歐盟領導層更迭，將重塑其內外政策

今年，歐盟主要機構領導層都將經歷改選，這一變化將對歐盟內外政策調整帶來契機。整體而言，歐盟將在極右翼勢力上升的勢頭下，極力尋求內部共識，且可能采取更具保護主義色彩的對外經濟政策，同時不得不擴大對“全球南方”的開放性。上述矛盾將貫穿歐盟未來內外政策的選擇過程。

新一屆歐盟領導人確定

作為超國家主義和國家主義的混合政治體，歐盟由不同機構組成，其中主要包括歐洲議會、歐盟委員會（簡稱歐委會）、歐洲理事會、歐盟對外行動署等。歐洲議會在歐盟決策系統中不處于核心地位，但任關鍵角色。它具有預算決定權、監督權、人事任免權和咨詢權，但不具備完全立法權。自《里斯本條約》后，它具有和歐盟理事會的共同決策權，這意味它具有部分立法權，不經歐洲議會程序，一些法案無法通過。今年，除6月已完成的歐洲議會選舉外，上述其他歐盟主要機構也將完成領導層的更迭。

歐盟委員會是歐盟的核心機構之一，可視為“歐洲政府”，負責管理歐盟日常事務，參與歐盟各層次、各領域的決策。它具備歐盟政策的執行權和立法建議權，及在專屬權能領域的規則創制能力，因此該機構領導人即歐委會主席一職相當重要。該職位需經兩道程序獲得批準，一是歐洲理事會協商推選，二是歐洲議會批準。依慣例，歐委會主席應由歐洲議會最大議會黨團領袖擔任。今年歐委會主席競選較為激烈，因為不同成員國對誰擔當歐委會主席有不同意見。經過歐洲理事會協商和談判，現任主席馮德萊恩獲得提名，她將在未來五年繼續擔任歐委會主席。

歐洲理事會是歐盟最高決策機構，亦稱歐盟首腦會議或歐盟峰會，由各成員國的國家元首或政府首腦組成，其主席又被稱為“歐盟總統”。但主席實際上并非歐盟最高決策者，僅承擔事務性職責，包括擬定理事會議程并召集會議，做好理事會決策的各項保障與服務工作。不過，和歐委會主席及外交與安全政策高級代表一樣，歐洲理事會主席在對外場合也代表歐盟。今年的歐洲議會選舉結束后，歐洲理事會主席遴選也被提上日程。按慣例，為取得歐盟內權力和代表性的平衡，歐洲理事會主席人選通常來自歐洲議會第二大黨團。葡萄牙中左翼前總理科斯塔將擔任下屆歐洲理事會主席，最終任命將于今年11月宣布。

歐盟外交與安全政策高級代表是歐盟對外行動署的領導人，領導和執行歐盟“共同外交與安全政策”（CFSP），負責處理歐盟對外事務。根據歐盟法律，歐盟“共同外交與安全政策”屬于“政府間主義”政策，由歐洲理事會決定并交由高級代表執行，就此而言，高級代表并非歐委會主席下屬。然而，為更好地協調與歐委會的關系，高級代表一般兼任歐委會副主席。這一安排使得高級代表和歐委會主席間的關系相對復雜。當前歐盟外交與安全政策高級代表兼歐委會副主席博雷利即將按時退休，接任者已被歐洲理事會選定為愛沙尼亞總理卡拉斯。

促使歐盟內政發生調整

歐盟領導層更迭將對歐盟內政產生影響，主要體現在內部政治生態的變化和對內政策重點的調整。首先，歐洲政治生態正發生變遷。今年的歐洲議會選舉反映出，一些國家的極右翼勢力顯著提升，這表明這些國家的選民對傳統執政黨嚴重不滿。其中，極右翼力量上升最為明顯的國家有德國、法國、比利時、意大利、荷蘭等。尤其是德國的選擇黨，在歐洲議會選舉中獲得的議席超過了德國執政聯盟，這使得德國執政聯盟的執政合法性受到挑戰，反對黨甚至發出要求德國總理朔爾茨辭職的呼聲。法國極右翼政黨國民聯盟也成為歐洲議會選舉的贏家，所獲席位超過總統馬克龍所在的復興黨。這促使馬克龍提前解散國民議會并重新選舉，最終結果雖阻止了國民聯盟問鼎總理寶座的勢頭，但執政的復興黨議席從之前的第一位掉落至第三位，大大削弱了馬克龍的執政權威，使其變成了“跛腳”總統，馬克龍不得不在未來將更多精力用于應對內部挑戰。意大利極右翼的兄弟黨在歐洲議會選舉中的巨大勝利則鞏固了其總理梅洛尼的執政地位。其他國家極右翼政黨崛起所改變的政黨力量分配也將影響各自國家的政策重點與發展方向。與此同時，極右翼力量的快速提升將改變歐盟的政策關注重點。多數極右翼政黨是疑歐主義政黨，它們在歐洲議會和各自國家政壇的影響力會使歐洲一體化進程受到挑戰，一定程度上改變歐盟在有關移民、財政和司法等諸多領域的政策取向。

其次，歐盟改革和一體化政策將受到影響。新一屆歐委會的執政重點較之上屆會有所調整。據馮德萊恩設想，新一屆委員會將在地緣政治競爭和安全建設上更積極進取，她曾放言要設立國防委員會，以應對日益嚴峻的安全風險。同時，歐盟將在保持經濟韌性和促進綠色發展間保持平衡。考慮到以前較為激進的綠色政策在如今化石能源相對短缺的狀態下受到一些成員國反對，故歐盟將在繼續推進綠色發展與保持較快經濟增長間，即在綠色政策和產業政策間尋求平衡，這意味著歐盟會進一步推行適度的綠色能源開發以減輕對化石能源的依賴，也會注重保持經濟發展的韌性與安全性。

再次，歐委會和歐洲理事會之間的關系或將得到重塑。上一屆歐委會和歐洲理事會之間的關系因馮德萊恩和米歇爾的私人恩怨而受到消極影響，相互間應有的協調未能得到充分展現。整體上看，由于馮德萊恩個人強勢的執政風格，上一屆歐委會在歐盟和成員國中的權勢得到了極大強化，這不僅激發了馮德萊恩和米歇爾之間個人關系的微妙變化，也改變了歐盟內不同機構及歐盟與成員國間的關系。新一屆歐委會依然由馮德萊恩執掌，歐洲理事會則將交給科斯塔管理，兩人的私人關系料將在一定程度上繼續塑造歐委會和歐洲理事會及歐盟與成員國間的關系。

影響歐盟對外政策

領導層的變更也將影響歐盟對外政策。一方面，歐盟對待全球熱點問題的立場可能有所改變。目前，最引人矚目的全球熱點之一無疑是烏克蘭危機。隨著極右翼勢力崛起，尤其是它們在歐洲議會席位的增多，歐盟援烏抗俄的計劃可能遭遇一定挑戰。極右翼政黨多數不太重視烏克蘭危機，或不如主流政黨那樣強烈支持烏克蘭，在安全領域歐盟的中長期軍事預算可能會在歐洲議會遇到困難。然而，考慮到候任高級代表卡拉斯具有強烈的反俄立場，歐委會主席馮德萊恩長期支持援助烏克蘭，因此在該問題上，歐盟不同機構和領導人之間存在的立場差距可能會使歐盟內部難以達成堅定共識，從而影響烏克蘭危機的解決進程。另外，成員國在巴以問題上的立場差異也相當明顯，故歐盟仍將難以在該問題上發揮積極的建設性作用。

另一方面，歐盟的大國和地區政策或有所調整。歐盟對跨大西洋關系的處理將在很大程度上取決于美國今年的大選結果。若民主黨繼續當政，歐盟將會繼續加強跨大西洋軍事同盟以共同應對烏克蘭危機及處理其他國際議程；若共和黨候選人特朗普上臺，歐盟將可能被迫再次強化“戰略自主”進程，尤其在防務領域推動如軍工市場的融合與成員國軍事預算的提升。

在烏克蘭危機未能緩和的前提下，歐盟與俄羅斯的關系將難以得到任何改善。考慮到卡拉斯的強烈反俄傾向和馮德萊恩對國防建設的重視，歐盟對俄的強硬立場應會得以延續，并由此可能強化歐盟對南高加索和中亞國家的影響，并進一步推動擴大進程，包括展開與作為歐盟候選國的烏克蘭的入盟談判等。

歐盟與中國的關系可能將變得更加復雜。在歐洲低迷的經濟形勢和烏克蘭危機延宕的背景下，歐盟會繼續尋求和中國一定程度的經濟合作，但同時不會放棄推進所謂“去風險”政策，并基于中歐在產業方面日益激烈的競爭態勢，歐盟對華特定產品和投資的敵視態度將加強，保護主義手段增多，且可能通過“印太戰略”來提升與“印太”地區“意愿同盟”國家的關系，強化針對中國的地緣政治競爭甚至對抗。同時，鑒于綠黨等政黨力量的頹勢及歐洲能源短缺的現狀，歐盟在綠色發展和新能源領域與華合作的愿望可能減弱，這將不利于中歐合作關系的發展。

此外，打算進一步強化地緣政治色彩的歐盟會繼續推進與“全球南方”的自貿協定談判，并將與南方國家各領域的合作作為獲取其地緣政治優勢的途徑或抓手。

新一屆歐盟領導人將會在充滿地緣政治挑戰的背景下上任，同時將以繼續推動經濟對外開放來為低迷的經濟發展尋求出路。這使新的歐盟領導層面臨兩難困境：更加強化的地緣政治方案會帶來更多的經濟保護主義和對外政治與安全沖突，但自身經濟發展又需要擴大對外開放并重新擁抱經濟全球化，而這需降低保護主義門檻及政治性對抗。如何處理地緣政治對抗和重新擁抱經濟全球化之間的內在矛盾，將成為歐盟未來需要面對并解決的重大課題。

（作者為復旦大學中歐關系研究中心副主任、副教授）