財政的空間有多大？

9月24日以來，國新辦已經舉辦了三場發布會，分別由央行為代表的金融監管部門、國家發改委和財政部來主辦。三場發布會取得的良好效果，尤其是財政部的發布會引發人們強烈熱議，這或許與財政政策本身對未來經濟走勢預期的影響更大有關。

財政的優化空間很大，包括央地財政支出比例的調整空間、中央財政加杠桿的空間和財稅改革的空間。

央地財政支出比例需要優化

目前中央和地方在財政支出比例上存在明顯的差距。有人統計，2023年中央財政支出占總體財政支出的比重僅為14%，這使得中央財政在發揮資源配置方面所發揮的作用相對較弱。

2023年中央財政向地方下達的轉移支付超過10萬億元，即超過中央財政的本級收入，這顯然不太合適，因為中央財政要靠舉債來維持開支。那么，是否有必要把那么多財力都給地方？實際上就是地方財力的再分配。

圖一：政府杠桿率的國別比較

從國際比較看，我國地方政府的杠桿率水平顯著高于全球主要經濟體的平均水平。從2022年的數據看，日本地方政府的杠桿率水平為36.6%，美國為28.8%，法國為9.4%，中國由于地方政府隱性債務余額沒有確切數據，但地方政府的總體杠桿率水平估計在80%以上。（見圖一）為何在中央向地方轉移支付規模如此大的背景下，地方的杠桿率水平還那么高呢？首先，這與中國經濟的增長模式有關，我國用支出法計算的GDP構成中，資本形成（固定資產投資）對GDP的貢獻率是全球平均水平的兩倍，即便在房地產開發投資連續負增長的這幾年也是如此。

其次，與投資效率有關，盡管中央要求財政支出要提質增效，但據測算，2023年我國基礎設施投資的ROIC（所投資本回報率）中位數已經降至0.46%，說明我國的基礎設施已經總體過剩。但為了完成GDP目標，仍主要通過增大基建投資和制造業投資的規模來彌補房地產和消費不足的缺口。

從高質量發展和提升新質生產力的角度看，有必要調整央地財政支出的比重，本質上是厘清央地之間的事權和財權。由于人口流動、資本流動、貨物流動等原因，單獨一個省份或一個大城市的財政支出很難做到資源合理配置，而中央財政可以根據國家的戰略部署，比地方財政在做到財政資源優化配置方面更具優勢。

從過去十年來地方債務規模的超常規增長來看，確實也反映出地方財政支出結構的不合理問題及提質增效方面的不足。故應該降低向地方財政轉移支付的規模，相應增加中央財政在全國總財政支出中的比重。

財稅改革的空間更大

例如，產能過剩現象的背后是消費疲弱，消費疲弱的本質是居民部門的收入占比偏低，那么，如何增加居民收入占比，尤其是如何提高中低收入人群的收入占比，對于促消費至關重要。這就與財稅改革息息相關。

從國際比較看，美國的個稅占美國稅收總額的40%左右，英國為27%左右，日本和法國均為19%左右。而我國占比只有8%左右。由于未能對高收入群體有效征稅，使得我國居民部門的收入差距比較顯著。

例如，根據國家統計局數據，過去10年來，我國低收入戶的收入占比沒有上升，20%的人口收入只占4%。盡管第三次分配（社會慈善事業如扶貧等）一直在開展，但其效果不如二次分配（稅收調節）好。（見圖二）

盡管我國個稅實行差別稅率，且最高稅率達到45%，但今年1-8月份個稅收入只有9685億元，人均只交了680元。說明很難向富人有效征收個稅。為此，應該改革稅制，從以個人為單位的代扣代繳，轉為以家庭為單位征收綜合稅，并采取偷漏稅重罰的舉措。

過去土地財政之所以能對地方經濟發展做出巨大貢獻，是因為土地制度的改革。同樣，股權財政若能成為土地財政之后另一個增加財政收入的來源，前提是必須推進國企改革。根據國資委提供的數據，2022年全國國有企業（不含金融企業）資產總額339.5萬億元、負債總額218.6萬億元、國有資本權益94.7萬億元，平均資產負債率64.4%。但2023年利潤總額只有4.5萬億，凈資產收益率只有3.7%左右。

圖二：我國不同收入群體的可支配收入占比

三中全會提出要完善國企的體制機制，促進存量資產盤活和低效無效資產處置，如果能夠把如此之大的國有存量資產盤活，則股權財政大有可為。

財政支出的精準度可以進一步提高

面對當前經濟領域的突出問題，財政政策在方向和力度上都可以對癥下藥。

事實上，從2013年開始，我國第二產業的就業總人口就可以下降。這并不等于說不應該投資制造業，中國應該成為制造業強國，同時也應該大力發展能夠吸納更多人就業的服務業。也就是說，在財政支持制造業投資的同時，是否也應該加大對服務業的投資規模？畢竟充分就業是比GDP增速更重要的目標。（圖三）

各地重復建設是一個老大難問題，也是導致產能過剩的一個重要原因。為何地方政府大力招商引資且樂此不疲呢？因為一是可以借此實現GDP的增長目標，二是可以發揮投資的乘數效應，拉動所在地的土地價格上漲，從而增加土地財政收入。

故國家發改委和財政部應該多研究地方政府的行為及該行為可能導致的后果，從而設定更加科學的評價指標，以提高財政支出的效率和質量。如淡化對地方GDP的考核，增加對地方凈就業人數的考核。

總之，我國財政可以釋放的空間還很大，大家不僅期望在經濟下行壓力或有超預期的財政支出規模出臺，更期望政策的精準度提高，直擊當前經濟的難點和痛點，財稅改革的力度和速度都能得到提升。（本文有刪減）

圖三：我國二次產業就業人口數量不斷下降