依法合規高效管理地方政府債務還需加力

9月19日，財政部網站發布8起地方政府隱性債務（以下簡稱“隱性債務”）問責典型案例的通報。該通報涉及8個省份的相關部門違規舉債，分別是：天津市天津港保稅區、遼寧省營口市鲅魚圈區、湖南省屬公辦職業學校、江西省撫州市東鄉區、吉林省通化市梅河口市、內蒙古自治區包頭市、海南省臨高縣、寧夏回族自治區銀川市永寧縣。從金額看，此次通報新增隱性債務116.41億元，化債不實0.68億元，合計117.09億元。

地方政府隱性債務是指地方政府在法定預算之外，直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。

自2022年實施新一輪隱性債務化解工作以來，財政部共發布4次涉32起隱性債務問責典型案例，此次通報的這8起與以往有何不同？背后透露出哪些信息？

通過國企新增隱性債務金額超八成

《中國經濟周刊》記者梳理發現，此次財政部披露的8起隱性債務問責典型案例，涉及天津、遼寧、湖南、江西、吉林、內蒙古、海南、寧夏8個省份。這8起隱性債務問責典型案例中，7起是新增隱性債務，1起是化債不實。

2022年以來，財政部共發布4次隱性債務問責典型案例通報。從此次通報的8起典型案例看，相比以往，新增隱性債務的投向有所變化。

2022年，財政部分別于5月、7月各披露8起典型案例；2023年11月披露8起。總體來看，在2022至2023年發布的3次通報中，新增隱性債務使用投向大多為水利、公路、市政等基礎設施建設項目；此次通報的隱性債務典型案例，發生在2018—2023年期間，在7起新增隱性債務投向中，3起是向地方國企借款償還存量債務、將借款納入城建專戶統籌使用等，違規舉債金額為97.33億元，占此次披露總金額的83%。

超八成的違規舉債資金，是通過何種方式實現的？

天津市天津港保稅區頗具代表性。根據財政部通報，2018年6月至2023年5月，天津市天津港保稅區管理委員會向天津保稅區投資控股集團有限公司及其子公司天津天保國際物流集團有限公司累計借款147.32億元，并全部轉借給天津臨港投資控股有限公司用于償還其存量債務。

截至2023年5月，天津港保稅區管理委員會已歸還天津保稅區投資控股集團有限公司及其子公司天津天保國際物流集團有限公司27.57億元，借款余額為119.75億元。扣除用于地方政府隱性債務統計監測系統中存量債務“借新還舊”的45.78億元后，剩余部分形成新增隱性債務73.97億元。

中國人民大學公共管理學院教授許光建向《中國經濟周刊》記者分析：“國家對保稅區、開發區等實施了一系列特殊制度安排和優惠政策，而且借款是以天津港保稅區黨委常委會決議的方式通過的，屬集體決議，看上去‘合規’，因此具有一定的隱蔽性。事實上，越是這樣享受國家優惠政策的地區或機構，越應當成為財政部門監管的重要對象?！?/p>

另外兩起向地方國企借款的案例是：遼寧省營口市鲅魚圈區向地方國有企業借款新增隱性債務19.96億元；江西省撫州市東鄉區通過地方國有企業借款新增隱性債務3.4億元。

“通過向國企借款形成債務，看起來是企業的債務，實際上是政府的債務?！痹S光建指出，國有企業由政府出資或控股，與地方政府存在天然的聯系。這種產權關系使得地方政府在與國有企業溝通和協調時具有便利性，雙方更容易達成合作意向?！斑@種情況實際上是少數地方政府沒有劃清政府和企業的關系，把國企當作政府‘融資’的工具了。”

近年來，財政部多次強調嚴禁地方政府通過國有企事業單位違規舉債?！秶鴦赵宏P于2023年度政府債務管理情況的報告》提出，督促地方政府嚴肅財經紀律、強化預算約束、劃清政企權責，嚴禁地方政府通過國有企事業單位違規舉債建設政府投資項目，嚴禁舉債建設樓堂館所、形象工程。

更早之前，國務院在2021年印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，其中提出“嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務”。

監管信號已足夠強烈，為何仍有個別地方政府鋌而走險？

“事實上，地方隱性債務與地方國有企業之間有著千絲萬縷的關系?！敝袊鐣茖W院財政稅收研究中心主任楊志勇在2023年撰文《地方政府債務風險——形勢、成因與應對》，道出了隱性債務形成的根源：如果政企關系界定不明確，企業管理層聽命于地方政府，執行政府指令，包括為地方政府舉債或企業債務融資后執行地方政府的某些職能，這些都會帶來地方隱性債務問題。

少數基層政府財政壓力大，隱性債務形態呈現多樣化

近年來少數基層政府財政運行遇到麻煩，是導致隱性債務增加的原因之一。

比如，2020年9月4日，中國政府網發布《關于貴州省畢節市大方縣拖欠教師工資補貼擠占挪用教育經費等問題的督查情況通報》，指出了當地拖欠教師工資和挪用教育經費的問題。

大方縣2020年政府工作報告在提及上一年發展不足時稱，財政收入偏低，財政增收乏力，歷史欠賬較大，稅收收入持續低位運行。地方政府性債務、民生欠賬等風險點仍然存在，還本付息壓力較大，財政“收不抵支”，資金短缺與發展需要的矛盾十分突出。

還有個別地方基層“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉）也在經受挑戰。

“受此前疫情影響、房地產市場沖擊，有些地方‘三保’困難，于是通過融資平臺變相舉債，以彌補財力不足。從總體上看，財政為基層‘三保’提供了有力的財力保障，但部分地方剛性支出不減、化債任務重、收入端又受到沖擊，必然對‘三?！a生負面沖擊。”中國社會科學院大學教授、博士生導師吉富星對《中國經濟周刊》記者分析說。

“財政部連續披露隱性債務問責典型案例，主要是起警示作用。相比而言，市縣級政府隱性債務問責比例相對較高，可能的原因是市縣級政府財政收入有限、法定范圍內的政府發債配比受限，同時進行基礎設施建設的資金需求較高，導致舉借隱性債務的動機更為強烈。”許光建說。

2014年新預算法取消了地方融資平臺的政府融資職能，并且開始發行地方政府債券，實行限額管理和存量債務置換。

“在新預算法實施后，地方政府唯一舉債途徑就是發行地方政府債券，而且不得違規擔保。這也就意味著，政府債務認定實現清晰化、法定化，監管對象從政府性債務過渡到地方政府債券?！奔恍潜硎?。

但是，政府顯性債務以外的擔保、舉債行為仍然十分普遍?！坝绕涫窃谛骂A算法實施以后，地方政府通過企事業單位、社會資本等主體進行變相舉債，其中，政府隱性債務的主要載體是融資平臺?！奔恍钦f。

2017年隱性債務整改以前，地方政府隱性債務普遍通過融資平臺、社會資本等去融資，以文件（政府承諾函、決議）、會議紀要、領導批示等形式，或明或暗將項目付費責任納入財政預算，或通過融資平臺來變相列支預算。

地方融資平臺的設立，始于東部發達城市，是這些城市的創新融資工具，支撐了當地交通、水電氣熱等設施建設。但是，遍地開花的融資平臺，意味著舉債規模迅速膨脹，地方違規擔保加劇了地方政府債務風險。

此次財政部披露的8起典型案例中，還曝光了其他違規舉債的隱蔽手法。

2018年11月，湖南石油化工職業技術學院自行確定與岳陽湘女文化教育發展有限公司合作，采取以租代建的方式建設新校區，通過每年支付租金1233萬元和以三產委托經營（包含新、老校區）的方式進行回購，期限30年，總金額4.5億元，形成新增隱性債務4.5億元。

此外，財政部曝光的其他地方還有：海南省臨高縣要求代理銀行墊款支付且長期未清算新增隱性債務8.4億元。寧夏回族自治區銀川市永寧縣國有企業以農村人飲及農業灌溉特許經營權質押融資新增隱性債務3.2億元。吉林省通化市梅河口市以公立醫院等為主體貸款新增隱性債務2.98億元。

近年來地方政府隱性債務形態呈現多樣化，如何識別？吉富星認為，很多隱性債務隱蔽性強，看似企業債務、金融債務，實則替政府融資。他提出，認定隱性債務要基于“實質重于形式”和“穿透”兩大原則，從還款資金或財政償付責任來界定。

“實質重于形式”，重在強調按照其業務實質、本源來揭示政府本應該承擔的風險。“穿透”原則更側重于操作層面，即要識別底層資產是否屬于非市場化運營的公益性項目、最終還款方是否政府。

“不管項目如何包裝、模式如何‘創新’、交易鏈條有多長，從‘借、用、還’幾個環節聯動看，重點放在‘還’這個環節，關鍵看是否由財政資金償還，或主要靠財政補貼來還本付息或回收投資成本，形成事實上政府‘兜底’，但這并不代表有財政補貼的債務就一定是隱性債務，需要視情況而定?！奔恍潜硎尽?/p>

政績觀偏差是違規舉債重要動因

在財政部先后4次發布的隱性債務問責典型案例通報中，至少有177人被問責。

“違規舉債背后的原因比較復雜，有客觀層面的財力不足、‘三?！щy、防風險所需等因素，也存在政績觀偏差以及可能的腐敗等問題。問責也會根據舉債的后果、危害等進行分類處理，并不限于簡單的行政性處分，未來還是要強化并落實‘終身問責和倒查責任’機制。”吉富星分析說。

從公開的信息看，近年來，不少有關落馬官員的通報都出現過盲目舉債、違規舉債等表述。

比如江西省吉水縣委原書記袁守旺，罔顧該縣財政年收入僅10億元的現實，狠砸6.8億元建設中國進士文化園，使當地背上沉重的債務負擔；陜西省西鄉縣委原書記演曉剛未經科學論證，頻頻上馬多個不切實際的“大工程”；貴州省政協原黨組成員、副主席李再勇在六盤水任職期間，推動興建23個旅游項目，其中16個項目被貴州省列入低效閑置項目，3年多時間就給當地新增1500億元債務……

如何看待這種現象？許光建一語道破：“那些違規舉債被問責甚至因違法違紀而落馬的少數領導干部，政績觀存在嚴重偏差，貪大求洋，急于求成。本來一個地方有多少資金能辦多少事都應進行科學論證，如果想上新項目，也要通過正規的合法途徑籌集資金。之所以敢冒險，估計在他們看來這樣能夠很快出‘政績’，于是通過各種各樣的隱性債務方式繞開國家的相關規定。”

財政部此次通報稱“以上八起典型案例，暴露出一些地方和單位的領導干部政績觀存在偏差，紀律觀念不嚴，在貫徹落實黨中央、國務院決策部署中，有令不行、有禁不止，打折扣、搞變通，嚴重影響了隱性債務風險防范化解工作成效”。

不僅如此，財政部通報稱，對新增隱性債務和化債不實等違法違規行為，做到“發現一起，查處一起，問責一起”，持續強化隱性債務查處問責力度，有效防范化解隱性債務風險。

“開前門”“堵后門”化解隱性債務風險

防范化解地方政府債務風險是事關發展安全、事關民生福祉、事關財政可持續運行的重大問題。

近年來，我國積極出臺一系列政策措施，不斷健全完善地方政府法定債務管理，積極穩妥化解地方政府隱性債務風險。

2018年《地方政府隱性債務問責辦法》落地后，2021年《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）進一步推出?！兑庖姟穼衅髽I、事業單位、地方政府及其部門、金融機構、地方融資平臺公司防范化解隱性債務風險工作均有提及，同時再度強調嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

2023年以來，按照關于“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”的決策部署，各有關部門、各級地方黨委和政府進一步加大工作力度，采取更多更實舉措，取得了積極成效。

針對少數地方依然違規舉債，今年以來，中央進一步加大隱性債務化解力度。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》要求：“完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉型?！?/p>

9月14日發布的《國務院關于今年以來預算執行情況的報告》，對地方債務管理強調了“著力化解存量隱性債務，堅決遏制新增隱性債務”的要求，提出下一步財政重點工作安排包括統籌好風險化解和穩定發展，進一步落實好一攬子化債方案，全省負總責、市縣盡全力化債，逐步降低債務風險水平等。

“經過持續多年的隱性債務化解，我國的地方隱性債務規模增速總體在放緩。但是部分地方債務壓力依然不小，縣市級地方政府隱性債務問題依然比較突出?！痹S光建表示。

針對隱性債務治理難度大，吉富星認為，債務化解應加快構建疏堵結合、激勵相容的制度安排。

“化解隱性債務的核心，還是要進行系統的體制機制改革，尤其是深入推動財政體制的事權改革、糾正不正確的政績觀。就當下的情況而言，應積極推動、實施更大力度的一攬子化債政策，助力防風險措施落地見效。其中，進一步加大中央杠桿，將部分市縣的事權和支出責任要上移到中央或省一級承擔，并減少基層配套支出壓力，這樣可以大大減輕縣市一級的財政壓力?！奔恍钦f。

在事權改革的同時，吉富星建議，要堅持“開前門”和“堵后門”并舉。

“可以把‘前門’開得大一些，適度加大中央債務杠桿，把地方債務顯性化、適當提高一般債比例，用顯性來替代隱性。在此基礎上，采取更大力度來穩妥化解債務存量。同時，加強債務合并、穿透監管，加強風險監測預警，加強監督問責，形成遏制隱性債務的長效機制?！奔恍钦f。

接受采訪的專家一致認為，有效防范地方政府隱性債務風險，必須按照黨中央、國務院的統一部署，加強對地方政府的財政監督檢查工作，根據新的情況變化，不斷優化監督檢查的方式方法，確保各級地方政府債務管理依法合規高效。

責編：姚坤 yaokun@ceweekly.cn 美編：孟凡婷