重塑與分化：社會投資福利國家的聚類分析（1990—2019 年）

摘要：20 世紀90 年代以來，社會投資成為指引福利國家經濟和社會變革的新興范式。為捕捉社會投資福利國家的相似性和差異性，本文利用經濟合作與發展組織社會支出數據庫構建了涵蓋19 個樣本福利國家1990—2019 年的面板數據。通過將福利國家所有的政策支出按補償—投資分類后，樣本福利國家補償類政策支出規模是投資類政策支出的2 倍以上。分別采用政策支出、政策產出以及政策支出—產出聯合變量進行層次聚類分析，樣本福利國家穩定地聚集為“五個世界”，這既刻畫了歐洲與東亞福利國家在社會投資范式下的重塑，又有效識別出日本、葡萄牙、荷蘭在社會投資范式下的分化。然而，這五個集群并未完全脫離福利體制的分類，表明福利國家雖在社會投資范式下歷經重塑與分化，社會投資范式轉型仍未徹底完成。

關鍵詞：福利國家 社會投資 聚類分析 福利體制 經濟合作與發展組織社會支出數據庫

一、問題的提出

20 世紀90 年代以來，全球化和后工業社會轉型重塑了福利國家的風險性質和結構，福利國家在應對諸如工作貧困、工作—家庭平衡以及代際公平等新風險越來越不理想（丁建定，2023）。為了使福利國家更好地適應當代知識經濟的需求和風險結構，“社會投資”（social investment）作為福利國家經濟和社會變革指南，在全球引發了一場“寂靜的范式革命”（Hemerijck， 2017; 李迎生等，2023）。

在過去的30 年里，學術界也試圖去捕捉福利國家社會投資轉向的趨勢（Garritzmann et al.，2022）。然而，這些研究仍有改進的可能。首先，在范式測量上，既有的研究將社會投資范式簡化為個別投資類政策工具及其不同組合下的政策支出（Vandenbroucke and Vleminckx， 2011），然而，補償類政策和投資類政策均是社會投資范式有機組成部分，政策支出也無法有效反映政策效果，既有研究在范式測量上有完善的可能。其次，在樣本選擇上，既有研究或僅偏重于歐美福利國家，認為歐美福利國家的社會投資轉向可分為“四個世界”（劉春榮，2023）；或僅偏重于東亞福利國家，認為東亞福利國家的社會投資轉向趨于分化（Fleckenstein and Lee， 2017; 楊立雄， 2016），然而，社會投資作為一個新興的席卷整個福利國家的范式，既有研究在樣本國家選擇上有整合的可能。最后，在分析方法上，既有研究針對特定時點截面數據開展線性描述與分析，然而，截面數據無法在較長時期捕捉福利國家的發展變化，并且“福利國家的變化……并不是線性分布，而是按體制類型聚類”（Esping-Andersen， 1990）。那么，福利國家在歷經30 年的社會投資改革后，如何完善社會投資范式的測量？如何在更大范圍上同時捕捉歐美與東亞福利國家的社會投資轉向？福利國家的社會投資改革是否已實現了范式轉換，它在多大程度上超越了經典的福利體制分類？為了回答上述研究問題，本文首先回顧福利國家社會投資轉向的理論范式與實證研究；接著，使用經濟合作與發展組織（英文縮寫OECD，簡稱“經合組織”）社會支出數據庫數據，對福利國家的社會投資轉向進行描述與聚類分析；最后，基于研究結果對福利國家的社會投資轉向進行討論。

二、理論回顧與文獻述評

（一）福利國家社會投資范式及政策工具

20 世紀90 年代，社會投資成為福利國家的政策范式得益于吉登斯和考斯塔·艾斯平- 安德森等學者的倡導，盡管兩者都強調對兒童的投資，并把有效調動人力資本作為社會政策的基礎，兩者對社會投資范式的目標與性質等仍存在細微的差異。以吉登斯為代表的第三條道路側重強調“社會投資國家”在促進個人從被動福利到工作福利的作用，社會投資只是被視為通過教育或人力資本，實現個人參與積極勞動力市場的工具性政策（丁建定、裴默涵，2020）。在以艾斯平- 安德森等為代表的社會民主主義看來，第三條道路由于對社會民主政策的選擇性挪用而備受批評。一方面，第三條道路認為激活可以代替傳統的收入保障，這可能被視為太幼稚的樂觀主義；另一方面，第三條道路所強調的人力資源培訓和就業等，除非參與者自身已具備必要的能力和動機，否則補救政策不可能有效。因此，作為新的福利國家大廈的基石之一，收入保障是社會投資的先決條件，兩者相輔相成，福利國家需要采取以兒童為中心的社會投資，重塑性別和代際契約，以適應經濟全球化和后工業社會轉型（Esping-Andersen et al.， 2002）。基于這些奠基性理念，社會投資成為福利國家重新配置的核心政策范式之一，并逐步從歐洲向北美以及全球擴展。

作為一種新興的福利政策范式，社會投資在政策性質、目標與對象、時間維度及政策工具等方面與凱恩斯主義、新自由主義都有所不同。

首先，在政策性質上，隨著社會風險的多樣化和社會政策提供的差異化，福利國家的政策既要超越國家干預的凱恩斯主義，也要超越市場主導的新自由主義，使福利國家在維持社會公正的同時，創造一個強大的、有競爭力的、以知識經濟為基礎的社會市場經濟。為此，社會投資范式將“社會政策視為一種生產因素”，社會政策可成為經濟增長的先決條件，促進和支持經濟增長，進而實現福利國家的重新定位。這不但挑戰了凱恩斯主義在面對諸如非典型就業、長期失業、在職貧困和勞動力市場排斥等“新社會風險”的不足，還挑戰了新自由主義關于平等和效率之間權衡的神話——慷慨福利的提供意味著經濟效率的損失，有利于實現經濟和社會協調發展（錢寧、陳立周，2011）。

其次，在福利組合方面，社會投資對社會的不同部門——市場、國家和家庭的角色提供了不同的視角。對市場，與新自由主義單純強調市場萬能論所不同的是，社會投資范式既肯定市場的效用，認為市場是多數人社會福祉的來源之一，與此同時，也承認市場失靈所產生的風險遠超過個人及家庭的應對能力。對國家，與凱恩斯主義單純強調國家干預所不同的是，由于在新風險挑戰下，社會保障作為風險緩沖器的有效性有所下降，社會投資范式認為，福利國家不僅需要加強對市場的積極干預和指導，還需要在社會保障支出的基礎上，進行明智的社會投資。并且，“適當的最低收入保護是社會投資有效的先決條件”，社會投資并不是對社會保障的替代，兩者相輔相成，形成良性循環，社會投資政策才會有效。對家庭，與凱恩斯主義和新自由主義所認為家庭承擔孩子照料的主要責任不同，社會投資范式則認為，鑒于女性對老齡化福利國家的貢獻，以及家庭照顧對兒童認知與發展至關重要的事實，除了家庭對兒童負有照料的責任外，國家也有責任通過福利政策幫助父母實現工作—家庭平衡，以促進女性的勞動力參與，實現強大的家庭（Esping-Andersen et al.， 2002）。

再次，在政策目標對象上，由于福利成本受福利支出和稅收基礎的影響，福利國家的可持續發展本質上取決于未來受薪勞動者以及納稅人的數量和生產力。與新自由主義通過減少福利供給或提高福利資格門檻等狹隘的方式以縮減福利成本不同，社會投資將政策對象轉移到提高受薪勞動者的生產潛力上。并且，與凱恩斯主義主要側重成年男人，以及事后對風險補償所不同，社會投資將關注的重點轉向“兒童及其所在家庭”，側重對風險的事前預防和“預分配”，認為福利政策應為個人提前做好準備，以積極應對知識經濟的新風險。通過提高勞動力參與市場的能力和機會來提高受薪勞動者的數量和質量，以增加稅收，進而促進福利國家財政的可持續發展。此外，在時間維度上，社會投資政策被定義為一種跨期投資，不僅關注當前的平等與回報，也關注未來的回報與代際正義（Esping-Andersen et al.， 2002）。

最后，在政策工具上，與新自由主義采取放松市場管制，以及凱恩斯主義提供社會保障所不同，社會投資范式結合生命歷程視角，強調政策之間的互補與銜接（Hemerijck， 2017），它們包括三個環環相扣的核心支柱：（1）提高人力資本和能力的儲存（stock），這類政策的目的主要是提高個人的知識與技能，使其更好地適應知識經濟的要求，具體的政策工具包括：嬰幼兒護理、早期教育、人力資本和培訓、終身教育等；（2）促進勞動力市場參與和緩解生命歷程的流轉（flow），這類政策的目的主要是讓勞動者在不同的生命階段中均可以提高勞動市場的參與，特別針對后工業社會中的非典型就業者——應屆畢業生、失業者、女性、靈活就業者等，具體的政策工具包括：失業保險、工作與家庭平衡、帶薪育兒假、靈活的雇傭關系和工作時間、終身學習以及長期護理等；（3）維持強大的最低收入普遍安全網，作為社會保障和經濟穩定的緩沖（buffer）。這類政策的目的在于使個人或家庭獲得最低的保障，從而在風險襲來時一定程度上維系社會秩序的穩定，具體的政策工具包括：最低薪資、失業津貼、靈活就業保障以及最低社會保障等。

總之，為應對后工業社會的風險挑戰，社會投資范式試圖通過政策協助個人積極準備每個生命階段，以實現從兒童至老年的過渡與跨越。透過三個核心支柱“套餐式”的政策銜接與協同，實現政策“1+1 ＞ 2”的疊加效應，進而阻斷貧困的代際傳遞。在社會投資范式下，福利政策不僅僅是一張兜底的“安全網”，更是一個協助人生跨越的“彈跳床”。

（二）福利國家社會投資轉向的實證

當前學者們對福利國家社會投資轉向的實證研究可分為兩類：一類以歐美福利國家為中心，通過政策支出或產出的定量比較，認為福利國家的社會投資轉向呈現“四個世界”；而另一類以東亞福利國家為中心，通過個案比較，認為日本和韓國的社會投資轉向出現了分化。

1. 歐美福利國家社會投資轉向的“四個世界”

首先，由于政策支出反映了國家福利政策預算的重點和取向，以歐美福利國家為中心的研究，學者們按照風險的性質，將福利國家的社會支出分為補償性與投資性兩類（H?usermann， 2012），前者主要指應對工業時代舊風險類政策支出，而后者主要指應對后工業社會轉型新風險類政策支出。這類研究假定，在一定時期內，福利國家的財政預算相對有限，且補償類與投資類預算存在資源競爭，通過比較一定周期內兩類政策支出比例的變化，依此判斷社會投資福利國家轉向的可能與發展，這對后工業社會轉型中處于“預算凍結”福利國家尤為重要。

在補償—投資二分法的框架下，Nikolai 較早描述了OECD 福利國家的社會投資政策支出，其貢獻性在于將積極勞動力市場政策、家庭政策、小學到大學教育與培訓等均視為投資類政策，超越了其他學者狹隘地僅將兒童保育等同于社會投資類政策。然而，其局限在于所納入補償類和投資類政策的數量是極其有限的，并且在他的分類中，補償性政策僅包括被動的勞動力市場政策（失業和提前退休金）以及養老保險，遺漏了與工作能力相關的支出，而投資類政策又忽略了老年護理類支出（De Deken， 2017）。

與此相比，Vandenbroucke 與Vleminckx（2011）相對全面地將OECD 福利國家大部分的社會支出政策納入補償—投資的分析框架，其中補償類政策包括：衛生健康、養老和遺屬養老金①以及勞動年齡人口提供的現金福利（從無工作能力福利、失業補償、收入維持到家庭福利）。投資類政策包括：產假和育兒假、養老機構照顧/ 居家服務、家庭實物福利中的托兒服務、積極勞動力市場、小學和初中教育。這一分類框架的優勢在于結合了補償—投資兩類政策所應對的風險及其政策支出形式，而廣為后續的學者沿用。然而，這一分類仍遺漏了經濟合作與發展組織福利國家的部分社會支出（如住房、家庭、失能相關的政策支出等），使其仍有完善的空間。

盡管如此，學者們基于政策支出的補償—投資二分法，識別了歐美社會投資福利國家轉向的“四個世界”：（1）以北歐國家為代表的整合性社會投資國家，其特點是在補償性和投資性政策兼顧，兩類政策支出并行不悖；（2）以英國為代表的擠出性社會投資國家，側重投資類政策支出，而忽視補償性政策支出；（3）以歐洲大陸福利國家為代表的補償型福利國家，側重傳統的補償性政策支出，而忽視投資類政策支出；（4）以美國為代表的隱藏性社會投資福利國家，在補償性和投資類政策支出上均相對有限（劉春榮，2023）。

其次，以歐洲福利國家為中心的研究，學者們還采用了政策產出變量來考察福利國家的社會投資轉向。從一定意義而言，政策產出指標有助于修正政策支出指標的不足，例如在經濟危機時期，福利政策支出比例上升的導火索是失業率攀升等社會風險，而非源于更好的福利政策設計，并且福利支出所參照的經濟總量——國內生產總值（GDP）也會因為經濟惡化而縮減，導致政策支出指標可能是糟糕的選擇。

在這一路徑下，Kvist 將生命歷程與社會投資范式相結合，從理論上構建了社會投資福利國家在生命歷程、代際、性別等維度下一系列政策產出指標（Kvist， 2016）。依此框架，學者們刻畫了歐洲社會投資福利國家在生命歷程不同階段政策支出與產出差異的多個“世界”：北歐福利國家的投資政策集中于兒童和青年階段；盎格魯- 撒克遜福利國家的社會投資雖有一定進展，但實際政策效果有限；南歐福利國家的社會投資集中于工作年齡和老年人的收入轉移，目前仍無法撼動補償性政策的主導地位（Kvist， 2016）。然而，鑒于代際、性別等相關的政策產出變量僅在歐盟統計資料數據庫（ESSPROS）有限的可得性，也限制了政策產出路徑應用在更廣泛的比較研究中。

2. 東亞福利國家社會投資轉向的分化

20 世紀90 年代中后期以來，為應對國際環境變化及后工業社會轉型所帶來的風險挑戰，東亞福利國家不同程度地采納和實施了社會投資相關改革。當前對日本與韓國的案例比較研究文獻認為，日韓的這種轉向是不平衡的，這不僅體現在它們與歐洲的比較上，也體現在兩國之間的差異上。

首先，在政策動機上，歐洲福利國家實施社會投資改革的動機源于后工業社會轉型的風險結構與性質，以及新自由主義結構調整所導致的社會分化。與之相比，日本和韓國對社會投資的采納則源于“壓縮現代化”發展過程中女性勞動市場參與率有限，以及對諸如生育率低下和人口老齡化等風險所帶來中長期社會和經濟發展的擔憂（Fleckenstein and Lee， 2017）。

其次，在政策內容上，歐洲的社會投資改革以“投資兒童為中心”，通過對在職父母提供兒童補貼以及將兒童早期照顧和教育服務市場化等政策工具，以促進父母就業，實現工作與家庭的平衡，老年人很少成為社會投資改革或積極勞動力市場政策的目標對象。與之相比，日本和韓國的社會投資轉向則有兩點不同：一是去工業化、提前退休和不充分的勞動力市場等因素結合在一起，使得在經濟和社會上處于弱勢的老年人不僅是社會福利的接受者，也是社會投資的必要目標。二是日本和韓國所采納的社會投資政策工具總體是高度不平衡的：與歐洲在積極勞動力市場政策上的擴張相比，日本和韓國仍然是緊縮的；與歐洲在公共教育領域支出擴張所不同的是，私人教育支出在日韓有著悠久且顯著的歷史（Fleckenstein and Lee， 2017）。

（三）福利國家社會投資轉向研究的改進

綜合上述理論范式與實證研究進展，福利國家社會投資轉向研究仍有下列改進空間。

ffae681cd6004a51950ae987d105e318首先，在概念測量上，無論是以歐洲為中心的定量跨國比較或還是以東亞為中心的定性案例比較研究，它們均將社會投資范式狹隘地簡化為一個或幾個投資類政策工具組合的政策支出。實際上，在社會投資范式下，投資類與補償類政策都是社會投資范式的有機組成部分，兩者密不可分。并且，使用單一的政策支出或產出變量來測量社會投資范式時，均存在一定的誤差，特別是，政策支出變量對政策效果反映不足，也無法分析福利國家的變遷（Clasen and Siegel， 2007），而政策產出變量則存在一定的時間滯后性。這意味著對社會投資范式的測量，既需要將所有的政策工具納入測量，又需要同時關注政策支出與產出變量。

其次，在樣本選擇上，當前的研究要么以歐洲為中心，要么以東亞為中心，這都存在一定的樣本選擇偏差。研究者無法通過僅觀測個別的樣本（如單獨的歐洲樣本或單獨的東亞樣本）而獲得關于社會投資改革的處理效應，更無法依此建立堅實的因果關系。這意味著，為了建立更完整且堅實的福利國家社會投資轉向的因果關系，在樣本選擇方面需要實現歐洲與東亞福利國家樣本的整合。

最后，在數據和方法上，以東亞為中心的案例比較研究，其挑戰在于難以進行大規模的跨國比較；而以歐洲為中心的研究，通過對截面數據的線性分析一定程度上實現了跨國比較。艾斯平·安德森在《福利資本主義的三個世界》中也指出，“福利國家的變化……并不是線性分布的，而是按體制類型聚類”，并由此引發了經久不衰的“福利國家建模的業務”。這意味著，為了在更大范圍內、更長周期里獲得穩定的結果，除了在數據上將截面數據擴展為面板數據以增加時間維度，并在較長的時間周期內進行分析外，在方法上也需要超越簡單的線性分析或案例比較，采用聚類分析技術，以實現在社會投資范式下對福利國家重新分組或群聚，進而有效識別出社會投資福利國家的不同類型。

三、數據、變量與方法

（一）數據來源

本研究使用的數據來自OECD 社會支出在線數據庫①（Social Expenditure Database，以下簡稱SOCX）。SOCX 涵蓋了38 個經合組織福利國家1980 年以來詳細的社會政策支出數據，這些數據不僅包括強制性的公共支出，也包括自愿性的私人社會支出（Adema and Fron， 2019）。

盡管有學者對SOCX 的數據品質提出了善意警告（De Deken， 2017），與其他公開的福利統計數據庫相比，SOCX 數據庫仍具有一系列顯著的優點：

首先，測量社會投資范式更為理想。與歐盟統計資料數據庫（ESSPROS）相比，SOCX 對社會支出的定義更為嚴格，主要指公共和私營機構向家庭和個人提供的福利和經濟援助（Adema and Fron，2019）。SOCX 除了創建“積極勞動力市場政策”支出類別外，還從教育資料數據庫中補充了家庭津貼支出，以全面了解幼兒教育和照顧情況，這些對于社會投資范式來說是重要的政策支出項目。

其次，捕捉福利國家的社會投資轉向更為廣泛和深入。與歐盟統計資料數據庫（ESSPROS）相比，SOCX 資料庫除了涵蓋ESSPROS 中的25 個歐盟國家外，還包括了更廣泛的非歐盟國家，并且其公開資料從1980 年跨越至2019 年①，涵蓋了更長的時間周期。社會投資作為20 世紀90 年代以來興起的政策范式，該數據正好可以捕捉這一變化。從資料品質來看，SOCX 數據庫不僅包括了福利國家社會投資范式相關的政策支出和產出變量外，還包括了一系列社會和經濟等豐富的情境變量，使其特別適合在標準化處理后進行大規模的跨國比較。研究者可在此基礎上可建構豐富的面板數據（panel data），與截面數據相比，面板數據可以減少困擾福利國家比較研究中的問題，亦即“案例太少/ 變量太多”而無法做出因果推斷的挑戰。在分析上，研究者可使用面板數據在較長的時間周期和空間范圍上捕捉福利國家社會投資轉向的動態變化，進而建立復雜的行為模型和更堅實的因果關系，這對于存在時間滯后效應的政策支出數據來說尤為難得。

（二）變量測量

本文的變量主要包括兩類：政策支出類變量和政策產出類變量。

第一，政策支出類變量。為實現對社會投資范式的完整測量，本文將經合組織福利國家的九類社會支出及教育政策支出均納入分析，按照社會投資理論范式，將它們重新整合為補償—投資兩類（H?usermann， 2012; Vandenbroucke and Vleminckx， 2011），其中補償類政策支出以現金轉移為主，主要應對工業時代的舊風險；而投資類政策支出以實物或服務為主，主要應對后工業社會轉型的新風險，每個變量均以政策支出占國內生產總值（GDP）的比重為測量。

第二，政策產出類變量。結合社會投資范式以及當前學者的研究，本文選擇了下列政策產出類變量。

（1）經濟增長。社會投資范式在理論上被認為通過對人力資本的投資，長期來看將有助于實現經濟包容性增長。不同的學者也證實，社會投資范式下的家庭支持政策、教育以及積極勞動力政策支出對經濟增長的正面效應（Sakamoto， 2020）。為此，經濟效益產出類指標將是最重要的衡量指標，本文以福利國家國內生產總值（GDP）增長率為經濟效益的代理指標。

（2）就業數量與質量。就業除了被認為是實現經濟增長的中間步驟外，社會投資范式也強調通過一系列政策促進包括女性在內的非典型就業者的勞動力市場參與。鑒于在新自由主義范式下，許多工作數量的增長實際上以非典型工作的方式出現，幾乎無法給勞動者帶來任何安全或滿意度。亦即，除了關注就業的數量外，也需要關注就業的質量，它們包括女性就業率以及長期失業率、彈性保障等。為此，本文以女性勞動參與率、兼職女性雇傭率和15 歲以上人口經濟活動率作為就業數量的代理指標，以全體人口失業率、1 年以上長期失業發生率以及女性失業率作為就業質量的代理指標。

（3）社會融合。除了上述經濟的維度，針對新自由主義所帶來的社會分化，社會投資也強調社會效益產出，例如增強社會包容性和性別平等，實現工作、福利與家庭之間關系的重塑（Esping-Andersen et al.， 2002）。學者們對OECD 國家長期的實證研究也表明，在兒童保育覆蓋率較高、工作場所對家庭更友好、社會保障和家庭津貼較高的國家，社會投資政策可以對貧困家庭產生積極影響，使其更有能力協調工作與生活，緩解雙職工家庭的兒童貧困率（Plavgo and Hemerijck， 2021）和收入不平等。為此，本文以性別差距（Gender gap）及基尼系數（Gini coefficient）為社會融合的代理指標。

（4）兒童發展。作為一個以投資兒童為中心的政策范式，更高的社會投資被期待一定程度上提高生育率（Billingsley et al.， 2022）和增加兒童生命歷程等一系列投資回報。為此，本文并以嬰兒死亡率、總生育率、小學凈入學率以及小學以上的毛入學率為兒童發展的代理指標。

（三）數據處理與分析方法

在數據處理方面，首先，通過在線獲SOCX 數據庫，將原始數據導入至統計分析軟件包Stata16 后，經過初步的數據變換與清理，形成了以福利國家名稱為主要標識ID，以及社會投資范式政策支出和產出類變量所組成的涵蓋1990—2019 年長達38 年的平衡面板數據。

其次，在樣本選擇方面，盡管在SOCX 數據庫中有38 個OECD 成員國，然而，由于2000 年以來新加入的成員國部分數據缺失嚴重，為了能夠實現既對現有研究的樣本擴展，同時又與此前的福利體制研究對話，最終選擇了19 個OECD 福利國家樣本進入分析，其中包括：（1）自由主義福利體制的美國、加拿大、澳大利亞、英國、新西蘭；（2）保守主義福利體制的法國、德國、奧地利、荷蘭；（3）社會民主福利體制的丹麥、瑞典、挪威、芬蘭；（4）南歐地中海福利體制的葡萄牙、西班牙、意大利、希臘；（5）東亞福利體制的日本、韓國。

最后，鑒于政策支出和政策產出變量的單位量綱存在差異，為了消除這一影響，研究者對這些變量在計算整體均值及標準化處理的基礎上，才進行聚類分析。為了驗證聚類結果的穩定性，本文采用平均聯結法分別采用政策支出類變量、政策產出類變量以及政策支出—產出聯合變量進行了三次層次聚類分析。

四、分析結果

（一）福利國家社會投資支出的描述

通過對19 個OECD 福利國家九類社會支出以及教育政策支出，結合社會投資范式按照補償—投資二分法重新分類后，這些支出變量的描述統計表明，1990—2019 年，就支出規模而言，針對舊風險的補償類政策支出占國內生產總值（GDP）的比例歷年平均為17.49%，占福利國家政策支出的絕大部分，并且補償類政策支出約為投資類政策支出比例（為8.52%）的2 倍以上。

就支出結構來看，在補償類政策支出中，歷年均值顯示，支出比例相對較高的是兩類政策支出占國內生產總值（GDP）的比例，平均值為7.85%：老年福利（old age）的養老金、提前退休養老金與其他現金福利；以及遺屬（survivors）撫恤金、喪葬費與其他現金福利。在投資類政策支出中，各類政策支出相對有限，歷年均值顯示，支出比例相對較高的是小學、中學以及職業教育公共支出占國內生產總值（GDP）的比例，平均值為5.04%。

（二）福利國家社會投資轉向的聚類分析

為避免變量測量單位對聚類分析結果產生偏差的影響，研究者在對政策支出變量和產出類變量計算1990—2019 年均值后，對其進行了Z 標準化處理。隨后，為考察社會投資福利國家的差異與相似性，我們以標準化后的政策支出變量、政策產出變量以及政策支出—產出聯合變量分別進行了三次聚類分析。

三次聚類結果表明，以政策產出變量以及政策支出—產出聯合變量聚類時，聚類結果高度穩定，除了日本、葡萄牙在以政策支出為變量的聚類集群中的歸屬略有不穩定外，其他17 個所選樣本福利國家相對穩定地聚集為五個集群，集群1 為：澳大利亞、加拿大、新西蘭、荷蘭、英國、美國；集群2 為：奧地利、法國、德國；集群3 為：希臘、意大利、西班牙；集群4 為：韓國；集群5 為：丹麥、瑞典、挪威、芬蘭。

通過將福利國家社會投資轉向聚類的結果與艾斯平·安德森對福利國家的體制分類（Esping-Andersen， 1990）進行對比，發現除葡萄牙、日本和荷蘭的歸屬有所差異外，其他的福利國家分類高度一致（如表1 所示）①。

通過將這些集群與其政策支出、政策產出及所在的制度背景結合起來，這五個集群實際上代表了當前福利國家社會投資轉向的不同特征：

首先，以北歐社會民主體制的丹麥、瑞典、挪威、芬蘭等福利國家為代表，它們是社會投資范式的奠基者和先鋒，這些國家所實施社會投資相關的政策與改革，最早可追溯至20 世紀30 年代。這些國家對幾乎所有的社會投資政策領域進行支出，涵蓋從幼兒保育到積極勞動力市場、終身學習等整個生命歷程階段的風險，投資類政策支出占GDP 比例遠高于其他集群，與此同時，投資類支出與補償類支出兩者并行不悖。在政策產出方面，社會民主體制國家，在促進性別平等和社會凝聚力方面取得了不俗的成績，例如其長期失業發生率和基尼系數與其他集群相比也較低。

其次，以自由主義體制的澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國、美國為代表，作為社會投資范式的跟隨者，與社會民主體制國家相比，這些國家采納了相對狹隘的社會投資策略，在20 世紀90 年代早期通過縮減補償性福利供給的同時放松市場管制，依此激活勞動力市場（林閩鋼，2016）。從政策支出來看，這些福利國家對投資類的教育領域支出相對可觀，其他領域仍然不發達，相對而言，在這個集群的福利支出中，私人支出占據相當可觀的比例。在2008 年金融危機爆發后，這些福利國家均不同程度經歷了社會投資支出的減少。由于福利國家只是提供基礎的保障，福利政策仍傾向于以資產調查為基礎，在勞動力市場政策方面，強調只有滿足特定的義務才能獲得相應的工作福利，在政策產出上最大的挑戰是社會不平等的擴大。

再次，以歐洲大陸保守主義的奧地利、法國、德國等福利國家為代表，作為社會投資戰略的晚來者，福利政策的支出仍以補償性政策支出為重點，雖然近些年試圖通過擴大幼兒照顧和教育政策（Seeleib‐Kaiser， 2016），以及改革家庭政策來發展社會投資（H?usermann， 2012），然而，這些福利國家的社會投資進展緩慢，社會投資支出的力度有限。在政策產出上，由于社會投資政策并不能惠及最脆弱的群體（如失業的貧困家庭及其子女），而是被受過教育的中產階級所用，無法產生包容性的后果，反而進一步強化了社會不平等，導致了所謂的“馬太效應”（Nolan， 2013）。

復次，以地中海體制的希臘、意大利、西班牙為代表，作為社會投資范式的落后者，福利國家政策支出的重點仍然是補償性的，主要面向養老金領取者和勞動力市場內部人員，雖然在2008 年金融危機之后，這些國家開始對家庭政策和積極勞動力政策領域進行社會投資（León and Pavolini，2017），但社會投資領域的支出被補償性支出所擠對，導致社會投資支出普遍不足，甚至略低于OECD 福利國家整體的均值。在政策產出上也不盡如人意，社會不平等的擴大與政局動蕩，與其他集群相比，長期失業發生率和基尼系數仍錄得較高的比例。

最后，以東亞福利體制的韓國為代表，雖然韓國傳統上均是發展主義（或生產主義）福利國家，社會政策為經濟發展的目標服務，福利國家的公共福利支出仍極其有限（田毅鵬、夏可恒，2018）。盡管20 世紀90 年代后，韓國逐步轉向社會投資，其投資政策支出的重點仍集中于兒童保育和家庭政策，而非勞動力市場和培訓政策，教育仍然高度依賴私人提供（Fleckenstein and Lee，2017）。在政策產出上，盡管韓國的教育支出所占比例較為突出，然而，這并沒有反映在勞動力市場上，社會投資政策所創造的工作質量也不盡如人意，使得社會投資并未改變社會不平等，更未提升總和生育率。

除了上述穩定的群聚外，需要注意的是日本和葡萄牙在聚類過程中的歸屬仍不穩定，此外，荷蘭雖在群聚結果中相對穩定，卻與此前福利體制分類有所不同，這些都值得進一步分析。

就日本而言，它和韓國均為東亞福利國家，也有著發展主義（或生產主義）福利國家的傳統。早在20 世紀90 年代初期，日本先于韓國借鑒和采納了社會投資的政策范式，是東亞地區社會投資改革的先驅。90 年代以來，日本在家庭政策等社會投資領域也實現了一定的擴張。然而，90 年代后期，日本和韓國對社會投資的承諾逐漸出現了差異（賴定佾、葉崇揚、古允文，2021）。從長期來看，日本政黨及其所處的政治制度環境和經濟結構限制了社會投資改革的進一步擴大。日本統治黨派的執政基礎依賴保守及宗教右翼在內的選民，他們的保守意識限制了社會投資政策的偏好，特別是對“傳統”家庭價值的堅持，使得他們不愿意支持全職母親和家庭主婦的利益，這使得社會投資政策改革缺乏明顯的社會基礎（Fleckenstein and Lee， 2017）。韓國雖為東亞地區社會投資的后來者，韓國黨派領導人更有效克服官僚機構的阻力以及較日本更為激烈的黨派競爭，特別是，韓國民主化之后所建立的社會保障體系尚未成熟，使政治行動者有寬裕的財政資源轉型，這使得韓國在社會投資領域的擴張逐步遠超日本（Fleckenstein and Lee， 2017），在后生產主義時代，明確走上了包容性的社會投資之路。

就葡萄牙而言，它與西班牙等國家作為南歐體制成員在20 世紀90 年代末被識別出來（Ferrera，1996）。直到20 世紀80 年代末，葡萄牙仍奉行有限社會保護的自由主義策略，失業保障的覆蓋率和慷慨程度仍然很低。與其他南歐國家相比，葡萄牙在90 年代有著更高的女性勞動參與率，且在民主轉型過程中挑戰了威權體制的傳統性別角色。葡萄牙政府在2000 年遭遇經濟衰退和失業率上升等挑戰時，一方面，采取了更為市場自由主義的方針，減少社會補償、放松管制、激活工作福利、減少家庭津貼；另一方面，重新設計家庭政策以平衡工作與家庭，通過國家責任大力推動性別平等，較早的采納親職假，逐步增加產假和兒童照料服務等措施。盡管十多年以來，歐債危機的緊縮陰影一直籠罩著南歐國家，使得意大利、希臘等南歐國家的社會投資轉型改革舉步維艱，與它們相比，至少葡萄牙逐步走上了更加包容性的社會投資轉型之路。

至于荷蘭則是另一個故事。在Esping-Andersen 的福利體制分類中，荷蘭雖被歸為保守主義體制，實際上卻是摻雜了社會民主主義和歐陸保守主義的混合體（Esping-Andersen， 1990）。面對經濟低速增長、高失業率和福利依賴的“荷蘭病”， 20 世紀90 年代荷蘭是歐洲福利國家中第一個跳上社會投資馬車的國家。荷蘭的社會投資改革以新自由主義為內涵，在主流政黨與工會和雇主組織之間達成了強有力的共識，通過減少干預、勞動力市場去管制和市場自由化政策，增強社會保障制度和勞動力市場政策的靈活性，從保障體制向彈性保障過渡的同時，強化針對弱勢群體的就業保障和社會保障，從而在彈性和保障之間達到平衡，成功實現了福利減縮與失業率降低的“荷蘭奇跡”，這些均表明荷蘭的福利體制已經發生明顯的重塑。

五、結論

在知識經濟浪潮和新舊兩類風險挑戰下，20 世紀90 年代以來，“社會投資”成為指引福利國家經濟和社會變革指南的新興范式，在全球引發了一場“寂靜的范式革命”，近30 多年來，福利國家依此范式實施了不同程度的福利改革。針對既有研究在概念測量、樣本選擇以及數據和分析方法上的挑戰，為了進一步探究社會投資福利國家的相似性和差異性，本文在回顧社會投資范式和實證研究的基礎上，利用OECD 社會支出數據庫SOCX，構建了涵蓋19 個OECD 福利國家1990—2019 年政策支出類和產出類變量的平衡面板數據，描述了樣本福利國家社會投資支出規模和結構特征，并進行了三次層次聚類分析。

本文研究發現：第一，通過將福利國家政策支出按照補償—投資分類后統計分析表明，1990—2019 年，福利國家的投資類政策支出比例雖有所上升，補償類政策支出仍占據福利國家政策支出的絕大部分，其支出規模大約是投資類政策支出比例的2 倍以上。第二，通過采用標準化后的政策支出變量、政策產出變量以及政策支出—產出聯合變量所進行的三次聚類分析表明，除了日本、葡萄牙、荷蘭在聚類集群中的歸屬略有不穩定外，其他所選樣本福利國家相對穩定地聚集為“五個世界”。除葡萄牙、日本和荷蘭的歸屬有所差異外，這五個集群與艾斯平·安德森對福利國家的體制分類高度一致，它們實際上代表著福利國家在社會投資范式下不同的政策支出和產出特征。這不僅在更大范圍上呈現了歐洲與東亞社會投資福利國家的重塑，還有效識別出了日本、葡萄牙、荷蘭在社會投資范式下的分化。

這一結果還意味著，一方面，社會投資范式通過強調社會政策對經濟的“生產性”貢獻而為福利政策支出提供了新的理由，然而，社會投資范式本身在話語、政策工具以及政策產出上仍有待澄清，投資類支出和補償類支出之間的關系仍然模糊，特別是，補償類政策仍與強大的內部利益集團捆綁在一起，投資類政策預期的回報又高度不確定，這些均使得社會投資相關的政策改革很容易被偏于現狀的福利改革所取代或犧牲，畢竟社會政策改革將面臨較高的政治風險。另一方面，盡管福利國家越來越強調對投資類政策的支出，然而，截止到當前，投資類政策支出規模尚未質變到對補償類政策支出的完全替代，以致實現福利范式的徹底轉變。總之，福利國家雖在社會投資范式下歷經重塑和分化，仍難以擺脫路徑依賴，福利國家的社會投資轉向仍是一場“未完成的革命”（Hemerijck， 2017）。

與此前相關的研究相比，本文的貢獻在于：第一，在概念測量上，結合社會投資范式以及當前研究進展，將福利國家的政策支出和產出均納入分析，完善了此前研究中社會投資范式測量維度，減少了測量誤差。第二，在數據和樣本上，通過對公開數據的清理和重組，構建了一個涵蓋多元變量和較長周期的面板數據，擴展了分析的時間周期。通過將東亞和歐洲福利國家整合在一起，擴展了僅以歐洲或東亞福利國家為中心研究范圍。第三，在方法和結果上，采用聚類分析超越了簡單的線性分析或案例比較，實現了大范圍的福利國家定量比較分析，三次聚類分析均獲得了相對穩定的結果，該結果不僅提供了福利國家社會投資轉向更加完整的重塑圖景，也有效地識別出了部分福利國家在社會投資范式下的分化。

然而，本文仍存在一定的局限。首先，在對社會投資范式測量時，主要采用了補償—投資二分法對福利國家的政策支出進行分類，不過，已有研究指出不同的政策可能同時具有投資和補償雙重目的，而面臨分類的挑戰。其次，在樣本國家方面，特別是東亞福利體制的樣本涵蓋范圍也有待未來做進一步的拓展。

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