個人養老金制度的國際經驗及啟示

伴隨經濟全球化進程的加速演進，世界上一大批國家進入了老齡化社會。根據聯合國發布的預測數據，全球60歲及以上的人口在2050年將達到21億，這一指標在2000年僅為6億。人口加速老齡化給各國社會保障體系帶來了前所未有的壓力，特別是公共養老金支出的持續增長對各國政府財政構成了嚴峻挑戰。在此背景下，各國傳統的以政府為主導的第一支柱基本養老保險已難以滿足日益增長的養老需求，積極探索發展多元化、多層次的養老保障體系已成為當今世界的大勢所趨。

個人養老金制度通常是指個人自愿性質的儲蓄與投資計劃，旨在通過市場機制為參與者提供長期的、穩定的養老收入，以應對進入老年生活的財務需求。目前，許多發達國家如美國、英國、德國、新西蘭等已經建立起較為完善的第三支柱個人養老保險體系，這些國家通過稅收優惠、政策支持和法律保障等手段有效促進了個人養老金制度的發展。與此同時，一些新興市場國家也在積極探索和實踐個人養老保障的有效路徑。過去幾十年，在全球養老金改革的眾多解決方案中，第三支柱個人養老金制度作為補充公共養老金的重要途徑，受到了許多國家和地區的高度重視。個人養老金制度在全球范圍的積極探索和廣泛實施，顯示出其在應對人口老齡化挑戰、提高養老金融服務的市場效率、增強個人和家庭經濟安全等方面已發揮出日益重要的作用。

典型國家個人養老金制度的運作模式與經驗

縱觀全球，許多國家已經建立起較為完善的個人養老金制度，這些制度不僅為老年人提供了穩定的生活來源，而且也促進了資本市場的發展，更提高了社會資金的使用效率。然而，不同國家由于歷史背景、經濟發展水平、文化傳統等因素的不同，個人養老金制度的發展模式亦有所不同，這些國家根據自身的經濟發展水平、市場成熟度、社會保障體系等，建立了不同的個人養老金運作模式。本文考察了美國、德國、新西蘭等典型國家的個人養老金制度實踐案例，發現其在推動個人養老金發展方面各有特色，特別是在制度設計和運作模式等方面的改革創新為全球養老金制度發展提供了經驗借鑒。

美國個人退休賬戶計劃（I n d i v i d u a l R e t i r e m e n t Account，IRA）

美國是個人養老金制度發展最為成熟的國家，其個人養老金制度始創于1974年，至今已走過了半個世紀的發展歷程，不僅積累了相當可觀的資產規模，而且實現了對美國家庭的廣泛覆蓋。多種賬戶選擇、差異化的稅收優惠政策、便捷的賬戶資金互轉及靈活的提取原則等使其養老金制度成為全球各國的典范。

IRA是由美國聯邦政府提供稅收優惠、個人自愿參與的個人補充養老金計劃。自1974年設立以來，賬戶資金規模顯著提升，數據顯示，截至2022年底，美國養老金總規模約為34.8萬億美元，其中，IRA資金規模為11.95萬億美元。從覆蓋范圍看，由最初的僅面向無退休計劃人群，擴展到有養老金的人群，實現了對美國家庭的廣泛覆蓋，2000—2022年美國參加個人退休賬戶的家庭比例從35.7%增加至41.9%。從類型看，目前已衍生出多種類型，包括“傳統IRA （ Traditional IRA，1974）”“SEP IRA （1978）”“SAR-SEP IRA （1986）”“SIMPLE IRA （1997）”和“羅斯IRA （Roth IRA，1997）”。這些賬戶在稅收優惠、資金提取及投資選擇方面各有特色，基本可以滿足不同人群的退休規劃需求。從賬戶分布情況看，傳統IRA賬戶占主流，其次是羅斯IRA，兩者的占比分別為85%和10%。這兩種賬戶在稅收模式、繳費金額及資金領取方面有不同的規定（見表1）。

美國個人退休賬戶的制度設計具有以下特征。

差異化的稅收優惠機制。美國的IRA賬戶采用差異化的稅收優惠政策，分別設置了稅前和稅后兩套不同的繳費模式。傳統IRA采用的是稅前繳費模式，即繳費和投資階段享受稅收遞延、在領取階段征稅，也稱EET模式。羅斯IRA則采用稅后繳費模式，初始投入資金不享受稅收優惠，但賬戶內的投資增長和最終的取款在退休時都是免稅的，亦稱TEE模式。差異化的稅收優惠模式不僅提高了公眾參與的積極性，也擴大了個人養老金的覆蓋人群。

順暢的賬戶互通機制。美國的養老金計劃具有便捷順暢的賬戶資金轉移機制，無論是在IRA各類賬戶之間還是在代表第二支柱的401（K）與IRA賬戶之間，資金都能實現順暢的轉移。比如，一個勞動者在離開原企業之后，如果新企業未開展企業年金計劃，勞動者可以將原企業賬戶中的資產轉入IRA賬戶中。據統計，近年來，美國IRA賬戶中80%的新增資金是來源于401 （K）等企業養老金計劃的轉存資金。這種不同賬戶之間的資金可轉移性不僅為居民提供了便利，而且可以有效地把不同層次的養老金對接起來，增加了勞動者享受稅收優惠的機會。

合格默認投資選擇機制。美國于2006年推出合格默認投資選擇機制（Qualified Default Investment Alternatives，QDIA），雇主可以免責將雇員的養老金投向選定的產品，即當養老金賬戶所有者未對投資決策做出選擇時，系統會自動默認將資金投入指定的產品。在QDIA沒有推出之前，美國的個人養老金計劃參與人的資產配置呈兩極分化狀態，要么把自己的所有資產都投資在股票等權益類工具上；要么配置在貨幣市場基金、存款等固定收益工具上，QDIA推出后，投資者行為發生了很大改變，極端配置的情況大為減少。實踐證明，該制度一方面可以有效規避參與者因缺乏專業知識而導致的投資不當，另一方面也避免了養老金的長期閑置。

靈活的提取機制。傳統IRA賬戶為解決困難人群在特殊情況下的資金需求，規定了養老金賬戶資金提取的特殊條件。比如，當賬戶所有者動用全部社會資源仍無法解決醫療費、高等教育學雜費、首套房按揭或房租等支出需求時，可以在59.5歲退休之前動用個人養老金賬戶的資金，并且只需按常規要求繳納個稅，不用支付10%的稅收罰款，但用于首套房購買提取的最大額度不得超過1萬美元，否則超過的部分就要加征10%的稅金。這些“困難提取”條款的設定，無疑增加了制度的吸引力。

德國李斯特養老金計劃

德國是現代社會保障制度的發源地，是世界上第一個正式建立養老保險制度的國家，有著較為成熟的運作模式和發展經驗。德國的養老金體系在2004年以前由“三支柱”構成，2004年以后，德國政府對養老體系進行了重新定義，由“三支柱”轉變為“三層次”。第一層次為法定養老金和呂庫普養老金，第二層次為企業養老金及李斯特養老金，第三層次為個人自愿性儲蓄養老保險。其中，最具代表性的是李斯特養老金計劃，其作為個人養老金制度的重要組成部分，于2001年正式推出，主要面向廣大中低收入群體和多子女家庭。德國李斯特養老金計劃的制度設計具有以下特征。

覆蓋范圍廣泛。李斯特養老金的覆蓋群體包括法定養老金的參保者及其家庭成員，包括靈活就業人員、領取失業金、低保金、殘疾撫恤金的人。自雇者和沒有被法定養老金覆蓋的雇員不能參與李斯特養老金計劃。李斯特養老金的一個比較特別的地方是可以使低收入者和高收入者都能受益，對于低收入者來說，由于李斯特養老金的繳費與收入掛鉤，收入越低繳費越低，而財政補貼標準是固定的，因此，低收入者可以享受與高收入者相同的繳費補貼；而對于高收入者來說，他們通過參與李斯特養老金可以享受到稅收優惠，從而減輕稅收負擔。這使得低收入家庭和高收入者均能從中受益。

雙重政策激勵。在政策激勵方面，李斯特計劃采取了“稅收優惠+補貼”的雙重激勵模式。在稅收優惠方面，李斯特計劃實行的是EET的優惠模式，具體規定是參保人的繳納金額在稅前收入4%以內的部分可享受稅前扣除，但領取時需納稅。在政府補貼方面，聯邦政府針對低收入群體、多子女家庭、青年人等不同群體設置了多種補貼形式，包括基礎補貼、子女補貼和特別補貼。其中，基礎補貼規定，凡是繳費金額達到上一年總收入的4%，便可得到政府每年154歐元的補貼，如果沒有達到規定的繳費金額，補貼將按比例減少。子女補貼是針對家庭中有25歲以下且未參加工作的子女進行的補助，其中子女在2008年以前出生的，補貼金額為每人每年185歐元，2008年以后出生的，補貼金額為每人每年300歐元。另外，為鼓勵年輕人加入李斯特計劃，政府還設置了特別補貼，條件是新參加工作且年齡不滿25歲的參與者，政府給予每人每年200歐元的一次性補貼，具體補貼情況，詳見表2。李斯特養老金所采取的直接補貼與稅收優惠并重的激勵政策極大地提升了德國養老金制度的覆蓋率，使不同年齡和不同收入群體、特別是低收入群體更愿意參與個人養老金計劃，同時也有效提高了他們的養老保障水平。

漸進式推廣策略。李斯特養老金采用漸進式提高繳費比例和補貼水平的辦法，2002年制度剛推行時設定

的繳費比例較低，為年收入的1%，2004—2005年政府將最低繳費比例提高至2%，2006—2007年繳費比例又提高到3%，到2008年提高至4%，同時，政府逐步增加財政補貼，以保持制度的吸引力（見表3）。這樣的漸進式提高繳費和補貼的方式不僅為參與者提供了適應和調整的時間，還有效促進了持續參與。與此同時，隨著繳費比率的提高，相應的財政補貼也有所增加，確保了政策的連續性和有效性。

新西蘭私人養老儲蓄計劃（KiwiSaver）

新西蘭具有十分完善的個人養老金管理體系，是世界上個人養老金覆蓋率最高的國家。隨著人口老齡化的加劇，2007年新西蘭政府實施了一項自動加入的養老退休儲蓄計劃，旨在鼓勵新西蘭居民進行個人養老儲蓄，以使其退休后的生活質量能得到良好的保障。

新西蘭的個人養老金計劃是新西蘭人自愿參加的個人儲蓄和投資計劃，屬于第三支柱的DC型補充養老金制度。制度覆蓋對象為新西蘭公民及新西蘭常住居民，資金來源于個人繳費、雇主繳費及政府補貼三部分。賬戶資產可在制度參加人退休、購買首套房、移居海外、重疾或陷入經濟困難等情況下支付。稅收優惠模式為ETE，僅對投資收益部分征稅。近十年，新西蘭KiwiSaver的參加人數和參與率一直保持穩定增長趨勢。據KiwiSaver年度報告顯示，2013年參加Kiwi S a v e r的總人數是209.5萬人，到2022年已達到316.9萬人；其中參加人數占勞動年齡人口的比例2013 年為72.5%，2022年增加到95.8%；總人口參與率也從2013年的47.2%增加到2022年的61.8%（見表4）。

新西蘭私人養老儲蓄計劃的制度設計具有以下特征。

自動加入和自愿退出原則。KiwiSaver計劃實行自動加入和自愿退出原則，KiwiSaver計劃的加入原則是，所有符合條件的新西蘭居民只要參加工作便會自動加入KiwiSaver，不愿加入者可選擇在2—8周內自愿退出，如果不選擇退出，計劃就會自動生效。無業者、自雇者和18歲以下人員則需要通過計劃提供商加入，其中未滿18歲人員在18歲前有權利選擇退出。事實證明，這一機制設計顯著提高了KiwiSaver計劃的參與率，自動加入機制使KiwiSaver計劃的覆蓋人數迅速增加。

多層次的繳費機制。KiwiSaver計劃設置多個繳費檔次和政府補助，參與者可視個人收入情況或個人偏好選擇按稅前工資收入的3%、4%、6%、8%和10%等不同檔次進行分期或一次性繳費，雇主則按照不低于雇員稅前工資3%的比例進行配套繳費。當低收入者繳費不足時，可以向政府申請補貼，補貼金額為每年最多不超過個人繳費金額的50%，即一年最多為521.43新元。多種繳費檔次和政府補助的設置，使不同收入水平的人都有能力加入。

多元化的資產配置結構。KiwiSaver計劃在投資產品選擇方面為參與者提供包括現金、股票、債券和不動產等多個領域的投資產品。參與者可以將儲蓄資金按個人風險偏好投資于貨幣型、保守型、平衡型、成長型和激進型等不同類型的基金，每種基金對應著不同的風險和收益，其中保守型基金為默認組合，用戶可以根據自己的投資偏好配置投資產品。

彈性化的資金提取方式。在資金提取方面，KiwiSaver規定，當計劃參加者達到退休年齡時（前提是繳費年限必須達到5年）便可一次性提取KiwiSaver 賬戶中的資金。KiwiSaver也設置了針對特殊情況的資金提取原則，包括購買首套住房、遇到重大經濟困難、遭遇重大疾病、移民等多種情況，這些例外規定符合參加人的實際生活需求，有助于增加制度的吸引力。

典型國家個人養老金制度對我國的啟示

由于我國個人養老金制度起步較晚，在制度設計、政策支持、產品創新、賬戶管理及投資效率等方面與發達國家都存在較大差距，典型國家個人養老金制度的做法和經驗帶給我國諸多啟示。為推動我國個人養老金制度的進一步完善，有必要在學習借鑒典型國家成熟運作模式和經驗做法的基礎上，積極探索推動我國個人養老金制度的創新與完善。

優化制度設計，積極探索個人養老金產品創新

我國的個人養老金制度建立較晚，目前尚處于起步探索階段，從目前的實際情況來看，在制度設計方面還有進一步改進的空間。

在賬戶種類方面，典型國家個人養老金計劃種類豐富，可以滿足不同人群的需要。例如，美國的個人退休賬戶，除了傳統IRA和羅斯IRA兩個主要類型外，還有三種賬戶類型可供選擇。德國也有李斯特養老金、呂庫普養老金和非稅優個人建立的個人養老保險。豐富的賬戶選擇使不同人群都能享受個人養老金制度帶來的福利。我國目前個人養老金產品則比較單一，未來可以考慮增加個人養老金賬戶類型，以滿足不同群體的需要。

在資金提取方面，典型國家個人養老金制度更為靈活和人性化。例如，美國和新西蘭等國家都有“困難提取”的特殊規定，如遭遇重大疾病、重大經濟困難或者用于購買首套住房等特殊情況時可提前支取。目前我國的個人養老金取出條件是必須達到法定退休年齡、身故、完全喪失勞動能力或出國定居等條件，不能滿足居民遇到重大變故或特殊場景下對資金的應急需求。因此，建議進一步完善我國個人養老金的應急支取機制，當遇到如下特殊情況時允許提前支取：一是當個人或其直系親屬遭遇重大疾病、傷殘等特殊情況時，可以提前取出全部或部分養老金。二是靈活就業人員如遭遇失業，可以允許支取部分資金用于維持其基本生活保障，待重新就業后再補回之前取出的金額。三是當個人在面臨購買首套住房或償還債務時，可以從個人養老金賬戶中領取部分養老金。

完善財稅激勵措施，建立個人養老金多元化政策組合

從典型國家的發展經驗來看，稅優政策可以有效推動個人養老金制度的發展，不僅有助于個人進行養老規劃，也為國家的經濟發展提供了支持。目前我國個人養老金制度實行的是EET稅收模式，這一模式雖然有一定的稅收優惠，但對于我國2億多的靈活就業群體來說并沒有真正享受到稅收遞延的好處。因此，需要加大政府財政政策的支持力度，具體可以從以下方面加以完善。

第一，探索采取“EET+TEE”的稅收優惠模式。前文提到，美國的IRA采用兩種稅收優惠模式，以滿足不同人群的需要。而我國目前只有EET一種稅優模式，這一模式只覆蓋到收入相對較高的人群，對廣大中低收入群體不具有吸引力。因此，未來可探索采取“EET+TEE”的稅制，在保留當前EET制度的同時，增設TEE制度，讓中低收入者和高收入者可以根據自身情況自主選擇合適的稅優模式，以達到不同層級的激勵作用。

第二，探索財政補貼機制。德國的李斯特養老金計劃通過設置政府補貼來鼓勵低收入人群或多子女家庭參與個人養老金計劃的經驗值得借鑒。根據我國的實際情況，政府可以考慮在稅收優惠的基礎上，為特定人群提供適度的財政補貼。比如，對那些無法享受到稅收優惠的低收入者、無業人員、新就業人群或其他特殊群體，通過適度的財政補貼方式，幫助他們更好地規劃養老金，以提高他們的養老保障水平。

打通賬戶壁壘，完善個人養老金轉存機制

典型國家的經驗表明，養老金各類賬戶之間的對接及資金轉移機制，可以有效促進勞動力的自由流動，增加參與者享受稅收優惠的機會。目前我國第一、二、三支柱都已建立了各自的賬戶，但不同支柱賬戶之間缺乏資金流動的通道與對接機制。建議逐步打通賬戶壁壘，建立賬戶資金轉移、稅收優惠、投資管理等方面的對接機制。在賬戶資金方面，當企業年金、職業年金的參與者在工作發生變動時，可選擇將年金賬戶中的資金轉移到個人養老金賬戶；在稅優方面，考慮打通第二支柱與第三支柱個人享受稅優的比例或者額度。比如，把個人在本單位沒有享受到的稅收優惠或額度合并到個人養老金賬戶中。

豐富完善投資產品，滿足個人養老金投資者的投資偏好

用戶投資個人養老金的根本目的是保障晚年的生活質量，并希望養老金賬戶里的資金能夠持續增長和穩定升值。但由于每個居民的資金情況、金融素養、投資偏好等存在較大差異，為了避免財富損失，設置多元化的投資產品是非常必要的。新西蘭的KiwiSaver計劃通過設立不同風險組合的基金類型來滿足參保者不同的投資偏好。但目前我國養老金融產品的供給還不夠豐富，產品種類較少、設計單一、同質化問題相對嚴重，不能滿足居民日益增長的個性化、多元化投資需求。因此，金融機構應充分挖掘不同群體對養老金融產品的個性化需求，努力開發養老金融創新產品，例如，可以嘗試把不同類型的合約產品和中長期信托產品結合起來，以達到風險防范和財富管理的目的。另外，在產品設計過程中，應充分考慮產品的靈活性和可調整性。因為隨著個人生命周期的變化和市場環境的變化，投資者可能需要調整他們的養老金方案。因此，養老金產品應具有靈活的投資選項和調整機制，以滿足投資者的變化需求。

借鑒典型國家運作經驗，探索個人養老金制度的自動加入和默認投資選擇機制

一是借鑒新西蘭的自動加入機制。新西蘭法律規定，所有符合條件的人都會被自動加入KiwiSaver計劃，這種準強制性特征確保了大多數員工都能加入該計劃，使其制度參加人數顯著提高。為提高我國個人養老金的覆蓋率，建議考慮將“自動加入”作為參保者加入的默認選項，同時保留“拒絕加入”選項，以此讓更多人加入進來，以提升全社會參與個人養老金的比率。二是借鑒典型美國的默認投資選擇機制。美國IRA計劃的合格默認投資選擇機制在簡化投資流程、降低投資門檻和提供穩健投資收益方面具有顯著優勢。這種機制可以幫助個人有效管理和投資養老資金，實現更好的養老保障。由于我國的個人養老金制度還處于初期階段，既沒有像典型國家那樣有較為發達的第三方投資顧問行業，又存在賬戶持有者大部分為非金融專業人士，對投資策略和產品選擇的知識有限，也沒有時間和精力進行養老金產品的投資研究的問題。因此，建議建立默認投資選擇機制，通過建立默認投資產品池，個人可以在開設個人養老金賬戶時選擇適合自己的默認產品。這樣既可以幫助個人更好地管理和投資他們的養老資金，也可以減少由于缺乏專業知識而帶來的投資風險。

（作者單位：中國社會科學院大學經濟學院）

責任編輯：孫爽

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