如皋市土地綜合整治存在的問題及其對策

摘 要 土地綜合整治是保護耕地的重要手段，能有效提高存量土地的利用率，落實耕地占補平衡，進一步提高土地產能。為使土地綜合整治項目更加貼近農村需要，以江蘇省如皋市為例，分析當前農村土地綜合整治存在的政府部門間協調統籌不夠、項目前期規劃論證不充分、缺乏公眾有效地參與和資金投入、新增耕地驗收影響項目進程、后期管護不到位等問題，并提出進一步加強組織領導、因地制宜做好規劃設計、提高公眾參與度和財政投入、實現土地整治項目全周期管理、探索開展全域土地綜合整治等對策。

關鍵詞 土地綜合整治；耕地；農村；江蘇省如皋市

中圖分類號：F321.1；X32 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.12.049

土地綜合整治是指在一定區域范圍內，對土地利用結構不合理、土地開發利用不充分或因生產建設損壞、自然災害損毀的土地進行恢復利用，提高土地利用效率和效益的活動。土地綜合整治是土地開發、土地整理、土地復墾、土地修復的統稱，筆者主要以江蘇省如皋市歷年來實施的省以上投資土地綜合整治項目（省以上自然資源部門與財政部門按年度計劃下達專項資金以用于建設的項目）為例，分析當前如皋市在土地綜合整治工作中取得的成效、存在的問題，并提出對策建議。

1 取得的成效

如皋市早在2004年就開展了省以上投資土地綜合整治項目，2004—2023年累計實施項目27個，項目總建設規模23 788 hm2，新增耕地621 hm2，新增耕地率2.61%，爭取上級項目資金77 032萬元（見表1）。

1.1 增加耕地面積，提高糧食產量通過廢溝呆塘、散亂建設用地、零碎低效利用土地整合及溝渠路硬質化瘦身改造，累計新增耕地621 hm2，按每667 m2產量1 000 kg計算，凈增耕地糧食產能達9 315 t。通過對土地、農田水利、田間道路等的整治工作，提高耕地質量，按原有耕地面積在總規模中占比78%折算，每667 m2產量增加30 kg計算，可新增糧食產能8 350 t。二者疊加每年糧食增收17 665 t，按國家統計局發布的人均年糧食消費量132.8 kg計算，可解決13.3萬人的糧食消費之需，對穩定糧食價格、夯實國家糧食安全起到了積極的作用。

1.2 發展現代農業，促進農民增收

集中整治碎片化土地，完善農業基礎設施，不僅提高土地使用效率和生產能力，而且為土地承包流轉規模化經營提供了條件。土地承包經營權歸并調整后，承包戶由原來戶均耕種20多塊地合并成2塊左右成片種植，種植規模化、機械化，解決了長期以來因承包地耕種不便、地塊之間質量差異顯著、土地折算面積系數不統一等因素引起的分地矛盾，降低了土地收種的人力、物力成本，促進項目區糧食大幅增收，農民收入增加。

1.3 優化農村布局，提升生態效益

如皋市為實施土地綜合整治項目，重新規劃項目區土地，將農民不想承種的“褲腰帶”“豆腐塊”，集中連片平整，修整標準農路、溝渠、排水、灌溉等設施，形成了“田成方、林成行、路相通、渠相連”的現代農田耕作體系。項目實施后，項目區內的田間小氣候、農業生態環境得到改善，水土流失得到緩解，有效防止風災影響，灌排系統得到完善，抗旱排澇能力得到加強，為土地資源的可持續利用和經濟的穩步增長創造必要的條件。

2 存在的問題

2.1 政府部門間協調統籌不夠

土地綜合整治是一項系統工程，涉及面廣、技術要求高、工作量大，需要自然資源、農業、水利、環保等多部門協調推進，且項目施工還涉及鄉鎮、村、村民小組、農民、設計方、施工方及監理方等，項目推進過程中，若任何一方遇到問題不及時整改或整改不到位，都會嚴重妨礙項目進度，使土地綜合整治效果大打折扣[1-2]。目前，如皋市土地綜合整治項目一般由市土地整理中心申報，負責業務指導和資金、質量監管，鄉鎮具體負責組織招標實施和清障矛盾調處，但實施過程中，部分鄉鎮領導重項目立項、輕項目實施。目前，如皋市仍有2020年立項的項目未完成最終驗收，究其原因還是鄉鎮不重視，政府部門間協調統籌不夠，組織推進力度不大。

2.2 項目前期規劃論證不充分

土地綜合整治項目的全過程是在規劃方案的主導下完成，但一般項目申報從收到通知到上報材料需要50～70 d，包括確定項目設計單位、實地踏勘、征求農民意見、項目初步設計、逐級評審等環節，方案上報及評審倉促，圖上作業多，實地調研少，多數項目在執行階段需要調整設計方案。為便于管理、方便溝通，如皋市選用的規劃設計單位基本固定，設計理念通用，整治模式趨于同質化，整治目標單一，偏重于耕地的調整、地塊的規整、溝渠路的改造等農用地的整治，水利和生態環境保護等方面論證不足，沒有挖掘出整治區域的獨有鄉土元素，導致各項目大同小異。

2.3 缺乏公眾有效地參與和資金投入

如皋市農村土地綜合整治主要是政府“自上而下”推動，農民自發“自下而上”的主動整治少，農戶沒有認識到開展土地綜合整治的意義和應承擔的責任，對土地權屬調整不清楚，一旦發現權屬調整涉及利益分配且缺乏公平，就會出現擾工、阻工等情況[3]。另外，土地綜合整治項目投資大、周期長且收益保障不足，社會資本參與的積極性不高，目前如皋市土地綜合整治項目資金主要來源于新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費和土地出讓金等政府財政投入。從長遠來看，僅依賴財政有限的資金遠遠不夠，如皋市急需尋找有效完備、可供推廣的資金籌集方式。

2.4 新增耕地驗收影響項目進程

補充耕地項目的驗收與核定按照自然資源部的要求必須與國土變更調查銜接，新增耕地報備入庫時應已納入年度變更國土調查或日常變更機制。因此，如皋市要想驗收通過土地綜合整治項目，必須先開展補充耕地的國土變更工作。然而，如皋市項目區新增耕地主要來源于對廢棄田間道、溝渠、坑塘及田坎的復墾，根據土地條件及種植習慣，復墾后主要種植水稻和小麥，地類為水田。水田須種植水生作物或存在稻茬、秸稈等明顯耕種痕跡，如皋市農田一般為麥稻輪作兩季種植模式，實現國土變更必須抓住種植季節（6—11月），不及時種植，達不到變更要求（出土出苗）只能再等1年，影響項目最終驗收。

2.5 后期管護不到位

2.5.1 部分配套設施管護不當損毀嚴重

如皋市早期實施的土地綜合整治項目由于投資強度低，土地平整工程與拆遷資金占比較多，溝渠路等田間配套工程投入不足。田間道多為砂石路，泵站泵房設計簡單，硬質農渠設計壁厚偏薄，經多年雨水沖刷，毀損較多。但目前項目不允許重復申報，地方政府經濟捉襟見肘。

2.5.2 補充耕地“非農化”“非糧化”、閑置撂荒等后期管護問題

隨著城鎮化進程的加速，許多農民選擇進城務工，農村勞動力大幅減少，加之土地上種植作物的效益日益減少，農民種地意愿逐年下降，棄耕、撂荒現象時有出現，并呈增加趨勢[4]。此外，農業產業結構調整，效益高的經濟作物受到農民的青睞，特別是土地流轉后，承包人為追求經濟效益最大化，種植果樹等經濟作物，耕地“非糧化”現象日益突出。

2.5.3 建設隨意占用新增耕地

如皋市土地綜合整治項目后期管護模式為鄉鎮主管、村級主要負責，項目竣工驗收后，自然資源和規劃部門需要與相關鎮（街道）辦理資產移交手續，簽訂管護合同，但以上流程往往流于形式，監管缺乏，農民建房、構筑物違法搭建、農村道路新建或改擴建亂占新增耕地的情況時有發生。

3 對策

3.1 進一步加強組織領導

加強對土地綜合整治工作的重視，強化政府不同部門、不同層級的責任分工，細化責任清單，形成“政府統籌、自然資源和規劃搭臺、部門協作、鎮村為主”多級協調聯動的土地綜合整治工作機制。建立項目實施監管與考核小組，加大政績考核力度，定期進行項目工程質量評估和考核，引入“獎懲”制度，把土地綜合整治作為一項政治任務，倒逼相關單位對項目的加速推進。

3.2 因地制宜做好規劃設計

土地綜合整治規劃為土地綜合整治活動提供了重要的參考和方向，如皋市應擴大備選設計單位的范圍，更新設計理念，編制規劃前做好現場踏勘和資料收集，摸清土地資源底數，根據項目區土地利用現狀挖掘土地整治潛力，開展適宜性評價，找出限制因素，合理規劃土地利用結構與布局。根據各地實際，加強與當地農民溝通，盡可能利用原有的道路、灌排體系和基礎設施，以減少新占用土地、降低工程量和投資，節約建設成本，提高土地利用效率。

3.3 提高公眾參與度和財政投入

堅持以人為本，強化土地綜合整治工作的宣傳，扭轉部分鄉鎮領導工作重心偏向工業的固有思想，主動公開規劃設計方案，充分調動農民的積極性。強化資金管理，嚴格按照計劃與預算撥付資金，專款專用。積極拓寬融資渠道，探索以政府為主、農業企業和個人多方參與的合作模式。對早期實施項目，如皋市應積極組織申報并整合各方面的項目資金，適度進行再改造，以提高農田配套水平和保障能力，提高農田產出率和效益。

3.4 實現土地綜合整治項目全周期管理

加強土地綜合整治項目全過程監管，努力實現立項、實施、驗收、管護的全過程信息化管理，嚴格后期管護責任措施，確保土地綜合整治項目達到預期社會效益。

3.4.1 嚴格項目申報

建立嚴格的項目申報制度，提高項目立項管理水平，根據立項審查要點制作資源底圖，統一技術規范，深入細致調查，廣泛征求農民意見，完善現場踏勘、勘測定界、專家評審論證等程序，杜絕項目立項后隨意變更項目內容。

3.4.2 強化組織實施

嚴格實行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制及公告制等制度，嚴格按照規劃方案實施，工程施工時不得隨意變更方案。按照規定進行工程結算、財務決算審計和竣工驗收。按要求開展耕地質量評定、耕作層剝離等工作。

3.4.3 規范驗收流程

根據驗收要求制作項目區正射影像，市自然資源和規劃部門組織財政、農業農村、生態環境等相關職能部門對項目規劃設計、施工監理、竣工測量、資金使用、新增耕地質量等進行初驗，初驗合格且新增耕地通過日常變更并在系統中備案后，申請省級終驗。

3.4.4 創新管護模式

制訂切實可行的管護制度，明確管護主體、管護責任、管護內容、管護期限等，嚴格耕地用途管制，做好全市農村土地綜合整治項目“回頭看”，查看配套設施的使用情況及管護情況。探索資金撥付模式和獎補政策，對耕地后期管護效果較好的鎮（街道）另發放管護經費補貼。

3.5 探索開展全域土地綜合整治

目前，如皋市僅注重農用地的整理，對農村建設用地整治、生態保護修復、公共空間治理投入不多。近年來，全國多地開展了全域土地綜合整治工作，全域推進農用地、建設用地、鄉村生態保護與修復、國土空間綜合治理，已有不少成功案例[5]。如皋市應借鑒優秀整治項目，結合生態文明建設，根據區位、資源和文化等優勢，使農村土地綜合整治向全域土地綜合整治轉型升級，讓土地綜合整治發揮更大的效益。

4 結語

農村土地綜合整治是一項利國利民的民心工程，如皋市在經濟建設過程中既要關注工業化帶來的經濟效益，也要注重農業生產在國家建設中的根本性地位。只有農業發展的后勁不斷，經濟發展才具有更好的持續性，綠水青山與金山銀山才能兼得。如皋市要緊抓政策機遇，研究和改進土地綜合整治工作，把土地綜合整治作為解決鄉村發展問題的重要切入點、城鄉等值化發展的重要平臺，挖掘土地資源的更多功能和附加值，實現鄉村振興。

參考文獻：

[1] 岳維財.試論土地整治中存在的主要問題及對策[N].山西科技報，2022-09-15（A6）.

[2] 王維錦，喻軍，盧宇蓉，等.淺談當前土地整治工作中存在的問題與對策[J].山西農經，2018（4）：52-53.

[3] 嚴金明，夏方舟，馬梅.中國土地整治轉型發展戰略導向研究[J].中國土地科學，2016，30（2）：3-10.

[4] 林志輝.土地開發整理項目補充耕地后期管護的問題與解決方法探索[J].農村實用技術，2022（10）：106-107.

[5] 陸鳳娟.鄉村振興背景下S縣農村土地綜合整治問題與對策研究[D].綿陽：西南科技大學，2022.

（責任編輯：張春雨）