國土空間規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)空間融合規(guī)劃

摘 要：隨著城市建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，重城輕鄉(xiāng)、 重工輕農(nóng)，城鄉(xiāng)二元的發(fā)展形式逐漸導(dǎo)致城市和鄉(xiāng)村發(fā)展嚴(yán)重失衡的局面，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不夠協(xié)調(diào)已成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)，亟待采取全方位的綜合治理措施予以調(diào)節(jié)。城鄉(xiāng)發(fā)展脫節(jié)問題制約社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，相關(guān)部門有必要在國土空間規(guī)劃背景下，從戰(zhàn)略角度促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的有機(jī)整合，著力提升社會資源的利用率，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供驅(qū)動力。本文對相關(guān)概念加以論述，提出國土空間規(guī)劃背景下的城鄉(xiāng)空間融合規(guī)劃愿景，分析城鄉(xiāng)空間規(guī)劃過程呈現(xiàn)的突出問題，并探討城鄉(xiāng)空間融合規(guī)劃策略。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；城鄉(xiāng)空間；融合規(guī)劃；融合發(fā)展 文章編號：2095-4085（2024）09-0125-03

0 引言

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃中，對城鄉(xiāng)全域范圍內(nèi)諸多空間要素予以統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)各方面設(shè)施靈活互動，實(shí)現(xiàn)深度融合發(fā)展，對于城市、鄉(xiāng)村二者均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展而言具有深遠(yuǎn)的意義。長期以來，城鄉(xiāng)關(guān)系受到世界各國的關(guān)注，恩格斯首次提出“融合發(fā)展”概念。所謂的城鄉(xiāng)融合，是指轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元對峙下的發(fā)展形式，將城市、鄉(xiāng)村看作一個整體，統(tǒng)籌、分配資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性發(fā)展的關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)空間的協(xié)同性。空間是地區(qū)的重要載體，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是將城鄉(xiāng)交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、設(shè)施等要素加以合理布局，充分尊重各主體的功能和屬性，更好地緩和城鄉(xiāng)發(fā)展過程的沖突，實(shí)現(xiàn)共融發(fā)展的目標(biāo)［1］。

1 基本概述

1.1 國土空間規(guī)劃

2010年末，中華人民共和國最高行政機(jī)關(guān)發(fā)行《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)［2010］46 號）文件，這是新中國首份關(guān)于國土空間開發(fā)方面的規(guī)劃性資料，從此國土空間規(guī)劃上升到國家建設(shè)的日程，在助力科技進(jìn)步、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)升級問題上起到關(guān)鍵作用。所謂的國土空間規(guī)劃，主要內(nèi)容是完善城鄉(xiāng)主體區(qū)域的規(guī)劃、建設(shè)，為社會主義建設(shè)以及政府開展空間規(guī)劃工作提供思路，有利于國家進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全面、長期、健康發(fā)展的藍(lán)圖，是各級政府開發(fā)、保護(hù)建筑性資源的重要參考。國土空間規(guī)劃具體可分為土地規(guī)劃利用、主體功能區(qū)的規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃等三個方面。實(shí)施國土空間規(guī)劃項(xiàng)目，調(diào)整空間格局，并予以有效監(jiān)督，可促進(jìn)空間設(shè)計、建設(shè)的科學(xué)性及合理性。總體而言，“三區(qū)三線”作為我國國土空間規(guī)劃的重要方針，分別對應(yīng)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間控制線的統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計，促進(jìn)空間保護(hù)與空間建設(shè)并舉，實(shí)現(xiàn)了國土空間資源的最大化、最優(yōu)化地開發(fā)與利用宗旨［2］。

1.2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展

從社會學(xué)、人類學(xué)理論分析，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是指對代表人類文明進(jìn)步和落后的城市及農(nóng)村，經(jīng)過城鄉(xiāng)空間有機(jī)融合，改變城鄉(xiāng)長期以來的割裂現(xiàn)狀，促進(jìn)城市、農(nóng)村二元主體不同要素的流動，使城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、生活上實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，為城鄉(xiāng)和諧、健康發(fā)展做鋪墊。隨著時代的變遷，當(dāng)前社會矛盾表現(xiàn)為人類對高質(zhì)量生活的需求無法全面實(shí)現(xiàn)，特別是城市、鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)的不平衡局面。鄉(xiāng)村發(fā)展空間極為有限，涉及到國土空間規(guī)劃的設(shè)計問題。在解決這一問題時，應(yīng)進(jìn)一步提升國土空間規(guī)劃的科學(xué)性，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供持久的驅(qū)動力。需要意識到，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提是在保障城鄉(xiāng)各主體利益得到保障的同時，進(jìn)一步縮小二元主體的發(fā)展差距。全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，對于緩和當(dāng)前國家主要矛盾而言具有現(xiàn)實(shí)意義［3］。

2 國土空間規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)空間融合規(guī)劃愿景

2.1 建設(shè)優(yōu)質(zhì)生態(tài)空間

國土空間規(guī)劃背景下，城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)與調(diào)節(jié)工作，具體要以生態(tài)空間建設(shè)為前提，這也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。相關(guān)部門工作人員需深入研究城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)問題，要明確生態(tài)空間分為自然景觀、人文景觀兩大部分，比如街心公園、城市綠化帶等元素。在城鄉(xiāng)生態(tài)空間規(guī)劃中，生態(tài)空間的優(yōu)化設(shè)計是重點(diǎn)，如果改進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)空間規(guī)劃格局，則可極大地減少自然生態(tài)空間被不合理占用的問題。因此，應(yīng)堅持生態(tài)價值導(dǎo)向，進(jìn)而為城鄉(xiāng)生態(tài)空間的建設(shè)提供方向［4］。

2.2 建設(shè)高效生產(chǎn)空間

生產(chǎn)空間是城市、鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，對現(xiàn)有的生產(chǎn)空間做出科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)二元主體土地得到集約化利用。建設(shè)高效的生產(chǎn)空間，有利于城鄉(xiāng)空間的融合，降低對自然環(huán)境的破壞程度，而土地的集約化利用則是其工作核心。為了提升生產(chǎn)空間的建設(shè)質(zhì)量，還要有健全的產(chǎn)業(yè)鏈作為支撐，使得最終的生產(chǎn)空間更加彰顯地域風(fēng)格。而且，結(jié)合產(chǎn)業(yè)空間情況，秉承區(qū)位合理原則，貫徹“高效發(fā)展”的理念［5］，對其作出有效定位，可促進(jìn)生產(chǎn)空間有序、合理地轉(zhuǎn)移，進(jìn)而提升產(chǎn)業(yè)鏈的分工成效，對于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間極其有利。此外，工作中還要加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間建設(shè)順應(yīng)時代要求。進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、自動化利用率，可持續(xù)縮短城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展打下基礎(chǔ)。

2.3 建設(shè)宜居生活空間

生活空間是人類生存的基石，應(yīng)秉持人本理念，深度剖析城鄉(xiāng)空間布局，構(gòu)筑宜居環(huán)境，以獲得社會廣泛認(rèn)同，進(jìn)而改善生活條件與環(huán)境，全面提升民眾生活質(zhì)量。以建設(shè)宜居性的生活空間為戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供保障，可進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)生活差距。在城鄉(xiāng)生活空間融合的前提下，城鄉(xiāng)發(fā)展還需充分尊重個體屬性，要防止鄉(xiāng)村盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，應(yīng)注重體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色。

3 城鄉(xiāng)空間規(guī)劃過程呈現(xiàn)的突出問題

3.1 城鄉(xiāng)空間混亂，功能組織無序

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制模式下，在某個歷史發(fā)展時期推動了城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也加劇了城鄉(xiāng)空間的變化速度。表現(xiàn)為城市空間日益擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)粗放式延展，擠占了大量農(nóng)村發(fā)展空間。在城郊地區(qū)，城鄉(xiāng)功能空間混雜交錯，功能組織失去秩序，資源配置嚴(yán)重不均衡，城鄉(xiāng)空間矛盾重重。

3.2 生態(tài)破壞加劇，生態(tài)基質(zhì)降低

首先，城市建設(shè)占用廣大的農(nóng)村土地，使城鄉(xiāng)生態(tài)基質(zhì)遭到破壞；其次，城鄉(xiāng)生態(tài)景觀在規(guī)劃設(shè)計階段，缺少綜合考量，導(dǎo)致城市綠地空間過大，與周邊山體、農(nóng)田景觀形成鮮明對比，城鄉(xiāng)生態(tài)景觀缺少互通性，生態(tài)基底降低。

3.3 產(chǎn)業(yè)融合度差及空間不合理

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條融合度偏低，無法形成城鄉(xiāng)聯(lián)動式發(fā)展。產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃不科學(xué)，有的城鄉(xiāng)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)園發(fā)展期間，存在剩遺工業(yè)用地分布散亂，土地利用率低下的問題。

3.4 城鄉(xiāng)道路不協(xié)調(diào)，配套設(shè)施差距大

城市、鄉(xiāng)村的道路分屬系統(tǒng)不同，建設(shè)等級、標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，使城鄉(xiāng)道路交通網(wǎng)絡(luò)銜接不良，城鄉(xiāng)連通性相對較差。城鄉(xiāng)社會發(fā)展的差異，使城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)公共設(shè)施極不協(xié)調(diào)［6］。城市的基礎(chǔ)設(shè)施豐富，功能齊全，而鄉(xiāng)村的服務(wù)設(shè)施存在較大弊端。

4 國土空間規(guī)劃背景下城鄉(xiāng)空間融合規(guī)劃策略

4.1 科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)空間，實(shí)現(xiàn)土地集約化利用

（1）維護(hù)社會公平，推動協(xié)調(diào)發(fā)展。在國土空間規(guī)劃背景下，在國家發(fā)展戰(zhàn)略中，全面改革是一項(xiàng)重要措施。應(yīng)以維護(hù)社會公平正義為工作中心，從不同角度，根除現(xiàn)行體制、機(jī)制的病癥，為中國特色社會主義建設(shè)拓展空間。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，首先要理清現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)融合的屏障，并積極地加以應(yīng)對，比如市場秩序、土地、戶籍問題。我國市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制存在一定的不公平性，表現(xiàn)為發(fā)展資源多半集中于城市，削弱了鄉(xiāng)村振興的動力。在后續(xù)的國土空間規(guī)劃中，需要重視提升鄉(xiāng)村的地位。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念下，各級政府要發(fā)揮調(diào)控功能，積極地對鄉(xiāng)村發(fā)展給予正面的引導(dǎo)、扶持，從而進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)市場秩序。可通過政策、補(bǔ)貼等方式，維護(hù)城鄉(xiāng)二元主體不同要素流動的靈動性、均衡性。

（2）立足于國土空間規(guī)劃的目標(biāo)，著力推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)制”的改革［7］，為土地經(jīng)營方式的優(yōu)化提供保障。應(yīng)采取多元化工作方式，維護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)，助力鄉(xiāng)村開發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展打好基礎(chǔ)。并應(yīng)重視解決城鄉(xiāng)戶籍制差異產(chǎn)生的不利影響，使不同地區(qū)的人享有相等的待遇，如住房、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等，從而提升人員流動的合理性。

（3）在國土空間規(guī)劃中，當(dāng)前的“用地困境”制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的腳步。城鎮(zhèn)空間的增量式擴(kuò)展，對鄉(xiāng)村空間形成極大的擠壓，導(dǎo)致鄉(xiāng)村可調(diào)配的空間過小。相比農(nóng)村，城鎮(zhèn)資源優(yōu)勢明顯，驅(qū)使大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，農(nóng)村空巢問題普遍。然而，鄉(xiāng)村的建設(shè)用地卻呈現(xiàn)增長趨勢，農(nóng)村人均用地量大幅度加大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地利用率較低，不僅不利于基本農(nóng)田的保護(hù)，而且限制了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（4）要重視用地“雙線”（即城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村兩條線）的有效控制，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地空間的有機(jī)整合，為二元均衡發(fā)展提供條件。工作人員要深入?yún)^(qū)域調(diào)研，掌握真實(shí)的地區(qū)情況，有目標(biāo)、有計劃地促進(jìn)城鄉(xiāng)土地的集約化利用。可整治一些廢棄的養(yǎng)殖基地及非法占用的土地，構(gòu)建較為健全的土地空間配置體系。并堅持“所有權(quán)”與“使用權(quán)”嚴(yán)格劃分的基本原則，以促進(jìn)土地資源的科學(xué)分工。在土地集約化規(guī)劃問題上，要優(yōu)先將土地復(fù)墾為耕地，并逐步完善林地、草地建設(shè)規(guī)模。在國土空間規(guī)劃背景下，將土地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，可提升土地價值，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展距離。

4.2 提升資源整合效應(yīng)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機(jī)制

城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)升級具有重要意義。目前，部分地區(qū)的城鄉(xiāng)融合進(jìn)程緩慢，主要原因在于二元主體地位的巨大差異性，城鄉(xiāng)資源分配不均，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。

（1）國土空間規(guī)劃背景下，要重視產(chǎn)業(yè)升級思想的滲透，采取產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方式，以促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)形成互補(bǔ)。在此過程中，需對現(xiàn)有城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間予以科學(xué)地規(guī)劃設(shè)計，要根據(jù)二元主體現(xiàn)有的資源，有針對性地給予引導(dǎo)，并建立城鄉(xiāng)協(xié)同機(jī)制。第一，對融合城市地區(qū)，要從文化、商業(yè)、金融、教育入手，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為根本，激活其他領(lǐng)域，為工業(yè)區(qū)向主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的遷移創(chuàng)造有利條件。第二，對于次級的中心城區(qū)，要保證中心城市與農(nóng)村的良好銜接，再帶動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的大循環(huán)，使分散的工廠趨向集約化發(fā)展，從而提升經(jīng)濟(jì)活力。第三，對鄉(xiāng)村地區(qū)，要高度重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，建立健全農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)鏈，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務(wù)行業(yè)的聯(lián)動，并盡量規(guī)避產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題。

（2）解決城鄉(xiāng)就業(yè)難題。在城鄉(xiāng)融合思想引導(dǎo)下，農(nóng)村勞動力遷移現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)民身份發(fā)生巨大轉(zhuǎn)化。市場競爭日益激烈，相關(guān)部門要堅持公平、公正的基本原則，構(gòu)建城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體系，并不斷改進(jìn)就業(yè)服務(wù)模式，進(jìn)而為農(nóng)民就業(yè)提供良好服務(wù)，助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4.3 重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)基建，促進(jìn)城鄉(xiāng)功能融合

（1）完善城鄉(xiāng)交通設(shè)施。在國土空間規(guī)劃系統(tǒng)中，交通體系占有利地位，是帶動城鄉(xiāng)要素流動的重要引擎。關(guān)于交通設(shè)施的建設(shè)，各地還要做好城鄉(xiāng)交通網(wǎng)的調(diào)研工作，理清現(xiàn)階段城鄉(xiāng)交通網(wǎng)的實(shí)際情況，進(jìn)一步完善交通系統(tǒng)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)與多元化交通的結(jié)合。要依據(jù)城鄉(xiāng)空間的布局風(fēng)格，開發(fā)城鄉(xiāng)連接的交通要道，緩解部分地區(qū)易達(dá)性差的現(xiàn)狀，進(jìn)而為城鄉(xiāng)居民提供高效、安全的出行服務(wù)。比如，重視干線鐵路、高速路的修建，與各層交通點(diǎn)形成有序的銜接，可提高城市綜合運(yùn)力水平，為城鄉(xiāng)不同要素的均衡流動提供可能。在國土空間規(guī)劃中，堅持政府的主導(dǎo)地位、融匯社會多元化資本、建立較為系統(tǒng)的公共交通網(wǎng)、設(shè)置若干重要的場地空間、促進(jìn)城鄉(xiāng)各要素迅速匯集，有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展［8］。

（2）完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)性的服務(wù)設(shè)施。近年來，社會發(fā)展形勢尚好，農(nóng)民生活水平顯著上升，對美好生活的向往層次提升，但與農(nóng)村發(fā)展不充分形成沖突。基于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，弱化了村民的幸福感。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，政府部門應(yīng)推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)基建項(xiàng)目的開展，進(jìn)一步改善鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療及衛(wèi)生條件，以縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差距，全面提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量。

5 結(jié)語

國土空間規(guī)劃背景下，我國各地城鄉(xiāng)空間融合規(guī)劃需要考慮很多因素，相關(guān)部門要對此給予高度重視。基于建設(shè)生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間的愿景出發(fā)，應(yīng)強(qiáng)化重點(diǎn)城鄉(xiāng)的區(qū)域調(diào)研，了解城鄉(xiāng)空間融合的不足。需科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)空間，實(shí)現(xiàn)土地集約化利用，以提升資源整合效應(yīng)。可構(gòu)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機(jī)制，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)基建，以促進(jìn)城鄉(xiāng)功能融合。同時，必須嚴(yán)格控制各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

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