如何改革土地制度？

7月21日，《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）公布。關于城鄉融合發展與鄉村振興的內容備受關注。

《決定》提出，必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。《決定》還定調了新型城鎮化體制、農村基本經營制度、土地制度改革等方向。

為此，《財經》雜志專訪了清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、清華同衡規劃設計研究院創始人尹稚。從20世紀80年代至今，尹稚投身城市規劃與建筑領域，見證了改革開放以來中國轟轟烈烈的城市化進程。多年來，尹稚參與并主持大量城市規劃設計工作，囊括廣州、重慶、成都、南寧、天津等諸多城市，亦擔任多個城市和地區的政府顧問。

在尹稚看來75c4aa9c2384fff6e3dcd2cc2b26a1c9d26fff2b3bb9eb6583510ad4c0e285e8，中國大規模的土地需求和高速發展的時期基本快過去了，中國進入了高速城鎮化的尾聲。新型城鎮化下半場最核心的任務，將是促進城鄉要素平等交換和雙向流動，尤其是城市向鄉村流動，縮小城鄉差距。截至2023年末，全國常住人口城鎮化率為66.16%。

《財經》了解到，在上海、杭州、成都，已經出現部分城鄉雙棲的人群，他們往返于城市與鄉村之間工作、生活。諸如在四川成都周邊的鐵牛村，來自城市的建筑師、金融從業者、擅長品牌營銷的人群回歸鄉村生活，成為“新村民”，這為我們想象中國未來的城鄉關系圖譜展示了更多可能的坐標。那么，新型城鎮化下半場，城鄉差距究竟如何縮小？

增加農民收入，如何改革土地制度？

《財經》：《決定》提到城鄉融合發展，必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興來進行城鄉規劃、建設和治理。您如何看待中國新型城鎮化的推進方向？

尹稚：可以從三個角度理解城鄉融合發展。首先是新型工業化。中國的產業發展已經進入區域協同的時代。通過產業的區域協同，利用產業垂直分工的規律，進一步降低成本并提高效率。同時，利用核心城市的資源實現科技突破，將一般性的制造業和加工工業逐漸向區域性的二三線城市乃至鄉村地區擴展，使得整體產業體系降本增效，實現新舊動能轉換的目標。

其次是新型城鎮化。核心一是可持續發展、綠色降碳；二是高質量發展，適當將城市的一部分功能向鄉村地區擴展，向大城市周圍的二三線城市拓展。這實際是區域協同的一部分，與中國多年來推動的城市群、都市圈的現代化培育，以及縣域和縣城的培育是一脈相承的。

第三是鄉村全面振興。部分棲居在城市的人群，將合理地向鄉村地區滲透，由城市產生的服務業需求，會合理地向鄉村發展。鄉村振興不僅只是農業，要促進一部分非農產業發展。城鄉融合的最終目的是縮小城鄉差別，尤其是收入差別。增加鄉村收入，就要讓鄉村生產的所有東西在城市找到市場，實現更好的創收。這是城鄉之間財富收入非常有效的二次分配過程。

《財經》：過去，中國的農村沒有把城市作為市場嗎？

尹稚：過去農村也將城市視為市場，但這種觀念不明確，甚至在區域發展中存在一些誤導性的思路。例如，許多二三線城市都夢想著將來變成特大城市，與一線城市競爭，這違背了區域協同的思想。如果各地都“大而全、小而全”，那么商品貿易和商品交換又從何而來呢？

區域協同應當充分利用城市與鄉村的地理位置差異。當大城市加工業需要擴散時，可以將縣城變成大城市產業鏈上的合格車間。當大城市需要農牧產品時，縣城可以就近提供產品，成為“米袋子”和“菜籃子”。當大城市需要一個“后花園”，縣城也可以發展文旅產業。利用好城市市場是鄉村全面轉型的一個重要思路，不應將希望僅僅寄托于農業自身的發展。

當然，農業現代化也離不開城市科技資源的注入，離不開城市人才和各種資源的支持。鄉村如果能在產業鏈供應鏈上占有合理份額，收入水平也會逐步提高。這比政府強制二次分配有效。如果統一大市場建設得好，城鄉統一市場實現無縫連接，農村的前景將非常可觀。

《財經》：農村問題往往牽連土地問題。許多農民已經不在農村生活，但宅基地仍在農村。《決定》提出深化土地制度改革，最近我們也看到安徽鳳陽、江蘇南通等地出臺政策，鼓勵農民退出、放棄宅基地，并給一筆補助金。您如何看農村土地制度改革的方向？

尹稚：農村宅基地確實需要改革。大量農村剩余勞動力實現了進城務工、就業等生活方式的轉移。為了讓孩子獲得更好的教育條件、老人獲得更好的醫療條件，農民向城市遷移。遷移后，大量宅基地空置，許多自然村落出現房屋空置的現象，這確實是一筆巨大的閑置資源。如何利用好這些資源？可以按照所有權和使用權分開的思路，繼續推進農村土地制度改革。

關鍵是建立閑置集體財產和個人財產的長期租賃制度，提供可持續的現金來源和財產收入保障。有一些改革意見建議，允許賣掉農村宅基地所有權。然而，在當前產業劇烈波動和國內外發展不確定性因素較多的時期，這并不是最佳的政策出臺時機。不過，可以逐步完善受法律保護的農村宅基地長期租賃制，確保宅基地所有權和資產仍在農民手中，讓租賃費兼顧集體收入和個人收入的平衡，形成可持續的財產性收入，作為務工收入的重要補充。

《財經》：您如何看待未來農村承包地的流轉，特別是小農經營向大戶經營體制的轉變？

尹稚：農業耕作制度的改革與農村生產力的進步始終緊密相連。改革開放后，中國推行農業聯產承包責任制時，農業發展水平技術投入較低。但隨著技術進步，農田相對集中的需求變得越來越迫切。倘若農田不集中到一定程度，綠色農業或節水農業技術就無法實施，成本并不合算。因此，農業耕作制度的變革必須跟隨技術進步。承包地的經營模式也會發生變化。

過去，許多農民一邊種地一邊打工，實際是一種兼業行為，今后會逐漸過渡到專業戶模式。是由成長于農村的大戶，還是由農業專業化公司主導，不同地區可以有不同選擇。新的集體合作制將有利于土地資源集中，采用新的農業耕作技術，特別是有利于食品安全和農業產品綠色化，抑制農村面源污染，也有助于減少化學農業的急功近利，維護農業地力的可持續性。承包地經營權流轉后，大戶可以按年向原承包權人分紅或者支付租金，不是簡單地拿走土地。

下半場，如何推動城鄉要素反向流動？

《財經》：您如何看待《決定》提出的促進城鄉要素平等交換和雙向流動，縮小城鄉差距？

尹稚：這是新型城鎮化下半場最核心的任務。改革開放之初，中國處于資本短缺狀態，所以通過土地有償使用制度，將土地中的巨大財富轉化成了可流動的資本，這種模式現在已基本快走到頭。大規模的土地需求和高速發展的時期基本快過去了，中國進入了高速城鎮化的尾聲。下一步，實現城鄉共同富裕，核心就是要實現城鄉所有生產要素的雙向自由流動。

城鎮化上半場，中國解決的是農業轉移人口的市民化問題。過去，農民工進城務工，實現了就業轉移，但沒有完成生活方式的轉移，城市的醫療教育等公共服務并不友好。城鎮化上半場，基本在渠道和法律保障上解決了這一問題。當然，各地由于財力不同，執行效果有所差異，有的地區做得好一點，有的地區經濟弱，就做得差一點，但總的來說，這條路已經沒有法律障礙。城鎮化下半場還要在重點難點問題上加大投入，解決隨遷子女上學、高考、受教育連續性等障礙。還有農民工年老之后，是簡單地回鄉養老，還是做更好的城鄉一體的醫療保障，各地也都在探索。農民工的醫保能不能再提高一步，跟城市正常職工的保險制度進一步對接？以及轉變生活方式，允不允許農民進城買房或者長租，有沒有穩定的居住環境？

還剩一些問題需要掃尾。這么多年，從鄉到城的人才和生產要素流動幾乎是單向的，如何在下半場做好反向流動？中央近年來也出臺了一些政策，鼓勵人才返鄉，但可落地的支持政策還不夠。例如，城里人返鄉后是租住宅，還是在村里形成人才小區，很多事情沒有完全解決。他們在集體勞動組織里是什么身份、地位和作用。這就說明，中國從城市重新回到農村的生產要素的流動通道，這套體系還沒有得到規范，權益保護也不完善。

中國幾千年來，城鄉的流動一直是雙向的。古代官員退休后會返鄉辦學，把最先進的城市文明帶回到農村，因此歷史上農村能不斷地出進士、出官員。傳統文化里，商人也是以衣錦還鄉為榮。如果從正式制度到非正式制度，都能重新激發活力，中國就能夠重新回到城市與鄉村各種生產要素、有利資源雙向循環的時代，這樣才有城鄉共同繁榮的基礎條件和可能性。中國農民把孩子送去上大學，孩子又留在城市工作，他們能不能回農村，是很關鍵的。

中國現在的城鄉是單向流動，變成了特別簡單的逐利。要在體制機制設計上和文化傳承的培育上，重新建立現代化機制，推動城鄉的雙向自由流動，最終實現新型城鎮化跟鄉村全面轉型，讓城鄉變成一盤棋。這些年，我們已經看到城鄉之間，特別是發達地區的雙棲人群已經很多了，不是在城里上班就一定得住在城里，高樓大廈擠得一塌糊涂，有什么好的？如果通勤只要15分鐘到半個小時，住在鄉村也挺舒服。老年人在城市里養老也沒有好的環境，這部分城市職能一定會向鄉村進一步滲透。現在為什么要抓公共服務均等化？比如去鄉村養老最大的問題，就是15分鐘救護車能不能到家？目前在城里能做到、鄉村還做不到。

隨著公共服務均等化水平的日益提升，以縣城為核心節點，優質資源會慢慢地向鄉村的現代網絡滲透。人們在哪居住、在哪就業，自由選擇的機會越來越多，這樣才能實現充分就業。

《財經》：聽起來雙向流動還是需要改革土地制度，允許城市居民回到鄉村，擁有合法身份。

尹稚：對，我認為首先要解決合法身份問題。在集體所有制的經濟里，城里人是什么角色？角色定了，才能夠有合法資質使用集體所有的土地和其他生產要素。城市里不一樣，土地是國有的。在農村，土地是勞動集體所有的，如果連身份都沒有，憑什么保證你的勞動和所得。

這些年很多地方也做了一些探索，比如給予榮譽村民稱號，或者更實在一點，直接變成一個正式的優秀村民，甚至是村里的帶頭人，都是在吸引城市資源重返鄉村。最重要的是讓人先流動起來，優秀人才在任何地方，即使原本沒有資源，他也能把資源匯集過來，那才是最重要的。

縮小城鄉差距，不能單看收入比值

《財經》：您認為通過城鄉雙向流動，可以縮小城鄉收入差距嗎？根據國家統計局公布的最新數據計算，2024年上半年，城鄉居民人均可支配收入比是2.45。您如何看待這個比值？

尹稚：相比二三十年前，這個數據已經有很大進步。你要看歷史數據，城鄉收入比是從6、7出頭一路降下來的，大概20年前還在4以上。這些年，中國在縮小城鄉差別上取得的進展，某種程度上比縮小地域差別還要大。通過脫貧攻堅和鄉村振興，各種五花八門的努力，中國又把城鄉收入差別做了一次“腰斬”，現在數字大概降到2出頭了，已經算是非常大的進展了。

《財經》：通過促進城鄉雙向流動，城鄉收入差距的比值能夠進一步縮小嗎？

尹稚：迄今為止，哪怕全世界最發達的國家，也不可能實現城鄉收入完全一致。因為城鄉生活成本不同，如果維持同等的生活質量，在北京生活消費，月收入1萬元可能都只是滿足溫飽，但如果在鄉村有1萬元的收入，可以過得跟神仙似的。所以城鄉差別的縮小，不能簡單看可支配收入。這跟購買力、生活消費成本有密切的關系。中國城鄉縮小差別，不是拼人均GDP（國內生產總值）均等化，也不是讓人均收入均等化，而是逐漸拉平人的實際生活水平和生活質量。

城鄉之間、不同地域之間的生活代價完全不一樣。最終我們要的是生活質量和生活水平的日益無限接近，不能簡單從可支配收入、人均GDP、人均工業產值等等指標去做簡單的類比。

《財經》：您提到城鎮化的下半場以縣域為核心，公共服務會越來越好，但我們觀察到隨著農村人口減少，幼兒園和學校在關閉。推動農村教育和醫療公共服務，在現實中是很難的。

尹稚：不能簡單把公共服務的均等化理解為布局點的均勻化。均勻化有它的好處，比如可以就近入學。但是這種小、散、混的教學模式，其實對提升教育水平有很大的負面影響。

這些年，許多農村也做了一些集中教學的嘗試，從發達地區的實踐看，第一，大幅度提高了農村子弟上學的連貫性；第二，讓教學水平跟最新的時代發展保持同步。我們尊重貧困地區教師們的努力，很多地區不具備并村并校的條件，但不能讓孩子失學，是靠這批非常有奉獻精神的老師扛著的。同時，凡是有提升交通條件可能的地區，國家這些年也在拼命抓村村通、抓鄉村“五好公路”，就是要大幅度改善交通可達性。如果能配上校車，提供集中住宿，實現集中辦學，其實教學質量好于分散辦學，更貼近當代教育體系能夠提供的更為完整的資源。

全國有大量的觀察數據，以前是什么樣的升學狀態，現在是什么樣的升學狀態。張桂梅為什么要把那么多貧困山區的女孩子集中到一所學校里來教書、提供住宿，寧可每周走很遠的路，也要用這么一種模式來教學，其實是能看到效果的。