保護部等四部委《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》；2018年國家財政部《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，國家發展改革委、財政部等九部委《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》；2021年中共中央、國務院《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，國家財政部、生態環境部等四部委《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》等；2024年國務院《生態保護補償條例》。這些文件的出臺實施，在頂層設計和統籌規劃層面對長江流域生態補償工作給予了充分的法規政策指引和支持。

當前，長江流域已從資源大開發階段轉入生態保護發展階段，“生態優先、綠色發展”已經成為長江流域經濟社會發展需要秉承的基本原則。根據新時代長江保護與發展的戰略需求，長江流域生態補償應包含更為豐富的內涵。

（1） 生態補償應更好促進共抓大保護。在生態共同體理念下，將上中下游之間主體各方的利益、責任、義務統一起來，形成“一榮俱榮、一損俱損”共同體意識，協同長江流域治理與保護工作。從生態系統整體性和長江流域系統性著眼，統籌山水林田湖草等生態要素，實現對“山水林田湖草生命共同體”的統一管理、統一修復，著重強化生態環境上的共生，建設長江經濟帶生態共同體。

（2） 生態補償應更好推進長江經濟帶高質量發展。以流域生態補償為紐帶，統籌促進流域上下游環境保護和協同發展，根據各地區特點和實際訴求，堅持問題導向，把優化調整產業空間布局、構建上下游相協調的主輔產業體系、形成共抓大保護格局作為長遠目標，實現經濟發展與生態環境保護雙贏，推進長江經濟帶高質量發展［12］。

（3） 生態補償應更好鞏固拓展脫貧攻堅成果和助力鄉村振興。長江上游是重要的生態資源產出和供給區域，是長江流域生態補償的主要對象，也是流域鄉村振興的重要抓手。生態補償應助力鄉村振興模式由“輸血型”向“造血型”轉變，考慮以補償資金引領和撬動社會資本，尋求綠色經濟新增長點，促進地區經濟效益、社會效益和生態效益的統一，并成為受償區鄉村振興戰略的重要保障［13-14］。

（4） 生態補償應更好提升生態產品價值。生態產品價值實現的核心是市場化機制，而市場化、多元化生態補償機制可以推動建立更為清晰的生態產品價值評價機制，實現生態保護者和受益者良性互動，打造受益者付費、保護者得到合理補償的市場環境，通過市場手段實現生態產品價值，為打通“綠水青山”到“金山銀山”的轉變提供重要制度基礎［15］。

2.2" 新時期長江流域生態補償的目標定位

從長江流域生態補償的已有實踐和新時期內涵要求出發，長江流域生態補償的總體目標應定位于助力實現“共抓大保護”，即通過實施流域生態補償，協調好“發展”與“保護”之間的關系，以經濟發展促進流域生態保護，以生態環境優勢良性轉化為經濟優勢，促進長江流域高質量發展，具體包括4個方面：① 推動上中下游協同保護，提升長江生態環境保護的協同性和整體性，這是實現“共抓”的內在要求；② 建立市場化、多元化的生態補償機制，全面激發沿江省市生態環境保護內生積極性，這是實現“共抓”的源動力；③ 促進流域水資源合理開發利用、水環境改善和水生態保護與修復，這是實現“大保護”的具體體現；④ 促進流域生態產品價值實現，實現生態保護修復與經濟協調發展的良性循環，這是實現“共抓大保護”的可持續保障。

2.3" 新時期長江流域生態補償面臨的關鍵科學問題

如何做好對新時期長江大保護和長江經濟帶高質量發展等國家戰略實施的科技支撐，是當前長江流域生態補償的焦點。這就要求在流域生態共同體的理念下，從生態資源整體性和長江流域系統性著眼，統籌山水林田湖草等生態要素，系統構建公平合理、完善長效的長江流域生態補償機制。當前，長江流域生態補償的補償范圍、標準、方式以及運行機制等尚未規范，在協調流域上下游生態環境保護者和受益者的責任和權益上仍具有較大的局限性。在新時期的長江流域生態補償機制建設中，需要重點解決以下幾方面的關鍵科學問題。

（1） 流域經濟社會發展與生態資產保護的多維互饋關系與良性協同機制。流域社會經濟的發展可能導致生態資產的粗放或過度利用，進而損害流域生態環境，而生態環境損害反過來又會成為經濟社會發展的制約因素；同時，在生態系統整體性和長江流域系統性的流域生態環境保護的整體要求下，流域內部各區域經濟社會發展也存在著競爭與合作的關系。在共抓大保護的治理模式下，流域經濟社會與生態環境構成了以人與自然和諧共生為目標的復雜適應系統。在此背景下，如何定量刻畫流域經濟社會發展與生態資產保護的復雜非線性網絡關系，揭示其良性協同的調控原理，是長江流域生態補償研究亟需解決的關鍵科學問題，也是開展流域生態補償的基礎性問題，可以為流域生態補償的方向目標制定提供理論基礎［16］。

（2） 流域生態資產定量核算方法與生態服務空間流轉特征。流域山水林田湖草和人類經濟社會耦合系統中，由于流域不同生態資源之間作用關系的復雜性、生態資產影響因素和演變規律的不確定性以及生態系統服務供需的時空不匹配性，直接導致生態資產實物量、價值量及其轉換關系難以準確量化。如何在理解流域生態資源間相互作用機制和演變特征的基礎上，定量核算流域生態資產;如何合理描述生態資產服務價值的外溢特征，如外溢范圍、強度和空間流轉路徑等;如何降低氣候條件和人類活動對生態資產核算的波動影響，形成穩定的生態資產核算結果：這些構成了長江流域生態補償研究的另一關鍵科學問題，其目的在于明確流域生態資產的服務價值和流轉路徑，為確定生態補償的范圍和標準確定提供理論基礎。

（3） 多元化流域生態補償格局與長效運行機制。長江流域地域遼闊，生態資源分布不均衡，經濟社會發展水平差異大，保護地區與開發受益地區的責權利不對等，利益不平衡。流域生態服務通過空間流轉，可將流域不同區域的生態保護者與受益者聯系起來，促進流域良好生態產品價值實現。如何協調流域中生態保護者與受益者的責權利關系，將流域經濟社會發展和生態環境保護統一到長江大保護和長江經濟帶高質量發展的國家戰略框架內;如何激發流域生態保護者的內在動力，充分發揮政府、市場和社會多渠道資金力量，促進流域經濟社會的區域協同發展;如何從財稅支持、組織實施、資金籌集、監測考核、保障措施等方面系統化設計流域生態補償的運行機制，從而構建多元化流域生態補償格局并實現長效運行：這些是建立長江流域生態補償機制的又一關鍵科學問題，其目的在于融合多元化的生態補償模式，更好地協調生態保護者與受益者的責權利關系，形成動態適應性的生態補償長效機制。

（4） 區域試點示范引領與全流域統籌協調推進之間的關系。長江流域已經開展了大量的生態補償試點案例，并取得了豐富的工作成效和經驗。隨著長江流域生態補償從局部試點轉為實踐推進階段，亟需科學謀劃構建流域尺度的生態補償機制框架。如何考慮試點經驗在長江流域生態補償中的適應性，處理好局部與全局、模仿與創新的關系［17］;如何確定流域上下游生態補償共同保護方向和差異性需求，合理確定其在生態保護和補償中的不同職責、不同作用和不同地位;如何形成一套建立流域生態補償機制的普適性方法體系，合理規范流域生態補償機制的基本特征、邊界范圍、補償原則和方法手段等：這些是建立長江流域生態補償機制的另一關鍵科學問題，其目的是在生態補償試點的示范引領作用基礎上更科學地構建流域尺度的生態補償整體框架，為全流域統籌協調推進生態補償提供支撐。

3" 長江流域生態補償機制建設對策建議

長江水資源、水生態、水環境、水災害等新老水問題相互交織，使得長江流域生態環境保護極為復雜，長江經濟帶高質量發展面臨巨大挑戰，共抓大保護任重道遠。針對長江流域生態補償面臨的問題，建議打造由管理、科技、法律、經濟四輪驅動的長江保護與發展模式，尤其是要充分運用市場經濟手段，進一步完善生態產品價值實現途徑與生態補償機制。

（1） 創新管理體制。貫徹落實習近平生態文明思想，加強長江保護與發展理論研究，構建生態補償和生態產品價值實現的理論框架體系；建立長江流域生態補償總體框架，可以嘗試由國家明確江河源頭區、重要水源地等重要區域的生態補償適應性模式，為地方達成生態補償協議提供依據；建立流域橫向生態保護補償合作平臺，統籌協調地區間、上下游關系，形成生態環境聯防聯治、流域管理統籌協調的區域協調發展新機制，有效提升流域生態補償的整體性和系統性［18］。

（2） 完善技術體系。結合區域特點和生態產品特性，分類研究確立不同類型和不同區域生態產品價值實現路徑；系統開展流域橫向生態補償面臨的關鍵科學問題基礎研究，為流域橫向生態補償工作提供科學依據和支撐；研究制定流域生態補償技術導則，規范長江流域橫向生態保護補償的內容、方式、標準、效果評價等技術要求，指導長江流域內各地制定流域橫向生態保護補償方案［19］。

（3） 強化立法保障。研究制定專門針對流域橫向生態補償的制度政策，明確生態補償主客體的責、權、利，并盡可能清晰地界定流域生態保護補償的基本要素，包括橫向生態保護補償的范圍、方式、程序等；將流域生態補償的原則具體落實到制度政策的框架中，包括健全生態資產產權制度，發揮市場在資源配置中的決定性作用；建立生態補償政策評估機制，實現生態補償動態評估；建立生態補償監督考核機制，實現生態補償效益考核等，保障長江流域橫向生態補償工作的持續性和有效性。

（4） 培育市場主體。積極倡導和建立“政府+金融+市場”多元化的生態補償政策和生態產品交易體系，把生態補償納入市場調節范圍，并大力培育市場主體，賦予保護區和受償區內利益相關方合法的生態補償市場主體地位，以此實現生態補償市場主體的多元化，充分發揮市場配置生態資源的決定性作用；積極探索購買生態服務、市場投資以及水權交易、排污權交易等市場化補償方式，以及產業轉移、對口協作等多元化的補償方式。

4" 結 語

流域生態補償對于長江流域生態環境保護和經濟社會發展具有重要意義。根據新時期長江保護與發展的戰略需求，長江流域生態補償應包含更為豐富的內涵。長江流域各地雖已經開展大量的生態補償實踐工作，并積累了豐富的經驗可供借鑒，但仍存在著較多的不足，難以滿足新時期長江流域生態補償工作的需求。當前，長江流域生態補償工作進入了全面推進階段，亟需針對長江流域生態補償面臨的關鍵科學問題開展重點研究，為探索制定長江流域生態補償總體框架提供全方位的科技支撐和政策建議，以適應長江大保護和長江經濟帶高質量發展的時代需求。

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（編輯：黃文晉）

Ecological compensation mechanism and key scientific issues of Changjiang River Basin in new era

XU Jijun1，2，LIU Jianfeng1，2

（1.Institute of Integrated Utilization of Water Resources，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China;

2.Key Laboratory of Basin Water Resource and Eco-Environmental Science in Hubei Province，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Abstract：

Ecological compensation is an important means to coordinate the contradiction between socio-economic development and eco-environmental protection in the Yangtze River Economic Belt.At present，ecological compensation in the Changjiang River Basin is faced with inadequate integrity and systematicness，lacking compensation standard basis，an unsound market system，and unclear responsibilities and rights.According to the strategic need for protection and development in the new era，ecological compensation in the Changjiang River Basin needs to have a richer connotation.It is urgent to explore the key scientific issues including the spatial-temporal relationship between socio-economic development and eco-environmental protection，quantitative accounting and spatial transformation of ecological service，diversified ecological compensation framework and long-term operation mechanism，and regional pilot demonstration and overall advance.Besides，it is needed to provide scientific support and policy recommendations for the overall framework of ecological compensation in the Changjiang River Basin by innovating institutional mechanisms，improving technological systems，strengthening legislative guarantees，and fostering market subjects.

Key words：

ecological compensation; compensation standard; market system; eco-environmental protection; Changjiang River Basin