關于構建新時代消防安全監督管理體系的探討

摘要：消防安全是保障人民生命財產安全的關鍵環節，而構建全面、高效的消防安全監督管理體系，是從根本上提升消防安全水平、有效應對潛在風險的關鍵舉措。現從消防監管體系困境出發，對現有管理體系存在問題進行探討，提出必須堅持走法治化、專業化、社會化的道路。

關鍵詞：消防監督管理體系；法治化；專業化；社會化

中圖分類號：D035.36 文獻標識碼：A 文章編號：2096-1227（2024）06-0099-04

自2018年公安部消防部隊移交應急管理部后，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）也做出了修訂，法律明確規定縣級以上應急管理部門對本行政區的消防工作實施監督管理，具體由本級人民政府消防救援機構負責實施。因此消防監督管理體系由原來的公安、消防轉變為應急、消防，雖然法律賦予了消防和公安部門監督檢查權力，由于消防、公安、住建屬于黨領導下的不同政府機關，相互之間沒有隸屬關系，如何建立新的消防安全管理體系需要消防監督人員進行深度思考。本文結合當前法律法規、政策制度、消防監管現狀等進行分析，認為當前和今后一個時期新時代消防管理破解困局的方式是必須從思想和行動上做出根本性轉變，必須堅定不移地向著法治化、專業化、社會化的道路前進。

1 新時代消防安全管理體系的困境

以河南鄭州為例，城市建成區面積1340km2，高層公共建筑數量超過7000棟，超過10萬m2的商業綜合體20余個，而消防救援部門監督執法人員僅有200余人，處在改革轉型期的消防安全管理呈現出前所未有的復雜局面，具體有以下四個方面：

1.1 城市商業綜合體數量多、消防風險大

城市的核心區域由20世紀末以多層建筑、1萬～2萬m2小體量商業為主，轉變為以超過10萬m2的超級商業綜合體、超過100m的高層建筑為主。新建筑內業態復雜、人員眾多、火災負荷極高。大型商業綜合體建筑面積普遍超過10萬m2，包含商場、步行街、超市、影院、劇院、酒店、停車場等多種業態，現場情況復雜。此外，新能源、儲能設施、新化工材料等新材料數量多，但其安全性和監管措施卻面臨著法律法規的空白。

1.2 消防監督部門在監管對象與工作標準上亟待統一

當前，消防執法人員在日常監督管理工作中面臨的主要挑戰是監管對象不明確，監管標準不完善。火災的成因復雜，防不勝防，這使得消防監督管理人員在執行工作時承擔著較大的職業風險。近年來，多起重大的火災事故均源于現場施工人員的違規作業。如何有效地對這些違規行為進行監督和糾正，成為消防監督部門亟待解決的問題。

1.3 新老建筑管理標準需統一

在新老建筑并存的現實情況下，由于建筑規范存在較大的變化，消防監督人員在對壽命跨度數十年的老舊建筑進行消防監管時面臨挑戰。同樣，作為被管理對象的社會單位在新老消防法律法規和技術標準面前，也面臨難以有針對性地開展工作的困境。在多重管理和標準不統一的環境下，消防監督管理人員和被監督單位工作人員在處理同一消防隱患時，可能會產生不同的整改要求，導致隱患整改出現多次返工現象。

1.4 住建部門的建筑裝修審驗工作需進一步優化

隨著社會經濟的不斷發展，許多單位和九小場所都進行了翻新改造。然而，目前大部分單位在進行裝修時并未及時辦理裝修審核驗收手續。這主要是因為住建部門的裝修手續辦理流程較為繁瑣，周期長，與企業經營情況不匹配。這導致消防監督部門日常雙隨機檢查發現部分單位現場改造情況復雜，主要包括裝修材料不符合標準、消防通道不合格、消防設施被遮擋等問題。

2 消防安全管理面臨的困境

消防安全管理領域遭遇的困境，是當前政府職能轉變和行政體制改革進入深化階段所呈現出的一個具體挑戰[1]。

2.1 政府各部門管理需要明確分工協作

目前，全國各地各級政府均成立了消防安全委員會，由政府主要領導任主任，負責本轄區的消防工作。地方各級政府主要領導對消防工作給予了高度的重視，然而，當政府文件和消防安全委員會文件下發到各級管理部門，如何確保這些文件中的具體要求能夠得到切實執行和落實，仍是需要進一步關注并努力推進的重點。

究其原因，各行業管理部門內部因體制、編制限制，缺乏專門管理消防安全的科室，消防工作多由兼職人員承擔，這些人員往往對消防工作業務不夠熟悉，檢查工作僅限于檢查滅火器、應急燈。

從更深層次來看，主要原因有：一是消防部門的管理責任重大。消防列管的重點單位數量多，一般單位和九小場所數量更是極為龐大，而消防救援隊伍內部監督人員數量有限，導致他們在執行監督工作時面臨人員不足和精力分散的挑戰。從監督情況來看，按照“雙隨機”檢查要求，消防救援隊伍的監督員對本轄區開展一次全面抽查需要數年時間才能完成，這嚴重影響了社會消防安全，也無法滿足新時代國家經濟發展的需求。二是在消防安全重點單位的監管上，包括消防部門在內的社會各界存在某些思想認識誤區。消防救援部門將重點單位長期劃分為一至三級，一級由支隊級管轄，二級由大隊管轄，三級由公安派出所管轄，新體制下派出所不再列管消防重點單位，這導致部分重點單位消防缺少監管和隱患整改的督導。三是消防部門的執法方式在一定程度上受到運動式執法的影響，導致執法預期變得不夠明確。近年來，消防隊伍內部開展的運動式執法多于常態性執法，監督執法普遍要求全覆蓋、無死角，缺乏針對性，難以達到預期效果。四是鄉鎮、辦事處以及村、社區兩級基層政府日常工作繁雜，人員數量不足，導致安全監管能力薄弱。通過年終考核和日常抽查發現，基層政府的消防安全檔案多在消防部門指導下制作，質量上仍有待提升。此外，部分基層政府監督人員缺乏消防專業知識、不熟悉消防自救技能，難以有效發現和整改消防隱患。

2.2 單位履職盡責存在不足，內部責任劃分不夠清晰明確

在公共消防安全管理的各個環節，單位是最重要的一環，也是直面消防隱患、消防事故的一環，更是連接消防監管部門和人民群眾的紐帶。單位的重要性決定了它工作的復雜性，雖然《消防法》第十六、十八條明確了單位的消防安全職責，但是因法律條款內容解讀的深度不足、單位人員履職存在不足、責任劃分不夠清晰，以及工作人員因長期固定履職而產生的疲勞心理等原因，導致消防隱患的管控出現漏洞，給單位的安全運營帶來不小的挑戰。

其主要原因有：一是部分社會單位在一定程度上對消防部門持有依賴心理。雖然法律規定社會單位必須對自身的消防安全進行管理，但由于消防部門無法進行全面覆蓋的檢查，部分社會單位在履責時表現出消極的態度，而不是主動采取行動來加強消防安全管理。二是部分單位內部在責任和職責落實上存在明顯不足。單位法人或主要負責人雖被賦予對單位消防安全全面負責的重任，但在實際操作中，他們的工作重心往往偏向于經濟指標，對安全問題的重視有待進一步提升，實際執行力度存在明顯不足。這可能導致單位未能進行充分的安全分析，制定的滅火、疏散預案缺乏針對性和實用性。此外，單位內部的防火巡查工作存在形式主義傾向。如有些單位在關鍵位置設置的巡查登記本未能真實反映實際情況，消防監督現場檢查都能發現占用通道、設施損壞等問題，但登記本上卻顯示全年檢查均完好，未發現任何消防隱患。三是單位隱患整改未能形成有效的閉環管理。具體來說，雖然單位的消防控制室值班人員和消防安全管理人員能夠識別和記錄一些消防隱患，但在后續的整改過程中，因缺乏后續跟進和確認整改效果的機制，這些隱患往往未能得到充分重視和徹底解決。四是單位在第三方服務監督管理上存在不足。依據法律規定，單位要對內部的消防設施開展每年至少一次的全面檢查，每月一次的檢驗、維修。然而，部分單位內部缺乏全面維護的能力和有維護資質的相關人員，通常需要依賴有資質的第三方服務機構開展維護。消防監督機構現場檢查發現，部分單位對第三方服務機構的維護工作存在過度信任的問題，對第三方開展的測試缺乏有效的監督。這導致了一些不良現象的出現，如第三方服務機構可能存在維護人員未到場或未開展工作直接出具虛假報告的情況。更為嚴重的是，為規避消防監督機構檢查，一些第三方機構甚至惡意抹除消防控制設備點位信息，導致消防設施無法正常使用。這些問題無疑對消防設施的正常運行構成了威脅，給單位帶來了潛在的消防隱患。

2.3 公民參與的積極性有待進一步提高，社會力量有待進一步調動和運用

在消防安全問題發生后，各部門往往傾向于迅速開展全面普查，然而這類檢查往往難以有效解決社會中存量的高火災風險問題，也難以顯著提升公民的消防安全意識。同時，這種普查模式往往缺乏公民和社會機構的積極參與，社會力量沒有得到充分調動和運用，可能導致政府和行業部門疲勞應戰的后果。

在當前的消防安全管理中，公民和社會力量的參與確實面臨一些挑戰。一是消防監督部門根據建筑類別和單位性質制定了維保、年檢、評估等各項工作要求，但是部分消防部門的專業人員可能難以全面掌握所有規范，同樣地，一些持有基礎消防工作資格的社會人員也可能存在類似問題。這種情況在一定程度上導致了消防中介市場的秩序不夠規范，出現資質借用現象，且部分維保人員可能缺乏足夠的消防知識和技能，使得消防中介未能充分發揮其應有的消防服務作用。二是保險部門在消防安全風險管理方面的參與度尚顯不足，未能充分發揮其應有的作用。盡管《消防法》提倡購買火災公眾責任險，但實際購買該保險的人員并不多，同時，保監部門在規范保險公司單位火災險的保前評估、承保后檢查以及出險后賠付等環節上缺乏明確的標準和指導，導致保險公司在火災風險評估、消防安全檢查以及防火減少損失科研等方面缺乏足夠的動力。此外，也缺少一個合理的消防風險狀況信息交換制度和信息共享平臺，這些因素共同影響了保險在經濟補償和輔助社會管理方面的功能發揮。三是在消防管理方面，人民群眾、民間力量以及社會資源的參與度不足。由于地區間經濟發展水平的差異，政府在消防基礎設施的投入上表現出不均衡，尤其是在一些新近脫貧或偏遠地區，民間經濟實力尚不足以進行足夠的消防安全基礎投入，導致消防基礎設施和管理水平的顯著差異。此外，消防基礎設施項目的投資規模較大，且屬于公益事業性質，難以直接產生經濟效益。因此，在吸引民間力量和社會資源參與方面，由于缺乏相應的政策支持和激勵機制，很難有效吸引人員和資金投入。四是在消防宣傳方面，宣傳內容的針對性和實效性不足。目前宣傳工作往往采用較為固定的格式，內容創新度不夠，容易使群眾產生審美疲勞。在當前的消防宣傳中，媒體往往更多地聚焦于火災事件本身，這類內容確實容易引起公眾的關注和共鳴。然而，對于如何有效防范火災、如何逃生自救等關鍵信息，宣傳內容卻顯得較為片面和缺乏深度。以逃生疏散為例，雖然常見的宣傳片中提到了彎腰低頭、用毛巾或者衣服捂住口鼻，從疏散逃生通道迅速撤離。但往往忽略了這些措施在實際應用中的前提條件和注意事項。實際上，疏散過程中需要確保疏散樓梯內沒有大量煙霧，疏散方向不應穿越起火區域。毛巾想要隔離煙塵需要厚度至少8層并打濕才有明顯效果。同時，公眾也需要了解，毛巾和防煙面具并不能吸附有毒氣體。正確的疏散方式是發現有煙霧或起火，從煙霧的相反方向尋找最近的出口，確認樓梯間沒有煙霧方可疏散，進入樓梯間后及時關門；如果只有一部樓梯且樓梯內有煙霧需要盡快報警求救，絕不能直接從樓梯疏散；如果家中室內著火，出門后注意關門防止煙氣進入樓梯。

3 堅持法治化、專業化、社會化一體推進現代公共消防安全管理

破解當前消防安全管理面臨的困局，主要方法是合理劃分政府、單位與市場在社會消防安全管理中的責任邊界，有效整合政府職能、社會資源，走法治化、專業化與社會化共同發展道路，推動消防安全管理的健康發展。

3.1 法治化

法治，顧名思義就是 “法的統治”。要貫徹法律至上、嚴格依法辦事的原則和方式。它要求作為反映社會主體共同意志和根本利益的法律具有至高無上的權威，并在全社會得到有效實施、遵守和貫徹。在法治狀態下，意味著管理者與管理對象對自己的權利義務界限十分清楚，知道自己的行為會帶來什么樣的法律后果，從而能夠在規則確定的范圍內活動。在消防監督領域推進法治化，不是只提出依法依規治理火災隱患，依法進行消防行政處罰、依法辦理消防行政許可這樣的口號，還要做到：一是用法治化的思維明確管理范圍。消防救援部門要嚴格依照《消防法》及各省市的消防條例、部門規章依法行使自己的監督職權，法律規定范圍內的要堅決管住、管到位，不因履職盡責問題而造成缺位，法律規定不明確的要盡快制定相應的規章、附則劃分權責，不屬于自己管的要移交相關部門進行管理，不需要管理的要堅決放開，一次性放到位，決不能因超范圍使用職權造成越位。具體而言，要做到合理劃分政府、政府各部門、市場與群眾的責任，明確消防救援監督部門與其他部門的工作內容、工作方式。消防救援監督部門要嚴格履行法定職權，決不能陷入監督全負責、專項全覆蓋，責任全承擔的境地。二是嚴格依照法定程序開展消防日常監督管理。各級消防監督部門現階段嚴格依照“雙隨機”模式開展監督管理，所有執法程序應公平、公正、公開，嚴禁出現亂執法、隨意執法、故意執法的現象，影響執法公正。三是必須以消除火災隱患，懲戒典型事件為目的進行執法。消防監督管理的目的必須著眼于消除火災隱患，以確保公共安全。四是處罰要體現公平公正，要量罰得當。消防行政處罰有違法情節量刑規定，這就給執法帶來一定的不確定性，目前各地消防執法有明確的裁量標準，但是在法定的幅度范圍內，仍需要綜合考慮情節輕重、危害大小等因素進行裁量，對相同或類似的行為必須一視同仁，決不能出現因人情世故帶來的差別對待。要嚴格落實法治化，做到各盡其責、各歸其位、各得其所，防止消防管理中出現不公不廉的現象。

3.2 專業化

當今科技高速發展，各行各業分工日益專業化和精細化，公共消防安全管理領域尤其明顯，消防監督和消防日常管理必須堅持走專業化發展道路，具體從兩個方面入手：第一，從消防救援隊伍來看，各省消防總隊要著力打造培養一批以高級專業技術、中級專業技術為核心的人才隊伍，培養人員考取消防注冊工程師、消防維保操作員等國家證書。要完善消防救援隊伍人才引進機制，利用現有的學校和實訓基地、科研中心輪訓內部人員，培養專業骨干。此外，單位內部要健全完善消防監督專業人才晉升機制，以穩定隊伍內部專業技術骨干。第二，在社會人才培養層面，將消防專業人才培育納入國家高等、中等教育體系，以滿足社會消防專業技術人才需求。要加大對現有消防從業人員的培訓力度，建立消防專業人員持證上崗制度和監督管理備案制度，將消防人才納入消防監督管理體系。此外，要求各行業監管部門管理消防的工作人員必須考取相關消防從業證書，聘用持證人員為單位消防監督輔助人員。要從法律法規層面明確社會單位各級消防管理人員持證類別，建立消防管理人、控制室值班員、消防巡查負責人的持證上崗制度，推動重點場所消防工作有專業人員監督管理。

3.3 社會化

最大限度地發動群眾參與消防工作，要盡可能利用社會資源，大力發展民間消防力量，重點補充消防監督和滅火的空白區域，提升社會整體的自防自救能力。重點是要做到：一是要嚴明社會單位主體責任。消防監督管理部門要督促社會單位加強自身管理，探索有針對性的管理制度和監督方式[2]。消防部門要對社會單位尤其是重點單位做到監督指導到位、培訓到位，要求單位切實做到“安全自查、隱患自除、責任自負”。二是要合理使用政府征信體系。消防部門將單位的消防安全管理信息納入社會信用體系，將違規單位和存在較大風險的單位列入黑名單，切實發揮保險、金融、稅務等因素在消防安全風險中的調控作用，督促單位強化自身消防安全管理。三是要大力發展消防公益事業。在實際工作中可以引入市場機制和民間社會力量，充分發揮中介組織、行業協會、社會團體、民間組織等社會力量的作用，推動消防管理由單純采用行政手段向綜合采用行政、市場等手段轉變。

參考文獻

[1]趙衍寧.如何完善和健全消防監督管理的新機制研討[J].價值工程，2020，39（20）：45-46.

[2]張華.消防安全監督管理存在的問題與對策[J].今日消防，2023，8（10）：84-85+103.