用法治力量護航糧食安全

【關鍵詞】法治 糧食安全保障法 治國理政 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

倉廩實，天下安。確保國家糧食安全，解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。2024年3月，習近平總書記在湖南考察時指出：“湖南要扛起維護國家糧食安全的重任”；4月，習近平總書記在新時代推動西部大開發座談會上強調：“推進高標準農田建設，扛好重要農產品穩產保供責任，為保障國家糧食安全作出應有貢獻”；5月，習近平總書記在山東考察時指出：“山東是農業大省、糧食大省，在保障國家糧食安全方面責任重大”。同月，習近平主席在同法國總統馬克龍、歐盟委員會主席馮德萊恩舉行中法歐領導人三方會晤時提出：“共同維護國際能源糧食安全”。

2023年12月通過的《中華人民共和國糧食安全保障法》（以下簡稱《糧食安全保障法》）自2024年6月1日起施行。這既是我國第一部全面系統地規定糧食安全保障工作的專門法律，也是我國保障糧食安全的基本法和龍頭法。盡管受立法容量所限，該法僅有十一章七十四個條文，但其所內蘊的鮮明的本土性、協同性和發展性不僅折射出中華法治文明之光，也為全球糧食安全治理貢獻了中國智慧和中國方案。

本土性：關涉十四億人能否端牢端穩飯碗

為了保障糧食有效供給，確保國家糧食安全，提高防范和抵御糧食安全風險能力，我國采選的是《糧食安全保障法》與農業基本法分別立法之模式，這與美國的《食物、農場及就業法案》、日本的《糧食、農業、農村基本法》以及歐盟的《共同農業政策》等將糧食與農業立法整體考量、合并制定的立法思路不同。自2008年《糧食法》列入十一屆全國人大五年立法規劃一類項目，到2023年12月《糧食安全保障法》最終通過，這部關涉十四億人能否端牢端穩飯碗的民生之法、國本之法的制定前后歷時十五年。

為我國第一部全面系統地規定糧食安全保障工作的專門法律，《糧食安全保障法》以糧食安全戰略為引領，貫徹新國家糧食安全觀，從紓解我國糧食安全保障面臨的主要矛盾和問題出發，明確界定耕地保護以及糧食生產、儲備、流通、加工、應急、節約等環節的重點任務，全面回答了糧食安全“誰來保障”“如何保障”等關鍵問題。不僅為“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”和“藏糧于地”“藏糧于技”的國家糧食安全戰略的貫徹實施提供法治路徑，而且將全方位夯實糧食安全根基過程中必須遵循的核心原則、主要制度及機制等系統梳理并予以規范確認，為全方位夯實糧食安全根基提供了法治支撐。通過系統設定政府、市場、社會各類主體糧食安全保障權力（利）、義務與責任，有效提升糧食綜合生產、儲備應急、加工流通、節約減損等糧食供給保障能力，形成了具有中國特色的糧食安全保障制度體系。

協同性：以政府為主導、全社會參與形成保障合力

作為我國保障糧食安全的基本法和龍頭法，《糧食安全保障法》有效統合銜接既有相關實體和程序規范，以《糧食安全保障法》為指引，以《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》兩部專門性行政法規為骨干，協同發揮《民法典》《農業法》《土地管理法》《農村土地承包法》《農產品質量安全法》《農業機械化促進法》《食品安全法》《反食品浪費法》等幾十部相關法律法規及規范性文件的特別規范作用，初步構建了我國糧食安全保障法治體系，提升糧食安全治理能力和治理水平。

糧食安全保障事關國運民生，面臨情況復雜，牽涉糧食生產、儲備、流通、加工、應急、消費等諸多環節，涉及政府與市場、中央與地方、糧食主產區與主銷區等多個層面，關涉糧食生產者、糧食經營者、糧食消費者等多元主體，需要我們黨站在全局高度統一領導協調。繼2021年修訂的《糧食流通管理條例》提出落實“糧食安全黨政同責”后，《糧食安全保障法》開宗明義提出“國家建立糧食安全責任制”，在法律層面首次實現對于“糧食安全黨政同責”的彰顯和闡釋。明確規定“縣級以上地方人民政府應當承擔保障本行政區域糧食安全的具體責任”。并在后續糧食安全保障納入規劃、耕地種植用途管控、撂荒地治理、糧食加工業布局、糧食應急體系建設等十余個條文中，詳細設定縣級以上地方人民政府糧食安全保障職責。

構建以政府為主導、全社會共同參與的糧食安全保障制度體系。《糧食安全保障法》通過對政府適度的引導激勵和約束限制等手段的規定，促進市場、社會主體參與，與政府形成糧食安全保障合力。不僅著眼于政府的激勵職責，規定了“建立耕地保護補償制度，調動耕地保護責任主體保護耕地的積極性”“健全糧食生產者收益保障機制”“扶持和培育家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體從事糧食生產”“鼓勵家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業自主儲糧”“鼓勵糧食經營者運用先進、高效的糧食儲存、運輸、加工設施設備減少糧食損失損耗”等。還從義務設定的維度，規定了村民委員會、農村集體經濟組織發現違反耕地種植用途管控要求行為的及時報告義務；公民個人和家庭節約糧食杜絕浪費的義務；機關、人民團體、社會組織、學校、企業事業單位加強本單位食堂的管理糾正浪費行為的義務；有關糧食食品學會、協會等制定和完善節約糧食減少損失損耗的相關團體標準及宣傳教育義務等。

發展性：著眼于糧食安全保障的可持續性

糧食安全具有開放性和發展性。《糧食安全保障法》著眼于全產業鏈考量糧食安全，通過周全的制度設計調整優化糧食產業供給結構，設置糧食生產者、糧食經營者、糧食食品經營者、糧食消費者等糧食安全保障權利義務。著眼于糧食安全保障的可持續性，《糧食安全保障法》抓住耕地和科技這兩個關鍵要素，聚焦于耕地保護、糧食科技創新支持，不僅在原則上規定了加強糧食安全科技創新能力和信息化建設、推進智慧農業發展，而且通過高標準農田建設、土地整治、糧食作物種質資源保護開發利用、農業技術推廣、倉儲科技創新等制度安排，重點在法治層面系統回應糧食安全保障中當下與長遠關系的調試協同。

糧食安全具有地域性。《糧食安全保障法》不僅考量糧食主產區、主銷區、產銷平衡區的糧食生產能力，設定差異化糧食安全保障目標，落實“三大功能區”糧食生產責任共擔機制；而且權衡產糧大縣、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區在糧食安全保障中的突出地位和作用，完善糧食生產激勵機制。

建立多重激勵、適度約束和綜合保障的體制機制

《糧食安全保障法》設定國家積極義務，有效發揮政府主導作用，多維度綜合考量政府與市場協同共治，根據差別原則平衡協調不同主體利益，建立了多重激勵、適度約束和綜合保障的體制機制。

第一，在國家層面設定了大量的積極義務。《世界人權宣言》和《經濟、社會及文化權利國際公約》均強調人人享有免于饑餓的基本權利。國家對于國民的糧食權負有保障和實現的基本義務。《糧食安全保障法》在國家層面設定了大量的積極義務。不僅在總則中著眼于宏觀維度提出，國家“建立糧食安全責任制”“加強糧食宏觀調控”“國際糧食安全合作”“建立健全糧食安全保障投入機制”“加強糧食安全科技創新能力和信息化建設”。而且在后續章節中，著眼于耕地數量和質量的雙重保護，突出國家“實施國土空間規劃下的國土空間用途管制”“建立嚴格的耕地質量保護制度”。著眼于提升糧食生產安全保障能力，圍繞種子、水資源、農機、農技等生產要素供給，提出國家“推進種業振興”“加強水資源管理和水利基礎設施建設”“推進農業機械產業發展”“加強農業技術推廣體系建設”。基于對糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、產糧大縣、糧食生產者等生產主體的激勵，主張“加強糧食生產功能區和重要農產品生產保護區建設”“健全糧食生產者收益保障機制”“健全糧食主產區利益補償機制”“完善對糧食主產區和產糧大縣的財政轉移支付制度”等。著眼于糧食生產之后的儲備、流通、加工、應急環節，提出國家“建立政府糧食儲備體系”“加強對糧食市場的管理和調控”“鼓勵和引導糧食加工業發展”“建立統一領導、分級負責、屬地管理為主的糧食應急管理體制”。

第二，在糧食安全保障中政府負主責。為確保實現糧食安全的目標，著眼于糧食安全的公共性、正外部性及對于經濟社會穩定的極端重要性，無論是發達國家還是發展中國家，政府都在不同程度上以不同形式干預糧食市場和糧食產業。《糧食安全保障法》對于糧食安全保障中的政府權力予以廓清。在《糧食安全保障法》總則中，著眼于政府規劃權，規定“縣級以上人民政府應當將糧食安全保障納入國民經濟和社會發展規劃。縣級以上人民政府有關部門應當根據糧食安全保障目標、任務等，編制糧食安全保障相關專項規劃，按照程序批準后實施”。

第三，保障糧食安全離不開對于糧食市場運行規律和基本邏輯的遵循。糧食不僅具有戰略物資屬性，也具有商品屬性，是市場交易的對象。《糧食安全保障法》除了在總則中原則性規定“統籌利用國內、國際市場和資源，構建科學合理、安全高效的糧食供給保障體系，提升糧食供給能力和質量安全”“注重發揮糧食國際貿易作用”。還著眼于糧食安全保障投入，強調“引導社會資本投入糧食生產、儲備、流通、加工等領域，并保障其合法權益”“引導金融機構合理推出金融產品和服務，為糧食生產、儲備、流通、加工等提供支持”“鼓勵開展商業性保險業務”。即使是在“嚴格的耕地質量保護制度”中也強調“堅持政府主導與社會參與、統籌規劃與分步實施、用養結合與建管并重的原則，健全完善多元投入保障機制”。在糧食流通章節，還規定“引導社會資本投入糧食流通基礎設施建設”。該法尤其注重規定激勵手段，引導市場主體參與糧食安全保障。不僅“建立耕地保護補償制度，調動耕地保護責任主體保護耕地的積極性”。而且為調動糧食生產積極性，提出“健全糧食生產者收益保障機制”“完善農業支持保護制度和糧食價格形成機制”，健全對糧食主產區和產糧大縣利益補償機制。在糧食流通章節，更是強調要尊重糧食市場的交易法則，“充分發揮市場作用，健全市場規則，維護市場秩序，依法保障糧食經營者公平參與市場競爭，維護糧食經營者合法權益”。

糧食安全是國家安全的重要基石。《糧食安全保障法》的出臺為糧食安全構筑了法治保障，后續需通過嚴格執法、公正司法和全民守法來有效貫徹落實。同時，《糧食安全保障法》作為基本法，未來也需要與相關法律政策進行銜接統合協調，構建更具包容性、開放性、系統性的糧食安全法治保障體系。

（作者為中國政法大學民商經濟法學院教授、博導，中國政法大學地方財政金融與農村法治研究中心主任）

【注：本文系中國政法大學科研創新項目“新形勢下我國糧食安全戰略法治保障研究”（項目編號：23ZFG82005）與中央高校基本科研業務費專項資金資助階段性成果】

責編/李一丹 美編/王夢雅