《檔案法實施條例》視域下檔案管理責任監督及實現探究

摘 要：檔案管理責任監督是規范檔案管理行為、提升檔案管理科學化的重要保障。本文以新出臺的《中華人民共和國檔案法實施條例》（下簡稱“《實施條例》”）為研究對象，詳細分析了《實施條例》中有關檔案管理責任監督的主要內容，并從檔案治理現代化、檔案業務規范化和檔案執法科學化三個方面探討檔案管理責任監督的現實必要性，還從行政監督、內部監督、群眾監督和輿論監督等四個方面，進一步討論了檔案管理責任監督的主要方式。最后，就檔案管理責任監督的實現提出了相應的對策措施，具有積極的現實指導意義。

關鍵詞：《實施條例》；檔案管理；責任；監督

概述

近年來，隨著社會事業的蓬勃發展，我國檔案資源日益豐富多樣。截至2021年底，我國各級國家綜合檔案館館藏檔案資源達10.47億卷（件），較2012年末增長了159%。檔案資源結構更趨合理，專業檔案、民生檔案占比不斷增加，檔案開放持續深化，檔案實體安全和信息安全保障能力顯著提升。檔案事業發展正處于重要戰略機遇期，同時也面臨著諸多挑戰，如開放與保密、利用與安全等現實問題。為此，新修訂的《檔案法》以及新出臺的《實施條例》都專門規定了“監督檢查”和“法律責任”，進一步強化了檔案管理責任以及責任落實的監督。

1 檔案管理責任監督的主要內容

《實施條例》第六章專門規定“監督檢查”，包括檔案主管部門對檔案館、機關、團體、企業事業單位及其他組織的檢查，在符合安全保密要求前提下開展場所及設備檢查，詢問相關人員，責令相關單位或部門消除安全隱患。同時也規定檔案館、機關、團體、企業事業單位及其他組織對本單位的檔案安全負有主體監督檢查的責任和報告義務，還明確規定任何單位和個人都有監督檔案違法行為的權利[1]。

《實施條例》第十二條第三款規定“監督、指導本行政區域檔案工作”，并對落實法律法規或國家檔案管理方針政策進行監督檢查。第十三條第三款規定了鄉鎮人民政府“監督、指導所屬單位及基層群眾性自治組織的檔案工作。理論界也對檔案監督進行了諸多的探討和研究。從宏觀層面來看，檔案管理監督主要是從檔案管理監督機制中探討檔案監督存在的問題。而從微觀層面來看，檔案管理監督主要是從執法檢查、檔案業務活動、法條健全等視角進行檔案監督方式及其存在的問題探究。從中國知識基礎設施工程（CNKI中國知網）的文獻檢索結果來看，檔案管理監督主要集中于企業檔案管理監督、科技檔案管理監督以及人事檔案管理監督，從宏觀綜合檔案館或檔案行政主管部門的檔案管理監督研究較少?！秾嵤l例》進一步細化了檔案整理、保管、開放、鑒定及信息化建設各個領域的具體責任，以責任落實督促《實施條例》的貫徹實施，從而實現對檔案管理的全過程和各方面的監督。

2 檔案管理責任監督的必要性

從現實情況來看，檔案管理責任監督的核心功能是對權利與責任的一種規范，是落實依法治國的重要保障，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要保證。因此，管理責任監督與管理權利、責任是相伴相生。即用權受監督、有責必落實[2]。責任監督既包括法規層面的法律責任，也包括主體內準則的道德責任?？梢?，檔案管理責任監督實際是通過一定方式對有關部門落實檔案管理行為主體履行檔案管理責任的監察與督促，實現權、責、利相統一。

2.1 檔案治理現代化的重要保證

檔案工作要走向依法管理，走向開放，走向現代化?！叭齻€走向”為新時代檔案工作指明了方向，明確了重點，也是推動檔案管理工作實現現代化的必由之路?！秾嵤l例》的頒布與實施，為檔案治理提供重要法律遵循，尤其是“監督檢查”“法律責任”章節的規定，明確了檔案管理責任監督的方式、內容及由此所承擔的責任及后果，從而把檔案管理責任監督納入依法治檔管檔的范疇。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》也把“堅持依法治檔”作為一項重要工作原則，并把“檔案治理效能得到新提升”作為第一個發展目標，做出了一系列的檔案治理體系建設的具體工作任務，并提出“雙隨機”“一公開”“開放審核”等具體的檔案管理責任監督檢查措施[3-4]。因此，檔案管理責任監督是實現檔案治理體系治理能力現代化的重要保證。

2.2 檔案業務規范化的重要抓手

檔案管理責任監督的最終落腳點在于檔案整理、鑒定和開放等具體的業務活動之中。檔案工作更好地服務黨和國家工作大局，更好地服務人民，離不開檔案業務的規范化和科學化，從而提升檔案工作水平的整體現代化。其中檔案管理責任監督則是推動檔案業務提升的重要抓手。檔案主管部門或者檔案館、機關、企業事業單位等檔案工作部門直接根據《實施條例》賦予其管理責任監督檢查的具體內容、方式和要求，制定相應的管理責任監督檢查方案，提出監督檢查意見，落實監督檢查舉措，發現檔案業務問題，最終推動整改落實。即檔案管理責任監督是一個“預防問題、發現問題、分析問題和解決問題”的完整鏈條和工作閉環。檔案管理責任監督既是對檔案工作質量效率效果的考察評價過程，也是對檔案業務工作指導的過程，通過監督檢查督促檔案業務工作更加規范，不斷提升檔案業務規范化。

2.3 檔案執法科學化的重要依據

有法必依、執法必嚴、違法必究是落實依法治檔管檔的重要原則及目標導向。檔案管理責任監督是檔案執法的重要內容，也是體現和維護《實施條例》等檔案法律法規權威的重要體現。檔案管理責任監督既是對《實施條例》落實情況的監督檢查，也是對違反檔案法規行為的查辦和處理，具有規范具體檔案業務及查辦和處理檔案違反行為的雙重作用?！秾嵤l例》明確賦予了檔案管理機關及其他檔案管理部門監督檢查檔案工作的具體職責和權限。此外，《實施條例》“監督檢查”與“法律責任”實現了無縫銜接，就監督檢查過程中發現的問題，提出了“責令限期改正”“給予處分”“追究刑事責任”“承擔民事責任”等相應的法律后果，使《實施條例》成為檔案執法科學化的重要保證，體現了法律的剛性。

3 檔案管理責任監督的實現方式

3.1 行政監督

行政監督是行政管理活動的重要組成部分?！秾嵤l例》中有多項條款都規定了檔案主管部門即“國家檔案行政管理部門”，包括國家檔案局、省市縣檔案局等等具體的檔案監督、指導的具體權力以及檔案違法行為的處分?！秾嵤l例》還進一步細化了檔案管理責任監督的權限、制度、內容、主體，還細化了監督的領域、權利等，提升了《實施條例》中有關監督的可操作性和可執行性，進一步推動監督管理責任的落實，使《實施條例》更具權威性和強制性。通常行政監督的落實，制定檔案管理監督檢查方案及計劃，組織人員進行例行檢查，在例行檢查過程中，聽取被檢查單位的檔案工作匯報，詢問相關人員，現場查看檔案設施、條件是否滿足相關規定和要求，并查閱相關的文件資料[5]。在此基礎上確定違法現象或行為的相關證據，最后形成檔案管理責任監督的相關檢查材料，并將檢查意見反饋至被檢查單位，要求其定期上報問題整改，從而形成工作閉環。

3.2 內部監督

根據《實施條例》的相關規定，內部監督主要是指機關、團體、企業事業單位和其他組織內部檔案管理部門的自我監督。監督的主體主要是本部門或本單位的檔案室（館），監督的對象主要是部門或單位的檔案工作以及自身檔案工作的監督檢查。內部監督方式主要表現為機關、團體、企業事業單位上下級監察與督察，也包括檔案室（館）對同級其他部門檔案工作的監督以及個體的自我監督。在實際執行過程中，根據《實施條例》的相關規定，成立檔案監督工作領導小組或者監察小組，按照《實施條例》賦予的相應權限開展監督與指導。內部監督的效率更高。

3.3 群眾監督

《實施條例》第四十六條規定“檔案主管部門對處理投訴、舉報和監督檢查中發現的或有關部門移送的涉嫌檔案違法行為的線索和案件”“應當及時依法組織調查”。由此可見，《檔案法》和《實施條例》均賦予了任何單位或個人監督檔案機關、檔案管理部門的檔案管理行為，使檔案管理責任監督擁有了廣泛的群眾基礎。

3.4 輿論監督

輿論監督是各類主體就檔案主管部門、檔案管理部門管理責任履行情況的監督，主要是不履行或不正確履行《實施條例》賦予其法律權限行為的監督。輿論監督的渠道或方式主要有廣播、電視、報紙以及移動通信、“兩微一端”等新媒體。通過輿論報道上揭露問題，激發社會關注，在輿論導向上督促相關部門重視揭露的問題，并及時對問題進行有效整改。

4 檔案管理責任監督對策[6-7]

4.1 提高責任監督意識

無論是檔案主管部門還是具體的檔案管理者，都要學會在監督下工作，要提升責任監督與被監督的意識。檔案管理責任監督是提升檔案管理法治化、規范化和科學化的重要抓手，對實現檔案工作“三個走向”發揮著重要作用。因此，要在思想上高度重視檔案管理責任監督，在具體行為上要自覺執行《實施條例》中有關檔案管理責任監督的具體規定和要求，把《實施條例》的各項責任監督落實到檔案管理各環節與過程。一要提高法律意識。認真組織學習《實施條例》，吃透《實施條例》精神，嚴格按照《實施條例》的規定抓好檔案管理責任監督工作。二要融入檔案治理。把檔案管理責任監督融入整個檔案治理體系中謀劃和推動，牢固樹立依法治檔、依法管檔意識，進一步推動檔案管理責任監督檢查常態化與長效化，狠抓檔案監督檢查中發現問題的整改，以問題整改督促責任落實。

4.2 完善責任監督機制

積極構建行政監督、內部監督、群眾監督和輿論監督等內外部檔案管理責任監督體系。要注重不同監督方式的有機融合，相互貫通。一方面，從內部監督來看，機關、企業事業單位或其他組織的檔案管理部門要加強自我監督，嚴格落實《實施條例》的各項規定和要求。另一方面，要善于接受外部監督，尤其是群眾監督和輿論監督，把監督作為提升檔案規范化、科學化和法治化的重要手段。同時，要明確不同檔案管理責任監督主體的權責內容及關系。明晰檔案主管部門、檔案利用者及相關合作部門在檔案管理責任監督中的監督機理、監督權責關系，進一步厘清責任監督主體之間的權與責、利與義，形成監督合力，最大程度地發揮檔案管理責任監督的剛性約束。

4.3 規范責任監督行為

檔案管理責任監督自身也要做到依法辦事，不斷健全和規范監督檢查行為。一方面，要積極做好頂層規劃設計。從檔案管理責任監督的組織機構、組成人員、監督職責、實施流程和獎懲辦法等，科學制定檔案管理責任監督制度，確保責任監督行為的規范化與科學化。另一方面，要建立科學的評價指標體系?！秾嵤l例》賦予了相關責任監督主體的權責，還需要在此基礎上進一步細化檔案管理責任監督內pc+qUvU4/EyTX45PW4mROg==容及監督效果的評價指標，根據被監督單位的行業特點、檔案管理工作規律及特點，設定合理的評價指標體系，將其作為檔案管理責任監督檢查的重要現實依據。此外，還要做好各項管理責任監督方案、制度及標準的實時更新，始終要做到與時俱進。

4.4 提高責任監督效能

隨著信息技術的發展及運用，要善于運用靈活多樣的監督檢查手段，借助科學技術手段，不斷提升檔案管理責任監督檢查效能。一方面，開展線上線下監督相結合。在做好現場檔案管理責任監督的基礎上，積極探索“互聯網+”模式，運用現代信息技術手段，開展網絡化、智能化和精細化監督檢查工作，實現檔案管理責任監督的常態化與長效化，打破傳統現場監督的時間、地點及人員的局限。另一方面，堅持自查與他查相結合。機關、企業事業單位等要常態化地開展檔案管理責任監督檢查，重點圍繞《實施條例》所規定的內容和要求，檢查其落實的質量和效果。同時，也要積極構建長效工作機制，主動接受群眾監督、行政監督和輿論監督，不斷開創檔案監督檢查新局面。此外，還要采取專項檢查與綜合檢查相結合。定期圍繞檔案安全、責任制落實等相關主題開展專項檢查，還要不定期組織相關業務科室、邀請檔案主管部門參與的綜合性檢查，以監督檢查促檔案管理水平提高。

參考文獻

[1]李茜倩，金迪，張妍.檔案監督檢查執法效能影響機制研究[J].時代人物，2023（34）：102-105.

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[6]王曉琳.落實檔案形成者的歸檔責任和檔案人員的指導監督檢查責任 不斷提高科研項目檔案工作質量[J].機電兵船檔案，2015（4）：37-39.

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作者簡介：張群期（1972—），大學學歷，陜西省寶雞美術館（寶雞書法藝術館）館員，主要從事檔案管理研究。