北京市1955年整編工作始末

隨著1953年“一五”計劃的全面實施和工業化建設的有力推進，全國范圍的經濟建設逐漸展開。但是，經濟建設中存在的人、財、物浪費問題也引起中共中央的關注，由此發起了以“精簡機構、整頓編制”為主攻方向的整編工作。北京市在全國整編工作中具有典型性，其經驗被推廣至全國。

中共中央部署“厲行節約，精簡機構”

1955年4月，上海市政府機關黨委通報對市府六個單位組織機構的檢查結果，發現普遍存在著機構龐大、人浮于事、職責不清等問題。機構設置和編制不合理已使“機關陷入渙散狀態，增添了機關內部無原則糾紛，成為助長機關官僚主義的惡劣作風最強的腐蝕劑”，必須通過“緊縮編制、厲行節約”來打破機關單位的混亂狀態。上海市委建議，“絕不允許借口建立機構，借口發揮機構作用，來任意浪費人力、財力，消磨干部意志，掩飾官僚主義的惡性”，“每個單位必須揭露本單位在編制上、工作上存在的問題，提出改進方案，對官僚主義這種壞現象都應該具有義憤并積極地開展斗爭”。這個報告上報中央后受到高度重視。中央指出，“類似機構臃腫，人浮于事，嚴重浪費人力物力財力，滋生官僚主義的現象，是目前全國各級組織中普遍存在的問題，必須引起重視”。

1955年4月，中共中央正式下發指示，要求在全國范圍內進行一次“徹底清查和揭發，改變行政、事業、企業、工廠編制中的不合理情況，并通過合理精簡機構，調整編制，改進領導作風”。同年6月，中央專門組成中央機關干部調整委員會，統一領導整編涉及的干部調整、配備、學習等相關事宜。7月初，中央又下發《關于厲行節約的決定》，計劃通過調出一批干部加強下層和基層生產單位，合理使用人力，節約財力，使“厲行節約、反對浪費成為全國普遍的長期的經常的政治任務”，成為全民的運動。

1955年的精簡工作，首先在中央一級和北京市一級黨政機關內開展。其中中央一級機關存在的主要問題是，上層領導機關機構重疊、編制繁多，人浮于事、工作效率不高，而基層組織則是缺乏領導骨干，力量薄弱。為此，國務院發布《關于進一步做好國家機關精簡工作的指示》，要求各級本著“精簡機構、緊縮編制、調整干部”的方針，妥善制定全面規劃方案，應簡則簡，應減則減，合理安排人力。國家機關精簡工作，關系著厲行節約和緩解國家財力的成效，更為改善機關工作提供了必要條件。省、市、區一級黨政機關的精簡，本著“緊縮上層，充實基層，加快生產”的方向深入推進。總的精神是下大力精簡省、市、區領導機關，對有派出機構的專員公署機構酌情縮減，企事業單位則按照增產節約、提升管理效能的目標試點“編制定員”，按合理比例調整非生產和非業務人員。

為了順利推進精簡工作，國務院還提出了具體流程和辦法。第一，根據檢查報告和實際情況，明確業務范圍，劃清權責關系，編訂機構設置和人員安排。對于性質類似，層次重疊的都予以裁并；對于急需新增的都加快編排。為盡量縮減機構層次，除中央一級，省、市、區由原先三級制改為兩級制。第二，將大部分國家機關的附屬機構分立為事業單位，合并取消，不再占用行政編制。此目的是為了明確劃分人員性質，最大限度地掌握和安排業務與非業務人員情況，減少相互擠占的不合理現象。第三，精簡工作主要采用“首長負責，領導聯系群眾”的有效方法，緊抓“打通干部思想”這個關鍵點，使帶頭領導保持定力，對上對下消除抵觸情緒和保守心態，制定出既符合業務需要，又滿足精簡原則的編制方案。第四，妥善安置和合理使用編余人員，是推進精簡任務的關鍵環節。在中央各部門統籌調配下，將有業務能力的編余人員充實到基層生產單位和新部門，業務能力缺乏的，根據缺崗部門需求，盡量提供受訓及調崗機會。

隨著精簡整編工作的不斷推進，逐漸涉及行政管理職權方面的問題。1956年4月，在省市自治區黨委書記參加的政治局擴大會議上，周恩來結合毛澤東的《論十大關系》，詳盡剖析了我國經濟體制存在的弊端，提出研究體制的問題，以調動一切積極因素開展社會主義建設。1956年5月11日至8月28日，周恩來主持國務院召開全國體制會議，就體制問題發表重要講話并收集多方意見，制定通過《國務院關于改進國家行政體制的決議（草案）》。在改革國家行政體制問題上，該《決議（草案）》要求“劃分中央與地方行政管理職權，下放一定機動權，實行中央與地方分級分工管理機構編制的制度，改變過去垂直管理機構編制的辦法”。1957年1月，陳云在中央經濟工作五人小組會議上表達了“簡政放權，下放中央過分集中的權力給地方及企業，調整中央與地方、國家與企業的關系，通過精簡、裁撤或合并一部分職能部門和辦事機構”的意見。1957年2月，中央組織部按計劃“并鄉撤區”，減少領導層級，加強鄉級領導，克服命令主義傾向，提升農村基層黨組織領導水平，建立兩級組織。

在“精簡上層，加強下層”的要求下，中央各部門機構隨著部分事業企業的下放而精簡緊縮，削減了部分行政管理層級和非必要的機構，防范了權力過分集中或體制過分膨大造成“利益集團化”“特權階層化”“機構官僚化”等的風險。例如從1957年到1960年，國務院機關在精簡工作中相繼“裁撤了19個單位，8個部委機構、8個直屬機構、3個辦事機構”。其次，各級組織部門紛紛“深入下層，調查機構龐大、手續繁多、辦事遲緩的情形，親自了解官僚主義、主觀主義、形式主義給下級機關和基層單位造成的困難和惡果”，配合增產節約運動，精簡機構，緊縮人員編制。

北京市貫徹“整頓編制，精簡機構”

隨著北京市各項事業發展，政府機構不斷增設和擴大，城市發展需要大量干部人力，但機構與人員配置上的不平衡不合理造成了忙閑不均、拖拉推諉、外行領導內行的問題。北京市雖在1953年開展過一次小型整編，但“很多機關在組織機構上、編制上和人員配備上不合理的現象仍然沒有得到徹底克服；仍然滋長著官僚主義、文牘主義和事務主義的毛病”。因此，當中共中央發出在全國范圍內進行一次整編工作號召后，北京市委認為，其實質就是通過規劃組織機構設置、調動人員布置來實現機關合理化管理和發展，所以“積極開展這項工作是十分必要的”。

為此，北京市委對整編工作高度重視，將其作為階段性作風建設的重要抓手，進行了周密研究部署，并計劃以三種方式進行。第一種是“輸入式”，即通過增加編制或建立組織機構，克服體制不健全、基層忙亂、工作效率低下，妨礙發展的狀況。第二種是“輸出式”，即通過緊縮編制，克服人浮于事、機構臃腫、忙而又亂，工作效率不高，浪費人力的狀況。第三種是“編余式”，即通過合理調配和安排超編人員，使他們“人盡其用、各屬其職”。

（一）輸入式整編

第一，建立基層組織形式。通過總結此前試建居民委員會的有益經驗，北京市政府將建立居民委員會作為一項整頓街道組織機構的重要舉措，以解決基層組織冗雜分散、工作忙亂拖拉的問題。北京市長彭真指出，在此基礎上還可以設立街道辦事處，作為市府或區政府的派出機構，配合指導工作。從1955年5月起，市政府著手在各區一定派出所轄區內，按照戶籍責任段號召設立小型居民委員會，并適當撤并重疊或性質類似的組織機構。到10月底，在全市約17萬人的13個派出所轄區內，共建立了104個小型居委會，達到了“統一調整街道組織、整頓積極分子隊伍、加強街道組織和工作的目的”；到1955年11月，北京市“又相繼在142個街道辦事處轄區內，建立居民委員會1001個”，基本上扭轉了過去組織繁雜，基層干部忙亂的局面。市、區政府在派出所和街道辦事處建立起經常性的工作制度，為進一步整頓基層組織、密切市區政府與群眾的聯系提供了制度基礎，保證了政策法令在基層的順利執行。

第二，推進市區鄉組織機構調整。北京市委在向中共中央建議并取得同意后，從1955年7月開始，將原先16個行政區改為13個行政區劃（城區由9個變為7個，郊區由7個變為6個），以加強集中領導。市政府機構主要是以合并或裁撤為主，其中有7個機構保持不變，合并了約11個機構，拆分了5個主要的經濟建設發展部門，從而加強了市府對各部門、局的領導，減輕了機構龐雜、層次疊加、人員擁擠的不合理現象。市委由原來的8個主要部門擴展到22個，一面緩解了人員過分堆積、“幾個人辦一件事”的現象，另一面緩解了有些部門“無人辦事”或“外行辦事”的狀況，避免了過去“因機構龐雜和因層次過多而滋生官僚主義的作風，也保障了領導機關能多和下級組織及群眾直接接觸”。在區委區政府這里，按照“一區一議”的原則，著重加強和調整區級機構和干部，除普遍加強原有的宣傳部、組織部、統戰部、財經部干部配備外，又新增工業部和商業科，負責管理區及所屬農村的手工業生產合作社和統銷工作；還增加民政科編制，協助農村基礎工作的開展。鑒于鄉級組織領導上的不合理現象，北京市“擴大鄉行政區劃，加強鄉一級領導作用”：在劃入區的近郊鄉取消鄉的建制，建立街道辦事處和居民委員會；合并調整鄉制的，重新改選鄉人民委員會，并對應建立鄉一級各部門組織。這些措施一面加強了鄉一級黨和政府的統一領導，適應了農村生產合作社的發展形勢；一面解決了龐大擁擠、效率低下的鄉干部隊伍，干部待遇提高了，不負責任、推諉拖拉的情況也變少了，領導方法和作風都比較接近群眾。

第三，加強基層黨組織建設。在組織機構調整中，基層黨組織及黨員人數迅速發展，從1955年到1957年，北京市“黨委總數從63個增加到301個，總支從378個增加到681個，支部從3758增加到7255個”。各級黨組織在較為薄弱的工業、城建、農林、科技文衛、財經貿易部門快速建立和鞏固，極大地配合了市、區組織機構調整工作，加強了黨對中心工作的領導，為防范分散主義多頭領導提供了組織力量和政治保障。尤其在1955年11月，市委組織部決定在京郊的312個鄉鞏固發展農村基層黨組織，“結合建社整社工作，糾正農村支部的個人獨斷專行、支部生活渙散、民主生活不健全等行為，以便更好發揮黨領導合作社的組織作用”。其間，聚焦國營商業、建筑業、農村手工業、學生、醫務人員等黨員力量薄弱環節，僅1956年一年就發展了6萬余名基層黨員，補充支援了城市基層崗位和郊區農村黨組織力量；市委組織部還將全部市、區黨員干部和黨員骨干分析排隊，統一調配，改善薄弱部門的配置狀況。此外，通過開辦輪訓班、干訓學校、市委黨校、業余政治學校，有重點地培養選拔一批黨員干部，全市共發展約100名局處級以上黨員干部，約700名市科長級黨員干部，約1000名區科長級黨員干部，為精簡編制工作提供了領導力量。

（二）輸出式整編

第一，推進機關單位整編。1955年6月，經市委初步統計指出，無論是黨的機關、國家機關、事業單位和群團企業等，精簡1/3甚至精簡1/2的單位不會造成工作困難，反而打破了“以往人海戰術解決問題的舊方法，克服了官僚主義、文牘主義、事務主義，找到了完成任務做好工作的有效方法”。為此，市委動員市一級減少行政機關和事業、企業的上層機關，合并重復的、緊縮人多事少的、取消可有可無的機構，切實精簡一切可能精簡的機構和人員。市委提出的精簡辦法是：一是打通思想包袱和顧慮，闡明不是“裁員減薪”而是改進機關工作、克服文牘主義的方針；二是首長親自領導檢查研究業務，依照實際需要制定方案，動員群眾自上而下開展縮編；三是妥善安排編余人員，做到合理有序。隨后，北京市委市政府按照整編的要求和方法，扎實開展了市機關單位的緊縮編制工作，取得了較好成果。

以宣武區為例。1955年學習市委精神后，宣武區干部普遍“認識到整編工作不僅是形式上的機構問題，與北京市各項事業和長遠發展都有意義，特別在提高工作效率上的密切關系”。隨后，宣武區整編干部深入科室具體了解業務范圍，召開科長聯席會議確定初步編制方案，結合檢查揭發部分“機關層次多，工作中存在官僚主義、人浮于事、忙閑不均的部門和情況”，在此基礎上開展整編工作。在機構調整上，新增了糧食科和社會文化教育科；在編制緊縮上，“實際減編47人，減編30.5%。對減編47人中又抽出12人補充新增或其他科室，如社會文化教育科供給干部5人，商業科補充干部4人”。各科基本取消了科長下設組長的情況，使科長直接抓主要問題，并且在新增科室情況下優先內部調整，盡量不增加編制，由教育科外分設社會文化教育科，細化了教育工作的內容，并合理分配了工作任務。通過整編，基本解決了整編工作前忙閑不均的問題，減少了事務主義、文牘主義的缺點。

1955年至1957年，機關單位整編工作持續進行。鑒于1956年北京市委機關細致分工的需要增設了一些機構，但增設機構的干部水平與工作任務不相適應，設置了“從事文書工作的一般干事、事務性秘書、日常檔案秘書等共748人，占總人數的74%”，助長了嚴重的機關文牘主義和事務主義現象。為解決上述問題，1957年2月北京市委機關再次做出精簡編制具體方案，著重在消除文牘主義上作了較大努力：按各部情況只留2—5個事務性秘書，這樣也大大減少了印發、收發、傳達文件的非業務輸送人員。最后市委各機關精簡出421人，其中大部分被安排到區級或縣級基層機關，或緊缺的工業、財貿、合作社從事服務后勤工作。整編工作使領導干部能集中精力研究政策，加強了分管部門業務管理能力，節省了開支。

第二，抓實廠礦企業整編。過去幾年，北京市國營廠礦企業也曾開展過幾次整編工作，但成效不大。原因有二：一是只精簡了一些本該退休或休養的老弱病殘人員，未真正從“改善管理、勞動組織及工作方法，提高勞動效率”入手，因習慣采用“人海戰術”完成生產任務，人員不減反增。二是編余人員難以安置，干部對精簡編制工作沒有信心，導致整編工作雷聲大、雨點小。鑒于過去工作不足，北京市編委會研究認為，必須打消“卸包袱”和“裁員減薪”的思想，妥善規劃編余人員去向。在此基礎上，1955年，北京市委依據“不使工人失業、不減職工收入”的原則，采取“輪換生產班次、增加工作班次”的方法，使每班生產人員不超過一定數額，編外人員輪班學習、短期輪訓，等待國家調配。北京市幾個廠礦企業召集領導干部與車間干部的聯動會，制定“一廠一議，一企一議，一車間一議”的初步方案，將所有干部職工按班、組、車間建制，明確了管理權限，減少了組織層級，克服了效率低下的問題。經過精簡部署，全市廠礦企業系統由原有的12萬余人減少到9萬—10萬人，精簡比例為1/4。整編工作不僅促使原先廠礦干部更積極高效地改善管理方法，提高生產效率，而且滿足了國家培養更多技術骨干和管理型干部的愿望和要求，并逐步減少了國營企業的人員開支。因此，中共中央對北京市廠礦企業精簡編制方法十分認可，認為“是目前處理廠礦企業多余干部職工比較妥善的一個辦法”，要求各地各部門仿效試行，或在某些國家機關和中央機關的整編工作中也可試行。

（三）編余式整編

北京市一級各機關及附屬單位整編工作，從1955年4月開始到10月基本結束。此后就進入改革機構、合理分配超編干部和組織集中學習的階段。在處理調整干部和編余人員的工作中，周恩來特別指示，“要從國家整體利益出發，去除去弱留強的本位主義思想；必須依據各人情況，認真研究，反對簡單草率、推出去了事的做法，對于調職、離職人員的具體困難，應當給以熱情的關懷和必要的照顧。同時應當在國家機關工作人員中，普遍地進行充分的思想教育，使他們認識精簡工作對于國家建設社會主義事業的重大意義，都能按照個人利益服從國家利益的原則，遵守紀律，服從調配，務求做到留者安心，去者愉快”。

為達到“緊縮編制、提高工作”的目的，1955年10月，北京市人民委員會專門下發《關于嚴格編制紀律加強分批學習工作的通知》，要求市府各單位（包括行政、事業、企業機構）遵循“厲行節約”精神，按照1955年批準的新編制數字，嚴肅控制，“增產增事不增人”。新建和擴建機構必須增加人員時，或在編人員因調職、降職、開除、死亡等原因缺額需補充時，須報編制委員會批準后，經人事部門從現有編余人員中統一調劑補充，一律不得擅自從社會上招收新職工，不得引用親戚朋友或其他私人關系。為此，市一級機關在切實掌握所屬單位各類人員情況后，建立了嚴格的干部人事管理制度，并堅決執行“分批學習、疏流工作”的辦法，按期抽調干部組織輪換，由機關訓練班專人領導編余人員的培訓學習，擬訂3—6個月的學習計劃，以切實達到提高干部、轉變方法、改進作風的目的，同時結合人事部門作風檢查，安排抽調或對違犯紀律的予以處分開除。

以市人民委員會直屬單位對編余人員處理、訓練情況為例。政府系統各直屬單位整編工作于1955年6月中旬結束。據統計，約共精簡2690人，其中干部2402人。在精簡干部中，調配至基層工作的647人，升學的青年干部47人，年老有病退休退職的99人，列為編外的長期病號150人，半休養76人，安置人員7人，尚無法處理的40人，其余1336人都采取輪流學習方式進行培養訓練。如“市人民委員會統一集中訓練了358名干部，其中專門安排226人學習政治，57人學習業務技能，75人學習文化”。各單位都盡量將青年干部和工作人員輸送出來，由勞動局負責組織技術訓練，適時安排到各技術或業務崗位。從政府系統各直屬單位的具體情況來看，參加學習的青年干部達到1539人，占機構精簡總數的57.2%。精簡編制工作后，他們并未成為完全失業人員，大部分業務水平低下或作風不好的同志，經過培訓后普遍提高了政治覺悟和業務水平。

對于上述編余人員，各單位又采取幾種具體分配辦法。自辦訓練班的單位，由單位首長親自領導，擬訂訓練計劃，適當擴大和充實現有常設訓練機構，將業務特別突出的留在原單位，其余交由市人事部門按需調配。由市人民委員會統一集中訓練的如政治班、文化班、統計班、土建專修班內編余人員，統一由原工作單位負責供給、待遇不變，供市各部門抽調。如市政建設部門從土建專修班內，挑選了50名初中以上文化水平的青年干部到工礦企業或郊區建設單位擔任助理技術員，緩解了市政建設部門人力不足的狀況。央行和國家稅務總局訓練班中，抽調了300余人支援東北和西北工業建設。“據統計，全市僅從市一級政府系統，就調派了1000余名骨干和青年知識分子充實基層工作”，這一系列措施既解決了編余人員的安置問題，又緩解了基層缺人的困難，促使領導干部親自下基層，對于密切聯系群眾，提升工作效能起了關鍵作用。

1956年4月，北京市人民委員會又發出《關于加強編制管理工作的指示》，強調“嚴格執行編制工作是一切國家機關必須經常進行的一項重要工作，做好這個工作，及時消除國家機關中編制龐大、人浮于事的現象，不但可以使國家機關的經費大量節減，并且可以克服官僚主義，提高工作效率，使國家機關的工作不斷地獲得改進。因此重視這個工作，經常了解本單位和附屬單位的編制情況，嚴格地執行編制紀律，應是編制工作中經常的重要業務之一”。隨后，市人民委員會作出“研究各類人員合理比例；嚴格控制編制數字；掌握超編人員名單和變動情況；定期報告市人民委員會人事局”等四項經常性工作制度，嚴防編余增長，鞏固整編成果。

北京市整編工作成效

整編工作，是在適應大規模經濟建設的歷史形勢和發展要求下提出的，目的是解決由組織機構和編制設置不合理引發的“機構臃腫、人浮于事，忙閑不均等機關官僚主義”。整頓機構與精簡編制工作，對機關官僚主義的打擊是顯而易見的。

減輕了機構臃腫人浮于事的狀況。在1955年一年里，北京市一級整編精簡人數共2萬余人，人員精簡比例達到24.47%。其中，黨群系統精簡320人，占精簡總數的16.28%；行政單位精簡4253人，占比20.42%；事業單位精簡5122人，占比26.25%；企業系統精簡1萬余人，占比26.09%。

完善了基層黨組織領導構架。整編過程中北京市對基層黨組織的充實和發展，不僅增添了執行力量，而且克服了黨組織分散領導和多頭領導的現象，改進了地方領導機構方面的組織形式和工作

制度。

優化了黨對干部的管理體制。在整編和干部調配工作中發現，大部分技術、業務、專業干部都需要相對穩定的工作環境和部門，不能反復調來調去。但只靠市委組織部來負責干部工作，不僅難以掌握種類復雜、業務細密、數量龐大的干部隊伍，而且容易形成“人非其用”的人力財力浪費和編制不均的情況。所以在整編過程中，市委組織部管干部逐漸被“分部分級管理”的制度所取代，即由黨委各部門分工管理各級干部，層層統一管理開列干部職務表，直到中央。分級分部管理制度是黨對干部管理方法的有效調整，便于全面掌握干部在政治思想、領導能力、業務水平方面的不同特點，更好更大地發揮了干部效能，解決了領導能力不適配問題。

削減了廠礦企業管理中的命令主義。50年代初期，我國國營企業推行“一長制”（廠長負責制），后來發現這種管理模式存在廠長濫用權力、獨斷專行、命令主義的弊端。為克服這兩方面問題，北京市按照中共八大確立的“黨委領導并結合廠長負責制”，在整編期間對國營廠礦企業領導制度進行改革，健全了黨組織領導和群眾監督的各種制度，減少了國營企業領導中的命令主義作風。

在對北京市國家干部的精簡編制工作中，1957年干部總量比1954年增加約8000余人，比1956年減少約18361人。整體上看，國家干部各類型都在1954年到1956年稍微增長之后，在1957年又回到1955年的水平，這得益于持續的機構調整和精簡編制工作。根據各部門反饋報告，精簡后各部門普遍“減少了許多不必要的公文、報表、會議和辦事手續，也克服了過去領導不調查研究、不檢查工作、不深入實際、不接近群眾的作風，在改進落后陳舊的工作方法中也糾正了墨守成規的保守思想”，基本實現了將精簡工作“同提升領導作風和改善領導方法密切結合”的要求。還通過加強國家機關編制管理和監督制度、人事制度，嚴格監督把控編制增減和人事招收，嚴厲處分了一批任意增設機構、擴大編制、增加員工和任用私人的部門。

總之，新中國成立之初的整編工作適應了經濟建設發展需要，基本解決了機構龐雜、忙閑不均的情況，改進了機關工作，提高了工作效率，是提高執政能力和執政水平的一項關鍵舉措。（責任編輯崔立仁）

【本文是2022年浙江省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心課題“中國共產黨窯洞對研究”（22CCG43）階段性成果】

作者：中共北京市委黨校黨史黨建教研部講師，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、北京黨建研究基地研究員