公共圖書館內部控制問題與策略研究

摘 要：隨著經濟社會高速發展和財政改革的不斷深入，加強單位內部控制建設具有重大意義。文章全面介紹了廣州圖書館財政資金內部控制管理，總結了圖書館內控管理的特點，并有針對性地從建立健全制度體系、持續整改監督機制等方面提出解決措施，以期有效提升財政資金的使用效益，促進公共圖書館健康發展。

關鍵詞：公共圖書館；內部控制；管理

中圖分類號：G251 文獻標識碼：A

在經濟迅猛騰飛和財政領域不斷革新的背景下，公共圖書館正積極且堅決地邁向改革之路，以持續提高服務水平。曾經僅關注預算收支管控的內部管理，如今已演變成一個全面信息系統的掌握，包括預算編制、預算執行和績效評價。在外部和內部雙重監督的層層壓力下，資金管理水平顯著提高，資金使用效益也取得了令人矚目的成就。本文試圖從本單位財政資金預算的角度討論內部控制管理的現狀，闡釋成果，分析問題，并提出建議，旨在為行業的實踐探索提供有益參考。

一、公共圖書館內部控制建設的重要性

公共圖書館是一個公益性和服務性機構，財政每年都對公共圖書館投入經費，具有一定的管理權限。如果沒有強有力的監督或者在常規工作中出現監督不到位、監督機制運行不力等問題，會導致內部權力濫用，讓人有機可乘，甚至發生貪污腐敗等違法行為。通過有效實施內控機制，建立健全、科學和高效的制約和監督體系，有助于廉政建設并提高財政資金的合理使用。當前，社會面臨著復雜多變的挑戰，包括資源有限性、效益追求、透明度要求等。在此背景下，內控管理尤為重要，它提高了預算的執行效率，防止資源的浪費和濫用，并加強了資源的約束力，明確了預算的使用規則，有效預防了財務不當行為的發生，提高了財政資金的使用透明度等。

二、廣州圖書館內部控制管理模式

1.內部會計控制為主

2009年，廣州圖書館在原有規章制度基礎上梳理完善了《廣州圖書館規章制度匯編》（以下簡稱制度匯編），《制度匯編》由讀者服務工作、文獻信息資源采選工作等10個部分的內容組成。其中，“第九部分 行政管理工作”涵蓋了《廣州圖書館會議制度》《財務管理制度》《財務管理監督制度》《財產物資管理暫行條例》《工程項目招投標管理暫行辦法》等內容，規范了廣州圖書館資金的使用。實際發生的經濟業務事項的核算模式由手工記賬轉變為計算機單機版財務軟件核算，實行內部會計控制，信息透明度及內部監督相對較弱。從審計視角研究內部控制，導致偏重于被審單位的內部會計控制。

2.內部與外部管理初步相結合

隨著科學技術的迅速發展，廣州圖書館根據上級的文件精神及自身的實際情況，逐年完善、規范經費支出及內部控制管理，分別制定《廣州圖書館“三公經費”、會議費、培訓費、培訓費、差旅費管理暫行辦法》《廣州圖書館經費預算管理辦法》《廣州圖書館合同管理辦法（試行）》等內控制度。資金的記賬模式從單機版財務核算軟件轉向了具備財務核算數據“大集中”功能的網絡版財務核算信息集中監管系統。同時，行政事業資產管理系統也相繼上線，實現了資產信息的系統化管理。2019年，圖書館正式啟用財政預算管理一體化系統，進一步增加財政資金信息透明度與外部監督，保障資金安全、高效運行。

3.內部與外部全面監控管理

2021年，財政預算管理一體化系統成功實現了全面覆蓋，圖書館實現了對預算資金編制、調整、執行及預算績效等各個環節的全面信息系統化管理。每一筆財政資金的使用都能在系統中全程追蹤，在全方位、全過程、全覆蓋、全公開的預算績效管理機制框架下實現全面預算管理。廣州圖書館立即梳理業務，整體完善內控制度建設。編制《廣州圖書館內控制度手冊》《廣州圖書館內控流程手冊》《廣州圖書館內部控制風險評估報告》，并對中層干部及重點崗位人員開展培訓，進一步打造依法合規、協同高效的內控體系，提升公共服務管理水平。

三、廣州圖書館內部控制管理特點

1.內部控制體系較完善，規范標準與程序

廣州圖書館以“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化”為核心思路，分別從單位層面內部控制及業務層面內部控制兩個方面全面梳理相關的制度與流程，建立健全內部控制管理制度，為保障單位業務順利開展提供指引和檢查依據。

2.明確責任分工，落實管理制度歸口管理

為加強對“一把手”權力的監督，領導班子重新調整分工，由一名副館長協助分管財務工作。落實管理制度的歸口管理責任部門，完善和規范崗位職責、審批和開支流程。通過建立內部控制體系，實施內部管控，對各項管理制度實行整合，明確單位各部門的職責權限和按流程辦事的原則，確保層級權責分明，控制手段標準化和程序化，從而減少人為因素，實現權力制衡、預防腐敗，構成不敢腐、不能腐、不想腐的機制，為廣州圖書館公共服務職能和業務運行提供有效的制度規范保障。

3. 實現全面預算管理，提高預算的約束力

在預算執行過程中，設置專崗監測預算執行情況，以執行財政序時進度為考核，每月通報各項資金使用進度情況并分析預算執行情況。要求各項目負責人按時完成預算資金使用計劃，通過項目資金使用促進業務活動的開展。對于資金使用計劃偏差、滯后的項目，預算專管員會及時跟進協調，并向領導提供相關數據和情況反饋。根據預算執行情況的研判結果，與項目負責人充分溝通后，對不適合當年繼續安排資金的項目按程序實行調整或退回，使財政資金的使用效率發揮最大效益，最大限度地避免資金閑置、浪費和突擊花錢的等不良情況的出現。預算年度結束后，根據全年的預算執行情況，對各項目開展績效評價工作。從項目運行情況、管理效益、履職效能、社會效益以及服務對象滿意度等方面衡量評價圖書館整體部門效益和各項目實際成果。梳理撰寫本單位重點項目的績效評價報告，通過在撰寫報告時分析、總結數據，及時發現預算執行過程中存在的問題或可以改進提升的空間，有利于為下一步工作的開展提供寶貴的經驗，促進工作質量的提升。項目的評價結果將作為以后資金安排的重要依據，優先保障績效好的項目，推廣項目先進經驗，對績效一般的項目督促改進，減少資金投入，始終保持資金使用效率的高效運行。過去，員工曾因對預算認識不足而面臨資源分散、效益低下的困境；現在，全體員工對預算的認識更加明確，理解資源有限性的重要性，將預算視為重要的工作工具和決策參考，有助于更加科學地規劃資源分配。

4.信息系統支持財政資金全程監督管理機制，規避風險

財政部與其他五個部門合作，于2008年頒布了《企業內部控制基準》，將財政監督工作逐步融入財政管理體系。這一舉措從經費預算管理開始，延伸至預算執行的全程監控和事后績效評估，形成了一個緊密相連的監管網絡，實現對財政資金執行的全方位、動態監管。管理監督加大力度，同時也為圖書館提高財政管理水平提供了良好的技術支撐，有效防范舞弊和預防腐敗，切實加強廉政風險防控機制的建設。

四、公共圖書館內部控制存在的問題

1.風險管理機制不足

公共圖書館內部控制管理中存在的問題是風險管理機制不足，體現在對潛在風險的識別和應對機制不完善，未能充分考慮外部環境的變化和不確定性因素，可能導致在資金使用過程中容易誘發腐敗風險。例如，在圖書采購環節，公共圖書館面臨的風險為圖書采購人員因為商業賄賂、欺詐舞弊、私拿回扣等問題出現違規違紀行為。

2.內控管理的制度建設存在缺陷

公共圖書館內部體系的關鍵在于將一系列的管人、管事、管資產與管資本等管理制度具體落實與執行。對圖書館來說，要統一規范業務流程，使工作環節、業務步驟清晰可見。但是，通常在制度的建設時偏重關注事項審批的嚴謹性，而略欠考慮實際操作時事項審批環節的復雜性，導致內部控制管理體系變得僵化。例如，在審批流程工作中，由于領導日常工作繁重，審批過程容易滯留在某一環節，導致整個流程時間延長，降低了工作的效率和時效性。因此，需要進一步根據圖書館業務（項目）的重點程度或資金量的大小，設置不同等級的審批權限，從而簡化和優化審批工作流程，以提升工作的流暢性。此外，規章制度不夠明確和細化，導致執行難度和效果不佳。這些問題阻礙了公共圖書館內部控制管理的現代化和有效性，需要著重關注和改進。

3.內控管理缺乏整體統籌

盡管各部門已經厘清了業務流程和責任范圍，但上下游環節之間缺乏有效銜接，使得合作協同困難。以預算管理為例，資金使用涉及多個部門，需要對業務活動、政府采購信息等統籌申報、執行和調整。而在報銷方面，由于報銷人員對相關規定不夠熟悉，導致為一筆單據報賬往返多次，花費大量時間，成為當前財務管理制度中的一大問題。

4.內部監督體系欠完善

公共圖書館應主動建立內部審計機構，以加強對內部監督審計體系的監管。同時，應賦予審計部門和審計人員充分的權力，檢查和監督內控體系的有效實施情況。目前，仍然存在一些公共圖書館沒有設立內部監督機構，僅依賴會計部門執行內部控制相關工作，導致監督力度不足，直接影響了內部控制的有效性。另外，有些公共圖書館雖然設立了內部審計部門，但內部審計人員可能缺乏財務和審計領域的豐富知識和專業技能，不能有效開展監督工作，未能為內部控制工作提供充分保障。

五、公共圖書館內部控制管理措施與建議

1.完善公共圖書館內部風險控制體系，樹立風險防范意識

其一，建立風險評估管理機制。由于風險本身是跟隨目標的存在來確定的，目標的不同，所帶來的風險大小與類型也存在明顯的差異。因而目標的設置確定公共圖書館的風險承受度。只有評估自身的風險承受度，后續對風險識別與分析才有比較標準，按照各項風險發生概率及其影響程度大小來排序，確定公共圖書館應該重點關注的項目，并針對重點項目的風險制定相關的管理機制，確保公共圖書館運行過程中的各項活動有效舉辦；其二，構建風險識別體系，健全風險預警系統。綜合考慮多方面的因素來設計相應的風險預警系統，使其所面臨風險時識別對設定目標產生影響的風險的概率；其三，構建風險評估專業隊伍。信息時代，所有單位的領導層和員工都應提升風險敏感度并積極樹立風險防范意識。對于領導層來說，不僅需要關注內控管理的整體架構，還應該充分了解和掌握內部控制中的各個風險點。只有當領導層充分認識到潛在風險的存在，才能在預防和解決問題時做出明智的決策。此外，還需要為內控管理提供足夠的支持和資源，以確保內部控制的有效實施；對于普通員工來說，應該積極參與內控管理的各個環節。每位員工都是內控管理的一部分，其行為和決策都會影響到單位的整體風險狀況。因此，員工需要了解內部控制政策和流程并時刻保持警惕，以減少潛在風險的發生，進一步提高圖書館風險抵御能力，為圖書館的健康發展奠定基礎。

2.全面規范圖書館內控體系建設，不斷完善制度建設

為確保公共圖書館的內控管理順暢運行，應積極采取一系列措施，以不斷加強和完善相關管理制度，確保工作有章可循。各項業務活動互相聯系、互相制約的措施、方法和規程可以為單位改善內部管理、提高工作效率和工作質量。在建立內部控制制度的過程中對各部門作出明確的職責分工，梳理業務流程，建立完善、清晰的業務流程和管理制度。在外部環境不斷變化、圖書館的經濟活動調整以及管理要求日益提高的情況下，修訂和完善現有的管理制度和規范，廢除不再適用于單位發展的舊制度，并制定新的財務管理制度，以適應當下的需求。與此同時，注重強化內部控制制度的執行機制，確保制度的有效貫徹。一旦新的管理措施出臺，積極組織相關人員培訓學習，以確保其能夠全面理解并切實執行新的規定。通過完善的內控管理促進圖書館事業向高質量發展道路前進。

3.明確責任主體，整體統籌內控體系

明確責任主體令整個項目體系結構變清晰，制訂的計劃能更好地完成、落實，事后也更好地解決遺留問題。因此，單位必須將內控管理劃歸一個部門或特定崗位負責，如財務部門、審計部門或其他部門整體統籌，對內控的風險評估、事項流程的優化、制度的及時更新和修改等事項牽頭負責。以預算資金使用為例，項目經費涉及多個部門使用，由占經費使用比例大的部門負責統籌整個項目，制定項目總目標，統籌該項目涉及的部門編制預算、擬定工作計劃、資金使用進度、事后績效評價等事項，并匯總綜合考慮統籌安排項目。當項目實際開展時，密切關注項目執行情況，發現問題及偏離預設目標時，立即與使用經費部門溝通，及時制定方案及對策，調整計劃，最終達到預期目標。

4.加強內部監督管理

內部審計控制有效監督內部控制的建設和實施情況，及時發現內部控制的缺陷問題，制定相應的措施并及時糾正，完善內部控制管理工作。對此，應在內部設置專門的審計部門，外聘或內部選擇相關專業的人才作為審計部門工作人員，明確部門職能和工作任務以及權責，建立嚴格的內部審核機制。定期組織內部檢查，并不定期進行審查，將檢查結果及時通報，以提升管理效能。內部檢查和審查應該包括對財務記錄的準確性、經費使用的合法性以及內部流程的規范性等方面，以確保制度的有效運行和及時糾正問題，有效保證內部控制的實施效果。另外，外部審計和監督是單位內部控制的補充，可以幫助發現潛在的問題和風險，從而進一步完善內部管理。通過內外雙重監管，彌補單位內部控制實施中可能存在的不足和疏漏，確保整個管理體系更加完善與高效，將有助于單位的長期可持續發展，提高資源利用效率，維護國有資產的安全，提升公共服務的質量，為單位的發展和社會的進步作出積極的貢獻。

參考文獻：

[1]李西明.高校圖書館內部控制問題研究[J].圖書館學研究，2011（13）：11.

[2]陳 偉.圖書館內控體系建設問題及優化策略[J].圖書館學刊，2018（09）：23-26.

[3]陳玲玲.法人治理結構下公共圖書館內部控制作用機制探究[J].圖書館研究與工作，2019（07）：5-11.

[4]李江峰.行政事業單位國有資產管理的內部控制評價與優化[J].國有資產管理，2024（01）：62-63.

[5]蘇小航.內控視角下圖書館財務管理問題與對策[J].會計師，2022（07）：91-93.

作者單位：廣州圖書館

作者簡介：陳思妍（1977—），女，漢族，廣東佛山人，本科，圖書管理員，研究方向：圖書館研究。