基于一網統管的城市運行數字體征平臺設計

摘 要：城市作為生產發展和第二次勞動大分工的產物，代表了人類的文明，但其正變得越來越復雜，帶來了越來越多的“城市病”。韌性城市理論的提出正是為了解決“城市病”問題，通過城市中運行的物聯感知設備，對城市進行秒級、分級實時體檢，可以及時發現各類災情險情，做到災前預警，提升社會管理應對能力和應急管理處置能力，進一步提高城市抵御風險的能力。基于一網統管構建了能夠實時表示、實時展現的城市運行數字體征，實現了多方位、多層次的城市病監測、預警機制，提升了城市社會綜合治理水平，并為城市的運行勢態監測、管理決策提供了強有力的技術支撐。

關鍵詞：一網統管；城市運行體征；韌性城市；城市體征指標；社會治理；城市公共安全

中圖分類號：TP277 文獻標識碼：A 文章編號：2095-1302（2024）10-00-05

0 引 言

城市是人類生活、工作的重要載體，隨著人類文明的進步，城市規模越來越大，人口規模也從最初的幾十萬、幾百萬上升到上千萬，并且這一數字還在不斷上升。人口的大量聚集，不僅推動了產業革命的發生，也帶來了諸多問題。“大城市病”就以其特殊性存在于城市發展當中。2020年

初，新冠肺炎暴發，在200多個國家、地區肆意蔓延，極大地威脅著人類的正常生產、生活，對城市治理體系、應急管理體系帶來了嚴峻的挑戰。

從事件發生處置角度來看，突發事件是造成城市風險爆發的主要原因。從城市規劃角度來看，未能對“城市病”進行特征選取，針對城市運行體征未能進行實時監測，缺乏災前預警，導致社會治理體系和應急管理體系未能較好發揮作用，是影響公共安全的根本原因。城市運行體征是城市發展新時期社會治理的重要手段，主要通過制定城市體征指標，并進行實時監測，從微觀監測實現宏觀防控，對潛在風險做到早發現、早預防。如何建立從微觀到宏觀的數字化管理體系是每個城市管理者面臨的難題。

近幾年來，很多學者提出在城市運行數字體征平臺的基礎上，構建以韌性城市為核心的監測處置體系以抵御外界沖擊，特別是加強城市公共安全和應急處置能力。一網統管作為社會治理數字化轉型的重要平臺，實現了城市范圍內橫向到邊、縱向到底的信息傳輸，完成了城市范圍內的數據匯聚。通過運行一網統管的城市運行體征平臺，對部署在城市當中的各種物聯感知設備進行數據采集、傳輸、匯聚、分析、預測，并通過多種可視化手段展示，使城市管理者能夠時刻了解城市的運行動態，為城市生活的正常運轉，提供及時、準確、科學的調控依據。本文在韌性城市的基礎上，對城市體征監測指標進行了完善。通過對韌性城市評價指標的研究，結合當下社會治理的焦點、難點問題，完善城市體征指標，加強線上實時評估，構建從城市體征指標到城市運行數字體征平臺的韌性城市體系。

1 國內外研究現狀

1.1 韌性城市評價體系探索

目前，城市韌性已經成為分析城市發展的重要思路，其核心就是針對城市發展當中可能發生的各種變化和沖擊，從多個維度分析城市的發展水平，減輕對城市發展過程中造成的各類危害。城市作為人類文明創造的最復雜的系統，面臨著來自人口、食品、氣候、環境、能源、社會治理、城市公共安全等方面的多重挑戰，這些問題的解決需要進行多維分析與綜合評估后方能提出科學的解決方案。

韌性城市理論發源于歐美國家，其主要目的是針對城市發展中的不確定因素，提高城市系統的應對能力，同時將不利的客觀因素轉化為優勢。國內外眾多學者和機構基于城市多維屬性，對韌性評價標準進行了研究和探索，具體見表1所列。

國內外學者從韌性城市指標、韌性城市應用兩方面分別對韌性評價標準進行了探索。文獻[1]從社會、經濟、社區資本、制度、房屋和基礎設施、環境等6個維度，共選取了49個評價指標以解決社區面臨的問題；文獻[2]從經濟、社會、社區管理能力3個維度，選取了共12個評價指標，實現了針對城市金融危機的評價體系，提升了城市的風險分析能力。此外，國內研究人員還通過對社會經濟生活方面的研究，構建了基于經濟指標的城市韌性評價指標體系。文獻[3]通過BRIC測量模型，結合健康恢復力關注的5大領域和保持社區健康可持續的5種資本，基于自然環境、建成環境、社會資本、經濟資本和政府制度5個維度，構建了包含23個指標、32個表征要素的社區恢復力評價模型。文獻[4]從經濟、社會、生態、基礎設施4個維度，構建了28項指標來建立城市韌性綜合測度指標體系，對全國城市進行了韌性評價分析。文獻[5]利用層次分析法分別測算長三角城市群16座城市的風險指數，對城市均衡發展起到指導作用。文獻[6]基于風險矩陣理論、層次分析法和德爾菲法，從經濟、社會、生活、生態和災害4個方面，建立了城市綜合風險評價和韌性城市分析模型。

通過國內外學者的多年研究，韌性城市的理論日臻完善，正逐步走向實戰應用階段。

2020年11月3日，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》[7]，提到建設“韌性城市”，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。

在國內，上海率先提出打造韌性城市。自2018年，習近平總書記在上海視察時，提出“一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。既要善于運用現代科技手段實現智能化，又要通過繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品質品牌”以來，上海市通過一網統管、一網通辦工程，提升城市智慧基礎建設水平，大力推進城市數字化改造，推動城市治理模式變革，建立了上海城市運行數字體征平臺，實現了對城市安全、應急處置的閉環處理，為以市-區-街道為主體的層次化管理賦能，打通了條線建設，把韌性治理融入到社會治理當中，實現了全市一體的“觀、管、防、聯、處”?，F在，上海模式正在被推廣至杭州、成都、廈門等地，賦能當地社會治理，提升社會治理效能。

根據《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》[8]，北京市于2023年10月發布了《北京市韌性城市空間專項規劃（2022年—2035年）》[9]，提出建立具有風險治理能力的韌性街鎮單元，以強化災害的處置應對為目標，進行提前謀劃與應對處置，形成重點提升風險治理能力的韌性街鎮單元，堅持“讓、防、避”原則推動隱患治理。北京是國內首個把“韌性城市”建設納入總體規劃的城市，具有很強的指導意義。

此外，國外政府也在韌性城市方面進行了積極實踐與探索。2020年2月，倫敦公布了《倫敦城市韌性戰略2020》，通過增加應急規劃和加強民事應急能力以解決城市安全治理問題。規劃將韌性分為人、空間、制度3個方面，人的方面通過打造韌性社區進行構建，地區方面通過打造韌性的自然環境和基礎設施進行構建，制度方面通過設計更具韌性的治理舉措構建。2019年4月，“紐約2050”總規劃正式發布，基于環境可持續、經濟平等、社會公正制定戰略，以應對民主、基建、教育、健康、氣候、社區方面的各類社會突出問題，通過長期規劃，進一步強化安全韌性城市的建設。

1.2 城市運行體征指標體系現狀

2019年，住建部發布《住房和城鄉建設部關于開展城市體檢試點工作的意見》[10]，提出在11個城市開展城市體檢試點工作，明確了城市體檢與人民群眾最關心的核心指標，覆蓋了生態宜居、城市特色、交通便捷、生活舒適、多元包容、安全韌性、城市活力、城市人居環境滿意度等8個維度總計36個指標。各地根據當地實際開展城市體檢評估工作，先后在北京、上海、廣州、寧波等地進行了探索，已經從研究向實戰逐步推進。上海、廣州等地先后發布了符合各自情況的城市體檢指標體系。

2021年5月，上海發布了“上海城市運行數字體征平臺1.0版”，將城市運行體征細分為55個大類，1 000多項指標[11]。從市級、區級、街鎮級3個層級，構建上海城市運行體征指標體系，包括利用CIM系統將前端感知設備和地圖展示相結合，構建全域感知的物聯體系，并對特定應用場景，實現跨部門、跨區域、跨層級的協同聯動，利用線上發現、線下處置，實現城市治理的閉環管理。自建設以來，該體系在消防應急、水務、城管等多個領域獲得了良好的應用效果。

2020年，廣州建設了“穗智管”城市運行管理平臺[12]，按照“一圖統攬、一網共治”的設計理念，從城市運行監測、預測預警、協同聯動、決策支持、指揮調度，聚焦黨建政務、公共安全、經濟建設、文化發展、交通運輸等維度，共2 700多個城市體征數據項，涵蓋了24個主題應用，構建了城市運行指標體系，推動廣州市的全時域監測，推進廣州全市范圍內的跨層級、跨部門協同。

2023年9月，由中國電子技術標準化研究院[13]等共同制定的《智慧城市 城市運行指標體系 總體框架》（GB/T 43048—2023）正式發布，通過前期摸排，從城市運行的多個指標中選取了10個一級指標分類、58個二級指標分類組建成城市運行指標體系，涵蓋了基礎設施、公共服務、生態宜居、產業經濟、城市治理、公共安全、城市交通、智慧政務、文化旅游、數據治理與服務等方面，涉及前端應用場景以及后臺數據治理、服務，為城市“體檢”提供可定制化的“體檢表”，并且可以根據城市特色進行專業化擴展，構建符合本地特色的運行指標體系。城市運行指標體系如圖1所示。

城市運行指標體系作為城市運行的體檢表，是韌性城市的有機組成部分，可實時反映城市的運行狀態。當前，韌性城市的總體規劃研究已經取得了長足的進步，但若為城市進行實時體檢，尚缺乏理論研究和實戰應用。

1.3 現行韌性指標的主要問題

韌性城市在城市發展、城市規劃方面起到了非常重要的作用，作為城市體檢指標體系，對城市運行狀態的檢測能力不足。主要表現在以下方面：

（1）韌性城市缺乏城市運行指標。韌性城市偏向城市規劃，主要解決城市發展中的韌性管理問題，缺少城市運行狀態的指標內容。需要結合一網統管、一網通辦的建設內容，重新構建城市體檢指標體系，滿足城市運行的要求。

（2）韌性城市的建設是一個復雜的系統過程。韌性城市在面對超大城市、特大城市時需要考量的維度十分龐雜，不僅要考量很多細微指標，也需要通過大量分析研究得到新的指標內容。

2 城市運行數字體征指標體系構建

城市運行狀態可以通過城市運行數字體征指標來描述。指標體系分為公共服務域、公共管理域、宏觀經濟域、安全防護域，如圖2所示。

公共服務域主要面向社會居民，用于監測評價城市居民服務體系的發展水平，評估民眾幸福生活獲得感，主要包括人口與居住、文化教育、醫療衛生、養老服務、社會保障、住房保障、交通出行等二級分類共92個指標項。

公共管理域主要面向各級政府部門，評價政府部門的辦事能力，主要包括城市規劃、黨群管理、政務服務、行政管理、交通管理、基礎設施、事件管理、輿情管理等二級分類共185個指標項。

宏觀經濟域用于監督城市產業經濟運行情況，主要包括宏觀經濟、產業運行、企業發展、營商環境、數字經濟、農業經濟、工業經濟、金融投資、電商經濟等二級分類共97個指標項。

安全防護域主要用于監督城市安全運行情況，主要包括城市建筑安全、自然環境安全、基礎設施安全、公共衛生安全、城市交通安全、防災減災安全、信息內容安全、信息技術安全等二級分類共52個指標項。

通過公共服務域、公共管理域、宏觀經濟域、安全防護域指標體系構建，在城市一網統管的基礎上，打通各類信息系統，實現橫向到邊、縱向到底的數據共享，進而實現城市數字體征指標運行，完成對全域覆蓋的城市體征監控，對城市運行情況進行體檢，報警城市突發事件，為城市規劃提供真實的宏觀、微觀數據。

3 城市運行數字體征平臺構建

在城市運行數字體征平臺構建的基礎上，對主要應用場景進行調研，從業務流程、數據情況、使用情況等方面入手，對各委辦局進行業務調研。然后，根據指標體系歸集情況，圍繞智慧城市運行指標總體框架及指標制定要求，建立初步的指標體系框架，梳理城市體征運行監測指標。在前期指標梳理的基礎上，部署城市運行數字體征平臺，將指標體系導入城市運行數字體征平臺，完成指標接入工作?；谝痪W統管的城市運行數字體征平臺如圖3所示。

基于一網統管的城市運行數字體征平臺從底層到應用，主要包含了4個層次。數據層負責從各類渠道收集、整理、存儲數據，數據來源包括城市神經元系統、政務數據、存量數據等其他多維數據等；數字底座負責一網統管系統運行的軟硬件環境，提供相應的設備、算法、安全支持，包括物聯網平臺、人工智能算法、流式數據計算、總線傳輸、信息安全等；數字體征負責實現城市數字體征的統籌規劃、城市運行體征智能化建模、體征體系試評與迭代優化等；應用層通過展示大屏展示城市運行日常態勢感知、基于時/空間維度的城市運行重大態勢感知，實現城市問題精準識別與溯源，完成城市重大風險、應急事件的智能研判和預警。

4 結 語

韌性城市作為城市規劃的發展趨勢，受到了越來越多的重視，如何應對各類風險進行韌性城市建設、韌性城市治理，成為了國內外研究學者關注的焦點。隨著一網統管、一網通辦建設的普及，城市管理實現了跨部門、跨區域、跨層級的業務協同，并且實現了集監管、處置為一體的全封閉循環系統。本文從韌性城市的角度出發，以實時監控處置水平為出發點，對國內外韌性城市評價體系以及城市運行體征指標體系進行了分析，從城市治理的角度出發，構建城市運行數字體征指標體系及平臺，實現了對公共服務域、公共管理域、宏觀經濟域、安全防護域的監測，保障城市功能正常運行。

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