淺析青海文旅發展中的問題

2016年8月，習近平總書記在青海考察時強調，“青海最大的價值在生態、最大的責任在生態、最大的潛力也在生態。”2021年3月，習近平總書記在參加十三屆全國人大四次會議青海代表團審議時，首次提出青海要建設產業“四地”，為青海高質量發展指明了方向。在黨的二十大報告中，習近平總書記再次強調：“堅持以文塑旅、以旅彰文，推進文化和旅游深度融合發展。”這一系列的重要講話和精神都深刻闡明，青海應充分發揮其在生態自然方面的優勢，大力推進文旅產業的發展，并通過文旅高質量發展來進一步加強生態文明建設，實現可持續發展。

一、探索文旅+法治的發展模式

為深入貫徹黨的二十大核心要義與精神，牢牢把握青海“三個最大”省情定位，為早日實現國際生態旅游目的地建設目標，需要了解文化、旅游、法治之間的關系。

（一）文化與旅游的關系

“以文塑旅”是對生態文明的完美詮釋。生態文明是人類文明發展的第一個階段，這個階段不是從古就有的，是人類在經歷與自然之間的關系演變，不斷走到了今天人與自然和諧共生的局面。青海在中國的版圖上有著舉足輕重的作用，雖然它地處西部偏遠地帶，經濟建設各方面處于劣勢狀態，但因其獨特的自然地理方位，成為國家重要的生態安全屏障，是中國生物多樣性最豐富的地區之一。“中華水塔”在青海，中國最大的內陸咸水湖——青海湖在青海，萬山之宗——昆侖山在青海，“可可西里”在青海，這些有著歷史脈絡、蘊含人文情懷的稱號，無一不展示著青海生態文明建設的成效和青海生態發展的良性運作。

“以旅彰文”是對文化自信的深入展示。青海是人類文明的發源地之一，擁有悠久的歷史，形成了獨具特色的地域文化。在豐富的生態資源背后，有著獨具特色的地方文化作為后盾。青海有豐富的歷史文化遺跡，如都蘭的熱水古墓群、樂都柳灣遺址；有豐富多樣的節慶文化，如農歷六月六“花兒”會、熱貢六月會、那達慕大會、土族納頓節、古爾邦節等等；還有人與自然和諧共生的昆侖文化、河湟文化、熱貢文化等原生態文化，這些深厚歷史底蘊下孕育出的中華優秀傳統文化、多民族交往交流交融中的多彩民族文化，都與旅游之間存在著密不可分的關系。應該充分利用多元文化的優勢，推動旅游業的創新和發展，提升其國際競爭力，為游客提供更加豐富多彩的旅游體驗。

（二）文旅與法治的關系

文旅融合是目的。文化與旅游高度融合是打造國際生態旅游目的地的前提，也是打造國際生態旅游目的地的實現路徑，是題中應有之義。文旅融合實際是一個實現雙贏的過程：以文化自信和文化自覺的魅力來發揮文旅融合的實際功能；以文旅融合來拓寬文化自信和文化自覺的涵養空間。進而達到以文促旅、以旅彰文的目的。

法治保障是手段。任何行業的發展都要依法依規，文旅事業同樣如此。文旅發展相關的條例、準則等的制定，比如文旅市場行政執法、文旅產業侵權事件的審判、文創產品的版權或專利的意識等，都是為了文旅工作的高效發展。法律始終擔當著堅強的后盾，扮演著最后一道防線，使文旅工作所有的流程都有法可依、有據可循。通過法治保障的手段，最終使文旅工作高質量發展、融合發展、和諧發展。

二、青海文旅工作中的法治道路

青海的法治化建設是以習近平法治思想為指導，結合青海地方實際，為打造青海法治政府、法治社會而實施的一系列法治活動。其中，文旅法治建設是青海法治化道路的側重點之一。

（一）青海的生態資源概況

2013年11月，習近平總書記在黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”2017年7月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十七次會議時強調，“堅持山水林田湖草是一個生命共同體。”這個生命共同體的概念從山、水、林、田、湖、草，逐漸加入沙、冰，概念在不斷擴容。對于青海而言，這些生命共同體的理念展示著青海自然資源的全覆蓋性，這樣一個生命共同體也展示著青海的資源豐富性、物種多樣性、生態包容性。

青海的生態自然資源，對于全國乃至全人類都有著無可替代的影響力，既展示著國家形象，又體現著地域特色。首先，它是數億人的生命之源。青海是長江、黃河、瀾滄江的發源地，被譽為“中華水塔”。江源之水每年為下游的18個省（區、市）和東南亞5個國家提供優質的淡水資源。黃河流域的面積大約占中國陸地面積的十二分之一，哺育了上億人口；長江流域面積約占中國陸地總面積的五分之一，養育了三分之一的中國人口。人們利用長江水灌溉、排污、運輸、發展工業，建設了世界上最大的水利樞紐工程——長江三峽水利樞紐工程。黃河和長江流域貫穿著中國的東西南北，無論從何種意義上講，對于中國來說都是至關重要的。其次，它是動植物的天然樂園。青海得天獨厚的生態環境孕育了豐富的動植物資源，如雪豹、藏羚羊、黑頸鶴等動物時常在這里出沒，森林、草原、灌叢、草甸等在這里任意生長。生態環境的有力保護，為各種動、植物的繁衍與生長提供了良好的環境，而動植物的生長又促成了生態環境的良性循環。青海獨有的氣候、光照、水分等因素，使得生物多樣性在這里得到了最完美的體現。最后，它是人與自然和諧共生的展示窗口。隨著生態環境的改善，農牧民的生活水平也逐漸得到提升。一方水土養育一方人，像杰桑·索南達杰的名字被深深印在三江源一樣，生活在特定區域的牧民，每戶家中都有一位生態管理員，他們既是生態的守護者，也是獲益者，真正實現了在保護中發展，在發展中保護。

（二）青海文旅工作中生態法治的發展歷程

就青海文旅生態法治的發展來講，最為核心的概念便是生態，要想發展好文旅事業，一定要以生態為本。青海的生態法治發展模式，是以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為指導，以《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的“綠色原則”為核心，以《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）為依據，以污染防治與生態保護為主要措施，并且以《民法典》《刑法》等法律法規為輔助。

一是從國家層面的視角出發。首先，生態法治建設是以《憲法》為指導。在《憲法》中，就有關于生態環境保護相關的法律規定，如第9條關于自然資源的所有權、第26條關于環境保護和植樹造林的規定等。2018年《中華人民共和國憲法修正案》將“生態文明”寫入其中的舉措，為生態文明的建設給予了根本法的保障，可見我國對生態文明建設的高度重視。其次，生態法治建設是以《民法典》的“綠色原則”為核心。我國《民法典》是世界上首次規定“綠色原則”的法典，在物權編、合同編、侵權責任編建立了“綠色規則”體系，為直接從源頭上控制污染和破壞環境行為提供了民法依據。如“物權編”中，就生活中常見的采光、用水、通風、日照及污染排放等問題做出了規定；“合同編”第558條增加了“舊物回收”義務等。再次，生態法治建設是以 《環境保護法》 為依據。1979年，我國頒布了第一部《中華人們共和國環境保護法（試行）》，自此便開啟了生態環境保護的法治道路。黨的十八屆三中全會上，習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”《環境保護法》2014年修訂版，正是在“兩個最嚴”的要求中產生，比如“按日計罰”制度、監管主要負責人的監管不力責任施以引咎辭職措施等。最后，生態法治建設是以各環境單行法為輔助。從國家發展的時間軸來說，生態環境領域按時間先后順序分別頒布了30部法律，包括從1984年頒布的《中華人民共和國森林法》，到2022年頒布的《中華人民共和國黃河保護法》，涵蓋生態領域各種自然資源，既注重污染防治，又關注生態保護，將分工與責任落到實處，為青海生態文旅發展提供國家層面的指導和依據。

二是從地方層面的視角出發。青海立足“三個最大”的省情定位，高度重視生態文旅的發展與整合，依托青海的資源優勢與地方特色，出臺了一系列相關的條例與政策，在此以幾個重點相關條例與政策作為介紹。第一，《青海省旅游條例》。該條例是在2003年5月30日青海省第十屆人民代表大會常務委員會第二次會議上通過的，于2010年9月30日青海省第十一屆人民代表大會常務委員會第十八次會議上進行了第一次修訂，2016年11月25日青海省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十次會議進行了第二次修訂。該條例共八章59條，是為推動青海旅游業發展，在《中華人民共和國旅游法》頒布，國務院《關于促進旅游業改革發展的若干意見》、青海省政府《促進旅游業改革發展的實施意見》出臺的背景下不斷修正更新的地方性嘗試。第二，《青海湖流域生態環境保護條例》。該條例于2003年5月30日青海省第十屆人民代表大會常務委員會第二次會議通過。先后于2018年3月30日、2020年7月22日、2022年1月13日進行三次修正。該條例共五章45條，是為了保護青海湖流域生態環境和自然資源，促進生態與經濟和社會的協調發展而制定的。青海湖是我國第一大內陸咸水湖，被稱為中國西北的“空氣加濕器”，出臺專門針對青海湖的保護條例可以說是非常必要的。第三，《青海省生態環境保護條例》。該條例于2022年3月29日經青海省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十次會議通過，共七章70條。該條例是根據我省生態環境保護工作的實際，對“上位法”進行了補充和細化，為實際待解問題提供了具有可行性與可操作性的方案，為推動生態文明高地建設、國際生態旅游目的地建設提出有效發展路徑。

三、打造國際生態旅游目的地的目標

國際生態旅游目的地，目前對此還沒有一個統一的概念界定。國際是生態旅游標準的層次之一，生態旅游目的地是基于目的地系統理論基礎上，以旅游目的地為區域空間，以目的地特有的生態旅游資源為依托，將生態旅游的理念融入目的地旅游開發建設，實現經濟、社會、生態及文化效益相協調的可持續發展過程。

在國際視域下的生態旅游主要強調生態的可持續性、物種的多樣性、人與自然的和諧性，伴隨的還有旅游文化的教育性、生態旅游服務的有效性、旅游產品的自然性等。

（一）國際生態旅游的標準

綠色環球21體系，簡稱為GG21，是當今世界上唯一涵蓋旅游行業的全球可持續發展標準體系。該體系是為了幫助旅游業與環境保護方面得到協調一致發展，保障生態環境與社會生活的和諧有序共生。這個行業標準體系已經受到大部分國家的推廣和使用。在2002年我國與GG21達成在國內聯合推行其生態標準的協議，我國四川九寨溝和黃龍是亞太地區首批通過GG21認證的自然保護區，還有以古蜀文化為主的遺址類代表——三星堆博物館。協議的簽署對于我國進一步規范生態旅游的發展具有積極推動作用，也為青海國際生態旅游目的地的打造提供了實踐依據。

（二）打造國際生態旅游目的地的具體實踐

為了打造國際生態旅游目的地，青海制定和發布了《關于加快把青藏高原打造成為全國乃至國際生態文明高地的行動方案》《青海打造國際生態旅游目的地行動方案》《共同打造青海國際生態旅游目的地領導小組議事規則》《國際生態旅游目的地青海湖示范區創建工作方案》《青海打造國際生態旅游目的地2022-2025年工作要點》等。其中，前兩項方案對于青海打造國際生態旅游目的地有著至關重要的作用。

第一，制定《關于加快把青藏高原打造成為全國乃至國際生態文明高地的行動方案》。把青藏高原打造成為全國乃至國際生態文明高地，是習近平總書記于2020年8月28日在中央第七次西藏工作座談會上提出的重大要求。2021年8月16日，中共青海省委印發《關于加快把青藏高原打造成為全國乃至國際生態文明高地的行動方案》。方案明確了打造國際生態旅游目的地，提出“十四五”期間，力爭旅游總收入和接待入境游客人次年均增速達到20%，逐步高質量推進國際生態旅游目的地建設。充分挖掘自然資源和人文資源，推進傳統觀光型旅游向生態體驗型轉變，大力發展高原極地旅游，打造世界級生態旅游精品線路。推介一批中國美麗鄉村休閑旅游精品線路，打造完善青藏、青川、青新、青甘區域生態旅游大環線。方案中提出，要弘揚青海特色生態文化，加快構建新時代青海特色生態文化體系，深度挖掘人與自然和諧共生的原生態文化，突出保護三江源生態文化、河源文化、熱貢文化、昆侖文化等傳統文化，持續舉辦好中國（青海）國際生態博覽會、青海文化旅游節等。這些具體舉措從旅游收入、接待人次、線路打造、宣傳文化等方面，為現實文旅工作的開展提出了明確的任務。

第二，制定《青海打造國際生態旅游目的地行動方案》。該方案經中共青海省委第146次常委會議、省政府第83次常務會議審議通過，由文化和旅游部審核同意，于2021年11月3日印發。其中在總體要求中提到目標任務，即到2025年，接待旅游人次7300萬，旅游總收入800億元，年均增速20%以上，文化和旅游產業增加值占GDP的12%。推出50條生態旅游精品線路，形成30條生態旅游風景道，指導3家以上旅游景區申報創建國家5A級旅游景區，指導4家生態旅游區申報創建國家生態旅游示范區，爭取打造8個文化特色鮮明的國家級旅游休閑城市和街區。堅持以游客為中心的發展思想，建立完善生態旅游運營管理體系、要素服務體系、游客集散體系、安全保障體系、交通便捷體系、網絡平臺體系，推動青海國際生態旅游品牌享譽全國、走向世界。到2035年，旅游人次與總收入持續穩定增長，入境游客人次占比明顯提升，全省生態旅游標準基本完善，生態旅游體系基本建立，國際生態旅游目的地基本建成。在重點行動方面，與文旅法治緊密結合的是制定規范標準，包括制定《生態旅游產品標準》《生態旅游景區開發與經營管理規范》《生態旅游解說服務質量規范》《生態旅游者行為準則》等，量化建設指標，明確評價體系，建立游客滿意度調查和第三方評價機制。

四、青海文旅工作中生態法治的發展路徑

（一）柔性與剛性相依存，外顯與內隱相結合

從以上文化、旅游、法治之間的關系，可以看出三者間相互依存與配合，而生態法治的建設則是三者有效循環的內在聯系。文旅的融合是打造國際生態旅游目的地的必要條件，無論是文化還是旅游，都是精神的感知或物質的實體，而法治是制度化且嚴謹的存在。近年來，隨著青海文旅的發展，來青游客除了能領略青海的大好河山、自然資源，還能從中感悟到青海地方的特色文化、風土人情。青海省文化和旅游廳舉辦的各項大型活動都是文旅融合的典范，比如，成立“黃河流域九省（區）文化館聯盟”，以黃河文化為背景，以黃河自然資源為媒介，將沿黃九個省（區）串聯在一起，在青海省尖扎縣黃河岸邊舉辦文藝演出，由九個省（區）分別帶來代表各自地方的特色文化節目，將文旅融合的發展展現在群眾面前。又如，西北五省（區）“花兒”演唱會活動，將西北五個省 （區）的歌手匯集至此，相互交流切磋“花兒”，從“花兒”文化中，感受不同地方的人文魅力。這些活動成功舉辦的背后，都是以法治作為保障與后盾。比如與第三方公司之間的相關委托合同、與演員或演出單位之間的演出協議、演出活動相關的制度與規則等等。可以看出，法治就像幕后工作人員一樣，雖然是隱性的存在，但是剛性特征使它在整個流程中起著至關重要的作用。

（二）借鑒實踐中優良做法，實時上升至法律高度

國家制度是從整個宏觀層面為國家的有序良性運轉而服務，地方始終要以國家法律為根本遵循，深入學習貫徹習近平法治思想，將習近平法治思想作為各項工作的指導要求，做好新時代文旅工作，推動青海文旅高質量發展。同時結合地方文旅工作實際，制定出臺一些相關的地方性法規、制度等。比如，對旅游消費者的權益進行實時保護；對商販進行統一管理，不定期舉辦培訓；淡旺季票價公示等，將這些已經實行或取得成效的舉措，通過理論分析、專家論證、行業認定等過程，經過整合完善，最終形成制度化的程式，上升至法律的層面，為我們文旅工作的開展更好的提供模版與指導。這一方面是對先前工作的總結與肯定，另一方面也是為后續工作的開展，以及打造國際生態旅游目的地提供有價值的發展路徑，同時也是青海打造法治政府、法治社會的具體實踐。

（三）從鑄牢中華民族共同體，到構建人類命運共同體

青海是一個多民族文化聚集且豐富的地方，這里有漢、藏、回、土、撒拉、蒙古6個世居民族。這些民族共同居住在青海這片土地上，相互交往交流交融，形成了民族團結、和諧友愛的局面。從文旅層面，抑或是生態法治層面來講，也是深深體現著鑄牢中華民族共同體意識。比如，從語言學的角度講，藏語稱青海湖為“措溫波”，蒙古語稱“庫庫諾爾”；再比如，循化孟達天池景區，有著動人的傳說和文化，撒拉族有撒拉族的版本，藏族有藏族的解讀。無論是語言稱謂，還是背后所蘊含的文化，雖然各不相同，但都是以同一自然、文化資源為根本依托。也是這些不同的稱謂、不同的文化積淀，共同的為同一資源賦予了更深厚的內涵，注入了更深刻的靈魂。青海豐富的生態資源由青海各民族共享，基于共同的家園，各民族對同一文化有著的深刻認同，從這個角度來看，走文旅生態法治之路有利于各民族守護共同的家園，促進青海各族群眾鑄牢中華民族共同體意識。同樣，青海有著得天獨厚且及其重要的戰略地位，而中國又是世界國際格局中不可或缺的一部分。生態對于全世界、全人類都是緊密相關的，在這個龐大的地球村中，文化的多元、生態的多樣、關系的多變都使得人類的命運被緊緊維系在一起，構成命運的共同體。無論是文化交流、資源共享、制度共建、人類互動等方面，我們都要遵從規則，達到人與人、自然與自然、人與自然之間的和諧，真正達到“美美與共、天下大同”。

五、結語

隨著青海文旅產業的蓬勃發展，生態法治的重要性愈發凸顯。青海作為擁有豐富自然資源和獨特文化底蘊的省份，文旅產業具有巨大的發展潛力和獨特的吸引力。然而，這種發展必須建立在生態法治的堅實基礎上，以確保資源的可持續利用和生態環境得到良好保護。在青海文旅發展的實踐中，我們已經看到了一些積極的生態法治探索。例如通過制定嚴格的環保法規、加強執法力度、推廣綠色旅游理念等措施，有效地保護了青海的自然生態環境，為文旅產業的可持續發展提供了有力保障。同時，這些實踐也為我們提供了寶貴的經驗和啟示。然而，我們也必須清醒地認識到，青海文旅發展中的生態法治問題仍然面臨諸多挑戰。一方面，隨著文旅產業的快速發展，對自然資源的開發利用強度不斷加大，生態環境壓力日益增大；另一方面，一些地方在追求經濟效益的過程中，可能存在忽視生態環境保護的現象，導致生態法治的落實不夠到位。因此，我們需要進一步加強生態法治建設，以推動青海文旅產業的高質量發展。

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（作者簡介：魯毛，女，青海省文化館《藏族民俗文化》編輯部編輯。青海民族大學民族學與社會學學院2023級博士研究生。研究方向：區域民族文化。）

（圖片攝影：宋忠勇 郭小賢）