從“人找政策”到“政策找人”：社會救助制度的新發展

【關鍵詞】社會救助制度 政策找人 對象識別 大數據 【中圖分類號】D632.1 【文獻標識碼】A

社會救助制度是政府直接向困難群眾提供各種幫助的民生保障制度，其主要目標是向符合標準的困難群眾提供現金、實物和服務等方面的救助，以幫助他們維持基本生活，滿足基本需要，提升發展能力，并最終擺脫貧困。社會救助運行的一個基本要求是要精準地瞄準應該救助的對象，以便使政府有限的公共資金能夠充分發揮有效救助困難群眾的社會效益。為達此目標，一是要根據困難群眾實際生活中的困難情況和政府財力情況而制定社會救助標準，二是要按照社會救助標準去識別符合標準的困難群眾。在對困難群眾的識別中，可以采用“人找政策”或“政策找人”兩套行動路徑。這兩套行動路徑代表了在不同條件下社會救助制度目標理念的差異，以及隨之而帶來的社會救助社會效益的不同。從已有的實踐效果看，“政策找人”的實踐探索是適應當前我國民生保障發展的需要，是我國新時期民生保障發展的一種大趨勢。①對當前社會救助制度在此方面實踐探索加以認真總結和理論分析，對于積極推動新時期我國社會救助制度發展具有重要的意義。

“人找政策”：我國社會救助傳統路徑及其局限性

所謂“人找政策”是指在社會救助制度中，由潛在的受益者自己去查詢政府相關的政策，自己提出申請，經由政府按照相關制度規范進行資格審查，符合標準的才能獲得相關社會救助待遇。我國社會救助制度從20世紀90年代建立城市居民最低生活保障制度起就一直實行“人找政策”的對象識別路徑，即要求困難家庭主動申請，經過規范化的審核后，符合標準的家庭才能被納入低保。在城市低保制度建立之初，按規定是由地方財政負責提供所需的經費。不少地方限于財政能力不足而無法做到“應保盡保”，因而在對象識別方面采取了“限制性人找政策”的措施，不僅要求受益者主動申請，而且還對一些申請者附加“應得收入”等條件，這在一定程度上限制了低保制度對貧困家庭的覆蓋面。據國家統計局數據，在2000年全國城鎮居民最低生活保障人數僅402.6萬人，社會效益不足。針對這種情況，黨中央、國務院及時調整了政策，大幅度增大了中央財政對地方城市低保資金的轉移支付，由此降低了許多地方政府的財政負擔。各地隨之而調整了低保制度的對象識別方式，取消了計算“應得收入”的做法，并加大了低保政策的宣傳，由此拉動了城市低保對象規模大幅度上升，在2002年就躍升到全國2064.7萬人，此后最高時曾達到2300多萬人。隨后，各個專項救助制度逐步建立起來，在2007年全國普及了農村最低生活保障制度，在此后的幾年里，全國城鄉低保對象總數大幅度增加，在2010年全國城鄉低保對象總數為7524.5萬人。再加上農村五保對象，人數超過了8000萬人，約占總人口的6%。

2014年國務院發布了《社會救助暫行辦法》，形成了較為完整的社會救助制度體系。在對象識別方面，由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處提出書面申請；家庭成員申請有困難的，可以委托村民委員會、居民委員會代為提出申請。這說明當時國家對最低生活保障制度的對象識別要求仍然是按照較為保守的“人找政策”方式。由于專項救助制度的申請資格基本上與低保制度綁定，因此事實上整個社會救助制度都是“人找政策”的對象識別路徑。

在過去較長時期里，我國社會救助制度采用“人找政策”的對象識別路徑有其一定的合理性。一是要求被救助者主動申請能較好地體現被救助者自己的意愿。二是過去我國低保標準一直相對較低，只有特別困難的家庭才具備獲得救助的資格。能夠達到低保救助標準的家庭一般都能夠意識到自身的困難情況，且有較強的申請意愿。只要政府公開了社會救助申請標準，符合條件且有被救助意愿的困難家庭一般會去申請。從政策實踐看，過去十來年時間里社會救助工作實踐中并不是很擔心制度內的“漏保”，即符合條件的貧困者因各種原因而無法申請。相反，其主要的努力是通過加強家計調查而防止“錯保”，即防止不符合條件的家庭不恰當地獲得低保待遇。三是在過去基層的社區工作人員、工會、婦聯、殘聯以及一些社會組織都通過各種方式幫助各類有需要的特殊困難家庭和個人申請低保，從而在一定程度上彌補了“人找政策”可能帶來的漏保問題。

但是，隨著經濟社會發展和社會救助制度的發展，“人找政策”對象識別路徑的局限性逐漸顯現出來。過去十年來社會救助對象識別管理機制逐步強化，改變了社會救助過去的“低標準+松管理”模式，社會救助制度擠出了大量不符合低保標準的家庭。其直接結果就是導致社會救助對象規模連續下滑。據民政部統計數據，到2023年四季度，全國城鄉低保對象加特困供養人員總數已經降到4535.7萬人，僅占全國總人口的3.2%左右。覆蓋面較低制約了我國社會政策的社會效益，尤其是在中國式現代化新征程上難以有效助力我國走共同富裕道路的總體發展方向。為此，黨和國家提出了分層分類社會救助改革，要求將社會救助范圍擴大到低保對象之外，并取消申請和獲得專項救助與低保資格的嚴格掛鉤。研究者們則直接建議要擴大社會救助對象規模。②由此一來，社會救助制度對象將從過去較為狹窄的低保對象加特困人員擴展到基本生活救助對象、專項救助對象和臨時救助對象構成的更大規模的救助對象。社會救助對象瞄準機制也將從過去嚴格按照申請者的家庭經濟狀況擴展到按照家庭經濟狀況加實際困難狀況。這就意味著社會救助對象會更加多樣化和復雜化，原有“人找政策”的對象識別機制難以應對新的需要，應該加以改革更新。從實踐上看，各地在幾年前就陸續開始將低保家庭和特困人員之外低收入家庭納入社會救助范圍，但實際救助的人數并不多。后來，民政部又建立了低收入人口數據庫，但迄今為止納入低收入家庭數據庫的人數遠低于按收入分布推測應該納入的人數。這說明在新的制度標準下僅靠過去“人找政策”的路徑難以有效發現和識別潛在的救助對象，亟需對過去“人找政策”的對象識別機制加以改革。

“政策找人”：我國社會救助制度精準化救助的新路徑

針對新時期共同富裕的新要求和新的環境條件，過去幾年里許多地方陸續開始了對社會救助制度加以新的改革，建立了低保標準之外的“低保邊緣”標準，將社會救助向更多的困難群眾擴展，并且逐步放松了專項救助與低保的綁定。社會救助制度目標的提升、覆蓋范圍的擴大和救助方式的改變，必然會帶來社會救助對象識別方式的改變。各地在擴大社會救助范圍的過程中，逐步探索實施了“政策找人”的辦法。2014年《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》明確提出了在臨時救助制度中要采用“主動發現受理”的機制。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革完善社會救助制度的意見》，明確提出了建立分層分類社會救助體系的要求。同時，該文件中也明確提出了“建立完善主動發現機制”的要求，指出了“政策找人”的目標與方向。

所謂“政策找人”，是指在社會救助制度對象識別中超越過去在辦公室里或服務柜臺上坐等有需要者上門提交申請的做法，采用由承擔社會救助工作的機構和工作人員以各種必要合理的方式去主動發現潛在的救助對象。對這一新的做法可以從行動主體、行動對象和行動方式幾個方面加以分析。首先，從行動主體看，承擔社會救助相關工作的政府機構及其工作人員，以及承擔政府委托從事困難群眾服務工作的企事業單位、基層群眾性自治組織、社會組織等機構及其工作人員都具有主動發現困難群眾的責任。其次，從行動對象看，潛在的救助對象是指確實存在某些困難，按規定可以納入社會救助對象范圍的家庭與個人。潛在救助對象的特點一是其困難性，即確實具有特定的困難，且符合社會救助的標準或原則，應該被納入社會救助的范圍，獲得相應的社會救助。二是其潛在性，意指主要針對困難群眾未能意識到其困難，因而還沒有自主提出救助申請，包括符合救助標準的潛在性和存在困難的潛在性。前者是指困難群眾實際上已經符合救助標準，但其自己對此尚不清楚，因此還未能提出救助。后者是指雖然當下的家庭或個人經濟狀況確實未達到社會救助的標準，因此無法提出救助申請，但其實際生活中確實存在或潛在嚴重困難，因此需要施以一定的救助，包括預防性救助。再次，從“政策找人”的內容上看主要有兩個層面上的任務。一是尋找潛在的困難群眾，即家庭經濟狀況達到社會救助標準，但由于尚未出現嚴重困難等各種原因而尚未提出申請的。對這些潛在的困難群眾可以通過政策找人機制發現他們，幫助將他們納入社會救助制度的低收入家庭登記系統，以便在有需要的時候可以及時獲得救助。二是要通過“政策找人”機制及時發現困難群眾中因醫療、教育、意外事故、家庭變動等原因而出現的嚴重困難，并及時啟動社會救助待遇審核和提供程序。最后，從行動方式看，有輔助性主動發現和制度化主動發現。輔助性主動發現強調社會救助主體責任機構及其工作人員在其工作中或其他場合發現了符合救助標準的困難群眾后，應該主動報告并開展后續救助工作，但輔助性主動并非從制度上要求專門開展對潛在困難群眾的主動識別。而制度化主動發現則更進一步，強調要建立專門的制度和工作機制并配備專門的人員與設備，通過專門的行動去尋找和發現潛在的救助對象。顯然，制度化的主動發現是更高層次的，也是更復雜的“政策找人”機制。

當前各地紛紛開展“政策找人”的實踐，反映了我國社會救助制度功能提升背景下新的精準化發展行動要求，即從瞄準符合低保標準的家庭與個人擴展到瞄準實際具有嚴重困難的家庭與個人。社會救助是針對困難群眾，幫助他們解決實際困難，最基本的要求就是要精準地瞄準困難群眾的實際困難。但是，困難群眾的實際困難是多種多樣的，在實際操作中往往很難具體識別。因此我國社會救助制度過去一直采用瞄準家庭經濟狀況（收入和財產為主）來替代瞄準家庭和個人實際困難。這種做法的理論依據是，個人和家庭生活困難主要是由其收入和財產不足等經濟條件決定的，因此只要瞄準了家庭經濟狀況，就等于瞄準了家庭實際困難。但是，這種理論依據只具有統計意義上的合理性。具體到單個的家庭與個人層面上看，許多困難家庭的實際困難與其收入和財產等經濟狀況之間的關系并不一致，有一些家庭的收入和財產不符合社會救助標準，但其家庭和個人確實存在較為嚴重困難的情況。但在過去的社會救助實踐中，許多地方在一定程度上采取了“一刀切”的做法，直接采用家庭經濟標準，而將不符合低保標準的家庭直接排除在低保對象之外。

在過去我國社會救助目標層次較低的情況下，上述以家庭經濟狀況為瞄準標準的做法有其合理的一面，因為這種辦法相對比較簡單，運行成本較低，且誤差相對較少。但是，隨著社會救助目標從過去直接解決基本生存逐步提升到提高困難群眾實際生活水平和促進共同富裕，要求社會救助制度不僅要提高救助標準，而且要更加精準地瞄準和更有效地解決困難群眾各方面的實際困難。這種新的要求必然會帶動社會救助的標準、內容和覆蓋范圍的擴大，進而導致家庭經濟狀況與家庭實際困難狀況之間的不一致性增大。在這種情況下，社會救助對象識別的經濟標準與多樣化救助對象瞄準機制之間就會出現一種二難選擇。如果選擇較低的家庭經濟標準，符合標準的家庭就會很少，許多家庭收入超過社會救助收入標準但生活確有困難的家庭和個人可能會被排除在社會救助制度之外；但如果選擇較高的家庭收入標準，則又可能導致許多并不特別困難的人也得到社會救助待遇。解決這種二難選擇的辦法是建立雙層標準。第一層是一般性的“低收入標準”，其主要目標是將所有潛在的困難家庭都包括進社會救助的制度覆蓋范圍。第二層是在低收入標準之下再設置基本生活保障標準（如現有的低保標準和特困人員標準），其主要目標是保障最困難群眾的基本生活。

這兩層標準針對不同的困難群眾，社會救助在對象識別方面也應該采用不同的路徑和辦法。第二層的困難群眾較為嚴重依賴社會救助，尤其是低保制度，否則難以維持基本生存條件，因此他們一般會主動申請低保待遇。社會救助經辦機構和工作人員主要應該向他們當中有需要的人提供申請過程中的輔助性服務，并加快審核流程。但第一層的困難群眾（低保和特困之外的低收入家庭和其他困難群眾）情況比較復雜。一方面，他們的實際困難情況更加復雜多樣，僅靠他們自己往往難以了解如何獲得社會救助制度的幫助。另一方面，他們當中有許多人可能因為不愿意被貼上“困難者”標簽，不了解社會救助政策，不熟悉申請渠道等各種主觀或客觀的原因而沒有主動申請社會救助資格或待遇，因此導致他們遇到實際困難的時候難以獲得社會救助制度的幫助。對這部分困難群眾而言，社會救助制度的“政策找人”對象識別機制就更加重要。社會救助制度的政策找人機制一是要主動發現他們并幫助將其納入低收入家庭登記系統，二是要主動發現他們各方面的嚴重困難，以便在需要的時候及時啟動救助程序。

“大數據加鐵腳板”實踐模式的意義與條件

在社會救助制度新的目標下實行“政策找人”具有重要的意義，但要有效實行這一新的社會救助對象識別機制也需要有一定條件。“政策找人”比“人找政策”要求承擔社會救助管理服務的組織機構付出更多的工作量，這在客觀上會增大社會救助制度的運行成本。同時，社會救助制度是一類制度化程序要求較高的行動體系，“政策找人”路徑的實施需要對現有社會救助制度的工作程序和工作機制作出相應的調整。并且，“政策找人”要求更多采用各種信息化手段，通過大數據去發現潛在的救助對象，而且需要將新的技術路徑與傳統的調查方法相結合，因此會對技術設備及組織和人員提出更高的要求。為此，各地開始探索將網絡信息技術與傳統家計調查方式相結合，逐步形成“大數據+鐵腳板”的工作模式。這套工作模式在未來社會救助制度的對象識別中將發揮重要作用。但從目前情況看，要有效實行這套工作模式，還需要在以下幾個方面加強建設。

首先，要提升現有社會救助網絡信息系統的目標并擴展其功能。過去十多年我國已經建成了一套較為有效的社會救助網絡信息系統，其主要目標是通過網絡信息技術對社會救助的申請者及救助對象進行家庭經濟狀況核對，以更加有效和更加快捷地核定社會救助申請者及受益者的家庭經濟狀況是否符合社會救助標準。面對新的“政策找人”工作路徑，應該提升現有社會救助網絡信息系統的目標，使其從過去僅僅是對社會救助申請者和救助對象進行家庭經濟核對提升到主動發現困難群眾的實際困難。目標的提升意味著至少幾個方面的功能擴展。一是從過去的被動反應（應要求而對特定對象的家庭經濟狀況進行核對）擴展到主動行動（主動發現和識別潛在的困難者）。二是從過去僅僅核對相對比較簡單的“家庭經濟狀況”數據擴展到主動發現和識別家庭經濟困難情況，而后者比前者的情況要復雜得多。三是從過去相對較少的對象覆蓋規模擴大到更大范圍的人群，工作量要倍增很多。為此，要求社會救助管理部門現有的家庭經濟核對系統提升工作目標，并在現有基礎上大幅度擴展社會救助制度的網絡信息能力，使其能夠勝任“政策找人”任務。

其次，要進一步提升社會救助管理服務機構及其人員的專業能力。社會救助工作本身是一類較為耗費人力的工作，需要大量的基層工作人員來提供對象識別等救助管理與服務工作。而我國社會救助體系過去幾十年里發展的一個重要的短板就是其基層工作人員的數量不夠，專業化水平不高。而實行“政策找人”的工作路徑會進一步大幅度擴大信息處理的規模，不僅要求有更大的信息量，而且要求對各種信息進行精細化分析處理，而且還要求要快速反應。這不僅對現有的網絡信息系統提出了更高的要求，而且還需要將新型的網絡信息技術與傳統的家計調查方法相結合，采用“大數據+鐵腳板”的綜合路徑，通過后者去彌補前者單純技術手段的不足。在采用“大數據+鐵腳板”的綜合路徑中也有兩個方面的要求。一是要有效地將網絡信息技術與傳統面對面的家計調查方法有機結合。主要的路徑應該是先通過網絡信息技術發現問題并做初步核對，然后通過傳統方法去進一步分析驗證。但同時也可以采用先通過日常工作或其他社會化渠道發現問題，然后通過網絡信息系統去核對。二是新的“政策找人”工作路徑對社會救助工作人員的專業能力提出了更高的要求。“鐵腳板”的說法形象地表述了社會救助對象識別中傳統面對面的家計調查方法，但并不意味著這僅僅是一種簡單的勞動。在新的“政策找人”路徑下，傳統的家計調查方法也應該有較大幅度的專業化轉型。承擔家計調查的機構和人員要能夠采用科學調查方法和最新技術手段去收集各種信息，對其工作范圍內的困難群眾及高風險人員有較為全面的了解，能夠與調查對象及其他各類人員和組織進行有效溝通，能夠從各種渠道獲取必要的信息，并且能夠對復雜的信息進行綜合分析并快速得出結論。這要求社會救助工作人員要接受扎實的專業訓練，具備必要的專業基礎，熟悉相關的法律法規和政策文件，有較強的社會溝通與協調能力，能熟練運用相關技術設備，并具備高度的社會責任心和工作倫理。所有這些加在一起，會對基層社會救助工作機構和人員的工作量和專業化能力提出更高的要求，對此需要加強基層社會救助機構和工作人員隊伍建設。

再次，要更新相關法規政策，以適應新目標下的新要求。目前的社會救助法規與政策體系中有許多已不適應當前和未來新目標下的制度運行，需要更新。盡管許多地方已在實踐中做出了一些調整，但全國性制度規范還不夠完善。在制定《社會救助法》和其他相關法規政策文件時，高度重視新目標下對過去規范的調整與完善。需要調整的主要內容一是關于社會救助申請和審核等流程方面的規定，要將社會救助制度的主動發現機制明確寫進相關法律法規中，并且要有相應的細則規范。二是主動發現機制要求賦予基層工作人員更大的自由裁量權。我國現行社會救助制度運行機制的重要不足之一是沒有賦予基層社會救助經辦機構和工作人員足夠的自由裁量權，這使得一些基層工作人員難以應對困難群眾復雜多樣的困難情況，從而降低了社會救助的社會效益。隨著社會救助制度目標的提升，社會救助對象將會更加多樣、更加復雜，再精細的規則體系都難以囊括所有的生活困難情況。因此，社會救助制度的運行不僅是按照法規和政策的具體條文去比對困難群眾的實際情況，而且更加需要基層經辦機構和工作人員在面對復雜情況時，能夠依照客觀事實，按照法律法規和政策原則在對困難群眾的實際狀況進行專業分析的基礎上做出自由裁量。

最后，采用新的主動發現機制需要有更加廣泛的社會支持。一方面，新目標下的社會救助網絡信息系統需要更加廣泛的社會支持，不僅需要進一步加強過去的各個相關部門和組織的合作與支持，而且還需要納入更多的部門與組織，包括教育、醫療、交管、消防，以及工青婦殘等部門和組織及其下屬的社會服務機構，以及養老、助殘、育幼、兒童保護等社會服務機構，形成更加全面，更加綜合的居民生活及風險反應網絡信息系統，從而對困難群眾出現的各種問題及風險做出及時的反映和應對。另一方面，建立專業化與社會化相結合的基層社會救助經辦工作體系，既要建立和完善專業化的經辦服務機構，并規范化地配備專業人員，也要積極動員社區組織和社會組織的廣泛參與，并且將現有的工青婦殘等人民團體的困難群眾幫扶機制融入政府的社會救助經辦體系中，發揮更大的社會效益。最后要強調的一點是，社會救助制度采用新的主動機制將不可避免地帶來運行成本的提升，這需要政府加大社會救助經辦服務的資金投入。在此方面增大投入將帶來更大的社會效益，從性價比的角度看是非常有價值的。

（作者為南開大學社會建設與管理研究院教授）

【注釋】

①朱勤皓、李勇、劉榮華：《從“人找政策”到“政策找人”——上海社會救助模式迭代創新的探索與思考》，《中國民政》，2022年第2期。

②張浩淼：《中國社會救助體系：回顧、反思與展望》，《社會科學戰線》，2024年第6期。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲