征收房地產(chǎn)稅的難點(diǎn)及對(duì)策

黨的二十屆三中全會(huì)明確指出要“完善房地產(chǎn)稅收制度”。在有關(guān)房地產(chǎn)稅收的制度體系中，最受關(guān)注的是房地產(chǎn)稅，當(dāng)前的房地產(chǎn)稅收制度特點(diǎn)是重視交易環(huán)節(jié)的征稅而忽視持有環(huán)節(jié)的征稅，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，在持有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅是地方政府的主要收入來(lái)源。房地產(chǎn)稅對(duì)于調(diào)節(jié)居民的收入與財(cái)富具有重要意義。但當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)處于深度調(diào)整階段，房地產(chǎn)稅的出臺(tái)時(shí)機(jī)尚需等待。

房地產(chǎn)稅的目的在于調(diào)節(jié)勞動(dòng)與資本所得

房地產(chǎn)稅是對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的稅種，往往以房地產(chǎn)市場(chǎng)的評(píng)估價(jià)值為稅基，對(duì)房地產(chǎn)所有者或使用者按年度征收的稅收。不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)房地產(chǎn)稅有不同的稱呼，比如美國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅（property tax）、英國(guó)的議會(huì)稅（council tax）、我國(guó)香港地區(qū)的差餉等。全世界約有187個(gè)國(guó)家和地區(qū)征收保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅。

房地產(chǎn)稅在世界上不僅常見(jiàn)，而且歷史悠久。中國(guó)古代也有類似的房地產(chǎn)稅。唐代的“間架稅”，宋

代的“屋稅”，清代的“架房稅”“房捐”等，都是 對(duì)住房保有征收的房地產(chǎn)稅。 房地產(chǎn)稅可以調(diào)節(jié)資本所得與勞動(dòng)所得的關(guān)系， 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。從世界經(jīng)驗(yàn)看，幾乎所有的金融 危機(jī)都由房地產(chǎn)市場(chǎng)引起，每當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)擴(kuò)張，會(huì) 刺激信貸與貨幣的擴(kuò)張，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與財(cái)富的快速膨脹， 如果管理得當(dāng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的擴(kuò)張不僅可以實(shí)現(xiàn)充分就 業(yè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，而且可以實(shí)現(xiàn)財(cái) 政與金融的良性循環(huán)。房地產(chǎn)價(jià)格快速上升會(huì)刺激居民 負(fù)債的快速增加，擠壓其他行業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 的扭曲，嚴(yán)重時(shí)會(huì)導(dǎo)致金融危機(jī)。自2009年以來(lái)，我國(guó) 居民的宏觀債務(wù)杠桿率（居民債務(wù)/GDP）從23.4%上 升到2023年63.5%，居民的宏觀杠桿率在13年內(nèi)上升了 40.1個(gè)百分點(diǎn)，居民債務(wù)上升速度非?？?，與此對(duì)應(yīng)的 是居民消費(fèi)增速的快速下降。房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度膨脹不 僅導(dǎo)致了巨額負(fù)債，還導(dǎo)致了社會(huì)財(cái)富的不合理分配。 這些都是形成金融不穩(wěn)定的因素。 房地產(chǎn)稅及與之配套的遺產(chǎn)稅可以有效調(diào)節(jié)資本利 得的過(guò)度膨脹，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)、金融的良性循環(huán)。

我國(guó)房地產(chǎn)稅立法和征收實(shí)踐

2011年1月，“房產(chǎn)稅”正式落地，上海和重慶同時(shí)宣布啟動(dòng)房產(chǎn)稅試點(diǎn)，對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅。2013 年底，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，概念內(nèi)涵也從“房產(chǎn)稅”完善至“房地產(chǎn)稅”。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確將“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”納入工作重點(diǎn)。

2021年10月16日，《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記的重要文章《扎實(shí)推動(dòng)共同富裕》，文章中提到，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點(diǎn)工作。同年10月23日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議決定：授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)期限為5年，實(shí)施啟動(dòng)時(shí)間由國(guó)務(wù)院確定。這意味著長(zhǎng)期以來(lái)討論的房地產(chǎn)稅征收相關(guān)工作將加快推進(jìn)。

當(dāng)前征收房地產(chǎn)稅面臨的挑戰(zhàn)

加劇房地產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

自2021年以來(lái)，恒大、融創(chuàng)、碧桂園等大型房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。據(jù)筆者觀察，截至2023年末，資產(chǎn)規(guī)模前100強(qiáng)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)中已經(jīng)有60余家陷入債務(wù)違約，可見(jiàn)當(dāng)前的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的財(cái)務(wù)危機(jī)具有普遍性，并非個(gè)別現(xiàn)象。我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)普遍采取“三高”（高負(fù)債、高杠桿、高周轉(zhuǎn)）經(jīng)營(yíng)模式，在土地價(jià)格平均上漲速度超過(guò)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)負(fù)債成本的前提下，“三高”經(jīng)營(yíng)模式可以使公司收益最大化。當(dāng)土地價(jià)格上漲的速度低于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的融資成本，或企業(yè)融資增速受到限制時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金循環(huán)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

當(dāng)前的房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)初步形成了“負(fù)反饋”循環(huán)，債務(wù)違約使金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)控制房地產(chǎn)行業(yè)貸款，疊加銷售下滑，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金鏈普遍緊張，引發(fā)土地市場(chǎng)出現(xiàn)流拍。如果此時(shí)出臺(tái)房地產(chǎn)稅，會(huì)進(jìn)一步惡化市場(chǎng)預(yù)期，并進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)的“負(fù)反饋”循環(huán)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，征收房地產(chǎn)稅在短期內(nèi)對(duì)樓市有一定沖擊，但長(zhǎng)期來(lái)看影響不大。得出以上觀點(diǎn)的依據(jù)主要是參考美、日、韓等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，以及上海、重慶進(jìn)行的房產(chǎn)稅試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)征收房地產(chǎn)稅的情況與2005年的韓國(guó)有很大的差異，而十年前上海和重慶征收房產(chǎn)稅的試點(diǎn)對(duì)當(dāng)前進(jìn)行的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的參考意義也相對(duì)有限。2005年的韓國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)正處在上升周期，而當(dāng)前的我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)從上升周期向下行周期轉(zhuǎn)變。同時(shí)，十年前上海和重慶的房產(chǎn)稅試點(diǎn)稅基比較窄，沒(méi)有涉及存量住房。

房地產(chǎn)稅可能沖擊市場(chǎng)穩(wěn)定

征收房地產(chǎn)稅有可能使住房租金上漲，直接影響年輕人的獲得感。當(dāng)前，我國(guó)一線城市和二線城市的住宅租金收益率只有1.7%左右，遠(yuǎn)低于按揭貸款的利率（3%），也低于長(zhǎng)期國(guó)債的收益率（2.5%左右）。征收房地產(chǎn)稅可能導(dǎo)致房東轉(zhuǎn)嫁房地產(chǎn)稅導(dǎo)致住房租金上漲。

對(duì)于難以通過(guò)租金上漲來(lái)轉(zhuǎn)移稅收成本增加的住房，持有成本的增加可能使住房所有者賣出住房，短期內(nèi)可能導(dǎo)致有些城市的住房供求關(guān)系出現(xiàn)較大波動(dòng)。2024年初以來(lái)，我國(guó)部分城市（包括四個(gè)一線城市）的房?jī)r(jià)下跌速度加快，如果出臺(tái)房地產(chǎn)稅將導(dǎo)致市場(chǎng)供求關(guān)系進(jìn)一步惡化，進(jìn)而使得土地出讓收入出現(xiàn)大幅度下滑，影響地方政府的財(cái)政收入。

征收房地產(chǎn)稅需要土地制度的進(jìn)一步改革

征收房地產(chǎn)稅的法理基礎(chǔ)是什么，這是理論上必須要回答的問(wèn)題。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，采取土地私有制的國(guó)家強(qiáng)調(diào)土地的公有屬性是征收房地產(chǎn)稅的法理基礎(chǔ)，房地產(chǎn)稅的本質(zhì)是對(duì)土地增值部分征稅。房地產(chǎn)稅主要用于與居住有關(guān)的市政建設(shè)及教育、社會(huì)治安等公共產(chǎn)品。我國(guó)的土地是公有制，商品住房占用的土地性質(zhì)是租用（租用期限是70年），而且開發(fā)商在購(gòu)置土地環(huán)節(jié)一次性繳納了70年土地使用費(fèi)用。從理論上來(lái)說(shuō)，土地的使用年限只有70年，隨著住房使用年限的增長(zhǎng)，其土地價(jià)值應(yīng)該是不斷貶值的，無(wú)需用征收房地產(chǎn)稅的方式來(lái)體現(xiàn)公平。

與此相關(guān)的還有小產(chǎn)權(quán)房的確權(quán)問(wèn)題。我國(guó)有數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房存在，假如房地產(chǎn)稅試點(diǎn)并不涵蓋農(nóng)村集體土地上的住宅，則小產(chǎn)權(quán)房同樣無(wú)需繳納房地產(chǎn)稅。這就變相提高了小產(chǎn)權(quán)房的市場(chǎng)價(jià)值，會(huì)刺激更多的小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)。

以深圳市為例來(lái)說(shuō)，其小產(chǎn)權(quán)房占存量住宅總量的50%左右。假如小產(chǎn)權(quán)房不征稅，則意味著深圳市一半的存量住房無(wú)需征收房地產(chǎn)稅。深圳的小產(chǎn)權(quán)房屬于歷史的產(chǎn)物，如何將這些數(shù)量巨大的小產(chǎn)權(quán)房納入規(guī)范管理的渠道一直是深圳市住房管理部門的重要課題。如果小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題沒(méi)有突破，則深圳的房地產(chǎn)稅改革就失去了意義。

承認(rèn)住宅的土地所有權(quán)，或承認(rèn)農(nóng)村集體土地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)權(quán)，都需要突破現(xiàn)有的法律規(guī)定。

政策建議

第一，當(dāng)務(wù)之急是化解已經(jīng)出現(xiàn)的房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，在此關(guān)口推行房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于收益?？梢栽凇胺€(wěn)步推進(jìn)”的原則指導(dǎo)下，將試點(diǎn)的城市限制在有限的范圍內(nèi)，鑒于上海和重慶已經(jīng)于十年前進(jìn)行房產(chǎn)稅的試點(diǎn)，可以完善規(guī)則，繼續(xù)增加房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)地區(qū)。上海的經(jīng)驗(yàn)可以為其他一線城市提供參考，重慶的經(jīng)驗(yàn)可以為二線城市提供借鑒，可以考慮在不同區(qū)域選擇多個(gè)地級(jí)市和縣城進(jìn)行試點(diǎn)，為全國(guó)的三四線城市的征收房地產(chǎn)稅積累經(jīng)驗(yàn)。

第二，征收房地產(chǎn)稅涉及土地使用權(quán)期限及小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)問(wèn)題，這些都是十分敏感的問(wèn)題?？梢赃x擇深圳作為試點(diǎn)，把征收房地產(chǎn)稅的改革和小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)改革配套推進(jìn)。

在黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》的有關(guān)土地制度改革的內(nèi)容里，明確提出“制定工商業(yè)用地使用權(quán)延期和到期后續(xù)期政策”。由此看來(lái)，延長(zhǎng)土地使用權(quán)或許是破題之道。

對(duì)于深圳市而言，小產(chǎn)權(quán)房如果合法化，就會(huì)沖擊現(xiàn)有的商品住房?jī)r(jià)格。可以參考2005年在股票市場(chǎng)進(jìn)行的“股權(quán)分置”改革的經(jīng)驗(yàn)，讓小產(chǎn)權(quán)房的所有者向深圳市住房保障部門無(wú)償轉(zhuǎn)讓一定比例的住房，以此作為小產(chǎn)權(quán)房獲得合法流通資格的對(duì)價(jià)，為了減少這些小產(chǎn)權(quán)房對(duì)市場(chǎng)的沖擊，可以將這些小產(chǎn)權(quán)房分批解禁。

（作者系國(guó)務(wù)院參事、

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員）

責(zé)任編輯：董治