公共政策視角下青年高質量就業問題與路徑研究

摘要：青年就業是實現社會包容性發展和均等性發展的重要組成部分，也是創新創造的重要力量。當前，青年就業面臨著較大的壓力，要實現青年高質量就業，應加大公共政策的扶持力度，從政策協調到政策激勵更好地促進青年就業。本文基于公共政策的理論認識，探討了公共政策服務于青年就業的本質屬性，闡述了公共政策契合青年就業的服務要求，并進一步揭示了造成青年就業困境的內在根源。從解決青年就業難題分析，結構性矛盾和制度瓶頸仍然是青年高質量就業的最大障礙，要消除障礙，需采取積極主動的就業政策，從政策目標設定、政策規劃、政策推進和政策實效評價等方面給予青年就業全方位的扶持，更需要協同推進制度建設，發揮社會整體力量，使政策真正達到實效，從而實現青年高質量就業。

關鍵詞：公共政策；青年；高質量就業；服務

引言

青年就業關乎民生福祉和國家發展未來，也是創新性發展的重要支撐力量。隨著我國經濟結構不斷升級和新就業形態涌現，所演化出的新型工作要求，使青年人原有的知識體系和能力難以應對，面臨就業的壓力不可避免，社會也面臨著青年就業的嚴峻形勢所帶來的挑戰。為青年創造更多高質量就業機會，不僅要提高青年人自身就業能力，還需要社會各層面尤其是政府通過強化公共政策支持力度擴大就業容量。公共政策不是對青年現實就業問題的消極反應，而是一種積極導向，為拓寬青年就業空間服務，要實現這一目標，公共政策應聚焦于人力資本投資、創業扶持、社會保障等方面提質加力，著力解決造成青年就業困境的結構性矛盾問題，更大程度拓寬青年就業渠道。

一、從公共政策理論認識當前青年就業形勢的變化

（一）強調公共政策的實效性是解決青年就業困境的關鍵

從本質上講，公共政策反映社會各方面的利益關系，因其政策的制定主要來自政府的權威性，所以政府往往占據主導地位。滿足于社會各方利益決定了公共政策的“公共性”，亦即政府出臺的公共政策都要兼顧各方利益訴求，對各方利益訴求能夠做出積極反應，并盡量做到公平正義。其存在的價值在于實效性，而實效性是要產生實際的效益，在整合利用社會資源的基礎上，獲得公共利益最大化[1]。公共政策應該更加重視社會的現實需求，針對現實生活中的重大問題，及時、準確地制定政策方案，包括政策目標制定、政策執行、政策評估以及政策監督都要圍繞公共政策的有效性而展開。

（二）公共政策范式由管制為主向服務為主轉變

基于國家治理的需要，政府職能由管制型向服務型轉變，公共政策的制定與執行隨著政府職能轉變而更具有服務特性，即要求公共政策能夠向社會提供更多更好的服務，這也決定了公共政策范式越來越具有“義務性”， 而不是干預和控制。作為公共政策主體的政府應把維護公共利益作為自己的核心價值取向，在公共政策選擇上實現公共服務均等化，確保基本公共服務惠及全社會，以此破解公共服務的供需矛盾，解決公共服務領域的突出問題[2]。公共政策服務于青年就業的需要，是要把青年就業擺在更加突出的位置，堅持政策支持與服務保障并重的原則，逐步加大青年就業扶持力度，在不斷拓展就業渠道方面越來越促使服務細致化。

（三）制度設計轉化為制度生態愈來愈凸顯公共政策的激勵功能

一項公共政策要發揮實效，就要真正解決社會公共問題，為促進社會進步服務，由此可見，政策的制定和實施不只是一種制度設計的規范，而要起到正向激勵的作用，能夠通過有針對性的政策支持推動系統之內的要素積極運行起來。一方面，可以調節社會各種利益關系，另一方面，通過政策引導使各要素運行朝向正確的方向發展，為社會發展營造良好的環境。回應青年就業的形勢要求，政府制定公共政策的宗旨在于強化就業制度建設，通過加強政策的激勵功能，破解制約青年就業的制度瓶頸，為青年充分就業創造更多的機遇。以公平作為政府規制的基本理念，更能贏得青年對政策的認可，依據更為公平合理的職業評價，推動更為細化的靈活就業和新興就業形態的產生。

二、公共政策契合青年高質量就業的服務要求

（一）政策目標要適應新經濟發展形勢的變化

就業供給主要依靠經濟發展水平，以創新創造為主題的高質量發展不斷拓展就業空間，同時帶來就業機制的重大變化，影響人力資源的取向，特別是數字經濟、人工智能和戰略性新興產業的創新特質正在改變生產能力，對崗位技能轉換的要求也越來越高[3]。一方面是低技能的就業崗位日益減少，另一方面是高技能的就業崗位空缺，而加大第三產業吸納就業的扶持力度仍需更傾斜性的政策投入。圍繞創新性發展的崗位匹配度、適應性，不僅要正視新經濟形勢帶來的就業挑戰，還要求就業者提高自身素質。影響最為深遠的是大量以平臺為組織基礎的新就業形態的不斷涌現，正在改變青年就業的商業關系，更需要公共政策在職業指導、技能提升和工作保障等方面進行適時調整和重新規劃，通過完善相關法律法規及政策服務體系實現青年充分就業。

（二）政策設計要適應靈活就業的需要

新興產業發展為靈活就業創造了優越條件，青年就業選擇更趨于市場化、多元化和自主化。但也要看到，靈活就業的不穩定性也會降低青年就業的吸引力，強化青年靈活就業的支持力度和服務舉措，需出臺適應靈活就業的專門性法律法規，對靈活就業的工作時間、勞動報酬、工作認可等方面作出具體規定。對青年靈活就業的創業扶持，不僅要做好政策宣傳、創業指導等公共就業服務，還要多層次、多角度、有針對性地開展職業技能培訓，并提供全方位的勞動保障。

（三）政策制定要能在尋求就業新突破口方面發揮作用

當下，以新興產業為主導的就業形態給青年提供新的就業方向，也成為就業模式新的突破口。就業邊界的擴大以及就業選擇的更具彈性，為青年提供大量就業機會，這要求政策制定滿足各類就業形態的發展要求，需要政策創新，以助力青年就業尋求更拓展化的路徑突破。

（四）政策推進需要建立協同機制

青年就業服務涉及政府、企業、社會、教育等多方主體的共同參與，需要建立協同機制形成統一支持力量。突出政府主導和引導作用，政策激勵和服務助力并舉，政府應加強與學校、企業、行業等機構合作，建立數據共享和合作機制，為青年提供更精準的就業信息和職業發展指導。政府也要加大對就業重點領域的支持力度，通過增加投資和政策扶持，擴大相關行業的青年就業。同時，政府還可以通過出臺針對性政策，鼓勵青年創業和自主就業。

（五）政策實效需依靠政策評價體系進行檢驗

青年就業依托于公共政策支持，而政策能否達到預設效果，需要對其進行評價，評價目的在于測量政策存在的偏差，并依據評價結果進行政策完善。對于青年就業的相關公共政策，不僅應促進青年充分就業，還應加強政策實施過程中的監督，使青年能夠高質量就業。就業政策執行情況監督不力往往會造成就業渠道不暢通和就業制度不健全的問題，建立科學的就業評價體系[4]，通過評價發現問題和短板，提高政策執行監督力度，能夠讓就業政策落實落細。建立青年就業的公共政策評價體系，目的是為青年就業提供堅強的制度保障，使政策實施更加規范，從而形成青年高質量就業的良性循環，防止政策執行的主觀因素對政策效果的影響。

三、公共政策服務于青年高質量就業的難點分析

（一）政策制定目標與青年人就業傾向不一致

面對工作方式的變革，青年就業愈來愈靈活多樣，這就需要加強公共政策的適應性以契合青年就業的要求。雖然專業基礎和職業發展前景仍被考慮在內，但個性化驅動因素更為重要，青年擇業更注重職業發展前景及與興趣愛好的匹配。然而，現存的政策思維多考慮薪酬待遇的影響因素以及工作環境的吸引力，卻忽視了青年個性化的擇業要求，導致政策實施缺乏激勵功效。另一方面，新興產業和平臺經濟迅速崛起，吸引大批青年進入新興經濟領域，由此帶來青年就業模式的突變，當工作興趣驅動取代經濟報酬、工作保障和職業聲望評價而成為就業的第一要素時，生活和工作場景的界線被打破，許多就業新業態、新模式被青年人接受[5]，而公共政策契合青年就業形態變化的要求相對滯后，往往因缺少供需平衡的應變手段而失去政策影響力。

（二）青年就業的結構性矛盾反映出公共政策調控的能力弱化

現階段青年就業結構性矛盾突出，存在人才供需不平衡。（1）由于地區經濟發展水平和產業結構的差異性，而使地區對勞動力需求的數量、質量的差異，造成地區間就業的供需失衡，影響到青年就業；（2）面對從業技能的需求變化，勞動力素質與新產業、新業態的要求不能有效銜接，致使崗位供需錯配的矛盾，影響到青年就業。而教育與就業需求的脫節加重了這種供需矛盾，導致勞動力市場一方面存在著嚴重就業空缺，另一方面又存在著就業擁擠的現象。

（三）經濟發展的波動性加大青年就業政策的調控難度

從根本上講，就業需要經濟增長來拉動，通過激發市場活力拓展就業空間。因此，要千方百計推動經濟增長，保證經濟增長的可持續性，為穩定就業奠定基礎。青年就業仍然取決于“經濟增長”這一關鍵變量，經濟增長就是青年就業新的增長點。作為經濟發展的主體力量，企業既是檢驗經濟增長“晴雨表”，也是創造新的就業增長點的主渠道，激發企業發展活力，吸納更多就業，也就能從根本上解決青年就業問題。由此推論，圍繞青年就業的公共政策制定和實施，還要緊密結合經濟發展的政策布局，在加大宏觀政策調控力度的同時，找準促進青年就業的政策結合點，尤其通過財政、貨幣、產業政策不斷增強企業青年就業吸納能力。

（四）就業政策服務體系不健全削弱新就業形態的倍增效應

新就業形態正在成為擴大就業的新引擎，通過就業促進、就業保障和創業支持等一系列政策舉措拓展新就業形態發展通道。對新就業形態的服務要求，需要建立全程、全方位、高效便捷的公共就業服務體系，在政策上要調整就業服務的政策思路，能夠清晰明確地將新就業形態納入公共就業服務范圍[6]。目前，公共就業服務仍以傳統就業為主，服務體系中的職業介紹、職業指導、技能培訓等都是針對傳統就業而設計，尚未覆蓋新就業形態。

四、政策優化推進青年高質量就業的措施與路徑

（一）強化政策激勵功能，實施積極主動的就業政策

公共政策功能主要在于強化政策激勵，激發社會發展活力。青年就業需要實施積極主動的就業政策，首先是樹立就業優先思維，通過政策引導，讓青年積極主動地參與到社會事業發展中來，發揮自己的專長和優勢；其次，改變教育和培訓的方式，重視青年職業技能培訓，提高青年就業能力和創業創新素養，從治本上解決青年就業困境。

（二）協同推進制度建設，優化就業工作促進機制

青年就業涉及多項政策、多個部門的協同治理，需共同發揮作用。政府責任在于健全促進青年就業的體制機制，完善就業政策體系，通過責任考核、政策激勵、服務引導等提高青年就業服務效能；還要充分調動社會各方的力量，與高校、社會組織、服務機構通力合作，引導社會力量參與青年就業服務工作。市場作用在于不斷擴大需求，進而為青年就業提供更多崗位；企業通過就業實踐和增強就業吸納能力幫助青年更好就業，高校教育則應在就業指導和創業教育上發揮關鍵作用，通過教育創新培養青年的創新意識和實踐能力。

（三）注重解決就業深層次矛盾，實現人才供需平衡

結構性失衡是青年就業的深層次矛盾，政府應在調整經濟結構方面率先作為，通過創新發展和產業升級不斷擴容青年就業渠道。基于此，政府制定的公共政策應當堅持就業導向，針對青年就業供需矛盾制定和實施就業促進政策、就業保障政策和創業支持政策，通過健全就業公共服務體系，幫助青年實現積極就業。在落實細化青年就業權益保護、積極做好新興產業就業導向的基礎上，對新型就業開展前沿性專業評價與職業前景評估，為青年就業提出指導性意見，并建立青年就業考核評價體系，提升重大政策的促進作用，充分保障青年就業。

（四）培育靈活就業的新增長點，豐富就業生態體系

靈活就業更加需要制定優惠的政策，給青年就業增添信心。要探索靈活就業的發展特點，發揮政策的調節功能、服務功能、扶持功能，健全完善社會保障機制，創新完善靈活就業下的勞動關系，保障青年就業的勞動權益。不斷提升靈活就業的職業獲得感。要建立支持青年靈活就業長期發展的制度體系，在技能培訓方面進行合理的規劃，提高青年就業銜接平臺經濟的能力，應鼓勵平臺型企業提供具有示范效應的案例培訓、技術培訓，通過加強培訓提升青年就業的適應能力。

結語

總體而言，當前需要正視青年就業面臨的一系列難題，破解這些難題有利于激發青年創新創造的潛能，為經濟社會高質量發展注入活力。然而這也需要進一步從政策制定和實施上加大對青年就業的關注，以青年就業優先為戰略思維，在財政、稅收、金融、產業等政策扶持上給予更大激勵。在制度層面上應建立健全多層次、多渠道、多形式的就業服務體系，同時加強對青年自主就業的教育和就業能力提升。

本文系1.2021年度浙江省人力資源和社會保障課題《心理資本提升對大學生創業內驅力激活的影響及對策研究》（項目編號：2021020）；2.2021年浙江省學生資助調研課題《“互聯網+”數字化校園背景下高校學生個性化資助模式與推進路徑研究》（項目編號：2021111）的研究成果。

參考文獻：

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[4]張亨明，尹小貝.我國就業公共服務體系的實踐困境與突破路徑[J].東岳論叢，2023，44（07）：116-125+192.

[5]秦廣強，林蕓媛.新興青年群體的就業質量及其影響因素分析[J].中國青年研究，2024，（01）：111-119.

[6]孔微巍，劉曉熹.論新就業形態的公共政策評價體系[J].學術交流，2021，（01）：85-96+191.

（作者單位：浙江經濟職業技術學院）

（責任編輯：宋宇靜）