優化城鎮空間形態 促進城鎮高質量發展

剛剛召開的黨的二十屆三中全會深入分析了推進中國式現代化面臨的新情況新問題，科學謀劃了圍繞中國式現代化進一步全面深化改革的總體部署，是在中國式現代化成為新時代新征程黨的中心任務的背景下，黨帶領全國各族人民推進中國式現代化的時代新篇。全會提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平。因此，對照二十屆三中全會的總體要求，結合我省以“五個以”為核心的中國式現代化湖北實踐體系，應當看到，隨著當前人口和產業向中心城鎮不斷集中，城鎮空間形態已越來越不能適應社會經濟發展的要求。這就要求我們要把握全面深化改革的歷史主動，優化城鎮空間形態，促進城鎮高質量發展，為中國式現代化的湖北實踐提供強大動力和制度保障。

近年來，在省域“雙集中”發展戰略的牽引下，我省絕大部分地級市的中心城區，以及大部分縣域的城關鎮都呈現出人口和產業持續集聚的態勢。這在推動城市形成主導功能的同時，也提高了城市的運營效率。然而，由于歷史和現實的種種原因，我省不少城市的中心城鎮的形態還不盡合理，與人口和產業的布局不相適應。一方面，由于在一段時期內，我省部分城鎮的產業發展質量和經濟發展水平不高，導致相較于其當前的人口規模和產業層級而言，中心城區的現有規模過大。另一方面，隨著近年來部分中心城鎮對于人口和產業的吸引不斷增強，其可用空間又日益捉襟見肘。上述歷史和現實問題的相互交織，使得部分城鎮存在“大而不強”，土地資源并未得到有效利用等問題的同時，另一部分城鎮又面臨“小馬拉大車”，自身發展空間和輻射帶動能力受到明顯制約。

2023年底，我省城鎮化率已超過65%，城鎮化發展進入到提質升級的重要階段。優化城鎮空間形態，不僅是解決我省當前城鎮發展所遇瓶頸問題的迫切需要，也將有利于從根本上改善城市品質和人居環境，從而提高勞動者素質、推動創新創業、提升產業能級，即以更高質量的人口和產業集中，實現二十屆三中全會所要求的新型城鎮化、新型工業化和鄉村振興的融合，是中國式現代化的重要途徑和具體實踐。

優化城鎮空間形態，要著力解決我省部分城鎮空間承載和發展勢能不相匹配的問題。對于部分面積較小，人口高度密集的城區，應考慮調整其與毗鄰區縣邊界，適當擴大發展空間，降低人口密度。如部分城市中心城區的面積不足百平方公里，但常住人口密度已接近或超過每平方公里1萬人。還有的中心城區呈條帶狀分布，腹地寬度僅數千米，不利于交通組織和產業發展，應考慮通過向腹地區域適當延伸，或與毗鄰城鎮合并的方式，優化城鎮形態。對于部分面積過大的中心城區，尤其是三大都市圈內主要城市的中心城區，應結合具體情況，分別通過依托功能區設立新城區、與周邊區縣切塊設立新城區、調整與毗鄰區縣邊界等方式，進一步優化城區規模。如全省現有四個地級“單區市”中，三個市轄區的面積都在一千平方公里以上，迫切需要通過切塊設立新城區，在適度降低現有中心城區規模，提升其核心功能和管理效率的同時，增設市轄區，提升中心城區的輻射帶動能力。

優化城鎮空間形態，要重點解決部分城鎮的行政管理層級與戰略功能不相匹配的問題。除上述“單區市”外，全省武漢都市圈、襄陽都市圈、宜荊荊都市圈范圍內還有一定數量的“單街道市/區”和“零街道市/區”，且全省建制縣下均無街道設置。這不僅使得這些地區的綜合承載能力受到較大限制，而且不利于加快完善全省城鎮體系，如我省目前尚無特大城市和Ⅰ型大城市，Ⅱ型大城市和中等城市數量也較少。因此，對于上述地區中街道設置較少，甚至為零的縣級行政區，應按照其發展的實際需要，分別通過對已達到設置街道標準的鄉鎮進行改設街道，依托部分人口相對密集的省級功能區增設街道，對現有人口規模較大的街道進行析置新街道，或對部分規模較小的鄉鎮合并后設置街道等多種方式，進一步提升公共服務品質和基層治理能力，帶80415c9aacf5a05f6f946148af923220258e0c73d54a4d4c9c0fdcf26557e85f動人口和產業集聚，有力支撐全省“一主兩翼”的快速發展。

優化城鎮空間形態，要注重解決城鎮內部空間布局與基層治理能力不相匹配的問題。我省部分城鎮內部還存在諸多人口數量較高的“巨無霸”和土地規模很小的“迷你型”街道或鄉鎮。前者往往導致公共管理的顆粒化程度較粗，公共服務的最后一公里難以觸及轄區居民，后者又會因規模化不足，帶來行政資源的低效配置。對此，應通過拆分較大街道或鄉鎮、合并較小街道或鄉鎮，或調整街道或鄉鎮邊界等多種方式，來完善基層社會治理。如武漢市、襄陽市下轄的城區中均存在數十萬人口和面積還不足1平方公里的街道，其他城市中也存在人口超過20萬或面積較小的街道或鎮。可考慮通過析置、合并，或對局部邊界進行調整的方式，來提升管理效率和精細化程度。

優化城鎮空間形態，還要注意解決好城市更新實踐與社會經濟效益不相匹配的問題。要精細有序推進城市更新，穩慎處理和平衡好城市更新過程中居民需求和商業利益，規劃設計部門和市場利用主體的不同訴求，避免出現片面重視商業開發，而忽視對周邊社區的交通和環境影響，片面強調專業理性，而忽視市場主體的實際合理需求，或片面重視靜態的封閉式保護，而忽視在合理利用中實現更大范圍、更高水平的開放性保護。要使城市更新既能改善居民的日常生活品質，又有利于提升城市的知名度和美譽度，既能有效地保護城市的建筑風格和街區風貌，也有利于市場主體的合理活化與利用。通過精細化實施城市更新，使新的城鎮空間更好看、更好用、更好玩，讓人口引得進、留得住、過得好，使新的城鎮空間成為新型城鎮化、新型工業化和鄉村振興的融合劑和孵化器。

黨的二十屆三中全會已經吹響了以新一輪全面深化改革，推進中國式現代化的號角。加快優化城鎮空間形態，不僅是城鄉融合發展的內在要求，也是我省以城鎮和產業“雙集中”發展為切入點推動新型城鎮化的必由之路。未來五年，湖北要以城市體檢為契機，以行政區劃調整為驅動，以城市更新為載體，解決好城鎮空間承載與發展勢能不相匹配、行政管理層級與戰略功能不相匹配、內部空間布局與基層治理能力不相匹配，城市更新實踐與社會經濟效益不相匹配等問題，持續優化全省城鎮空間形態，使之更好地適應統籌新型城鎮化、新型工業化和鄉村振興的需要，成為中國式現代化湖北實踐的有力支撐和靚麗名片。

（作者系武漢大學經濟與管理學院 教授，中國中部發展研究院副院長）