德國難民政策大轉彎

德國自2024年9月16日起，在與法國、盧森堡、荷蘭等國的邊境口岸實施證件檢查，可拒絕部分受檢人員入境。德國政府表示，實施這一措施是為了限制非正常移民、應對潛在的恐怖主義威脅和跨境犯罪等問題，以保護德國安全。

據了解，德國此前已在部分邊境地區實施臨時管制措施。德國內政與國土部稱，自2023年10月以來，在與奧地利、捷克、波蘭和瑞士的邊境口岸開展的檢查中，已有超過3萬人被拒絕入境德國。隨著行動的擴大，德國實際已在所有陸地邊境重新引入了在申根區內部本已被取消的邊境檢查。

申根區是指履行1985年在盧森堡申根鎮簽署的《申根協定》的歐洲國家所組成的區域。根據《申根協定》，申根區國家之間實行人員和貨物自由往來。作為與9個國家接壤的歐洲地理和經濟要地，德國宣布收緊邊境管控措施后，歐洲內部出現“《申根協定》走向終結”的悲觀論調，擔心此舉會對貿易、人員往來等帶來負面影響，威脅地區經濟增長。

在很多人眼里，德國正在向難民關閉國門，這種強硬態度與德國此前敞開國門接納難民的政策相比，可謂一百八十度大轉彎。尤其令人費解的是，2021年底就職的這一屆德國聯邦政府，由社會民主黨（以下簡稱社民黨）、綠黨和自由民主黨（以下簡稱自民黨）組成，其中社民黨主掌總理府、內政部，綠黨領導外交部，在對待難民問題上按理說應該持相對友好的中左翼立場，如今事實恰恰相反。凡此種種，背后發生了什么？對未來而言又意味著什么？

社會文化基礎生變

德國聯邦政府在全部邊境采取管控措施看似突然，實則有著相當長時間的鋪墊。

長期以來，德國是歐洲非法移民和難民的第一目的國。面對非法移民和難民浪潮的持續沖擊，德國社會對于相關問題的心理接受能力逐漸超過了臨界點。

民調機構尤戈夫調查公司在2023年底進行的一項調查表明，66%的德國城市居民要求減少接收難民的數量，持有相同觀點的郊區居民占比為72%，在農村地區更是高達76%。最能說明民意轉向的，是在原本被普遍認為持開放和多元文化態度的年輕人中，也有過半數希望德國減少接收難民的數量。而69%的民眾，“完全不信任”或“不信任”當前三黨聯合政府有能力解決難民危機。

德國《世界報》一項民調顯示，約44%的受訪者表示“非法移民和難民是德國面臨的最緊迫問題”，約77%的受訪者表示“德國需要改變庇護政策”。

隨著執政三黨支持率進一步大幅度下滑，社民黨在6月初的歐洲議會選舉中僅獲得13.9%的支持率，綠黨維持了11.9%的基本盤，自民黨勉強獲得5.18%的選票，這與2021年聯邦議院選舉時三黨分獲25.7%、14.7%和11.4%的支持率不可同日而語。與此A2MnS4dFtTpz70jZNP/TEQ==同時，極右翼政黨德國選擇黨壯大為德國聯邦第二大政治勢力，因此朔爾茨面臨極大的信任危機和選情壓力。

“兩個德國”的博弈

這里需要著重強調一個與德國歷史密切相關的獨特因素：德國東部（原民主德國地區）近年來正經歷對兩德統一后負面經驗的反思過程，尤其是東德人的生活經驗被徹底邊緣化、東德人在統一后的德國被“他者化”的再審視。

德國聯邦政府去年發布的《德國統一狀況年度報告》這樣寫道：“即使在重新統一33年后，德國分裂的痕跡依然清晰可見……很多東德人和西德人看待這個國家的態度并不相同，這也體現在一再掀起的有關東德及其地位的辯論上。”

在東德長大的萊比錫大學教授迪爾克·奧施曼認為，所謂德國統一實際上是西德“接管”了東德，并將后者打造成一個西德的“低配版仿制品”。

奧施曼在書中稱，德國統一30多年的歷史首先是一部“（東德）個人和集體（所遭受）的污蔑、誹謗、嘲諷和無情拋棄”的歷史。德國東部逐漸形成了不同于德國西部認知的東部身份認同，在政治觀念以及由此形成的政黨格局上也迥異于德國西部，比如普遍反對接收難民、支持俄烏和解、敵視綠黨所代表的“政治正確性”等，被德國主流社會所排斥的德國選擇黨在東部的支持率始終居于高位。

東德地區的圖林根州、薩克森州在9月6日，勃蘭登堡州在9月22日進行了州議會選舉，這些被認為是明年德國聯邦議院選舉之前重要的選情風向標。而在臨近時段，德國發生多起與移民相關的暴力犯罪事件。一時間，德國社會上下一致質疑聯邦政府的非法移民和難民政策，最大反對黨聯盟黨甚至向聯邦政府發出“最后通牒”，要求總理朔爾茨在規定時間內作出明確表態，采取限制非法移民的措施。

因此，在圖林根州和薩克森州的州議會選舉之后（聯合政府的三黨在這兩次選舉中均遭遇慘敗，社民黨支持率跌至個位數，綠黨在圖林根州未能進入議會，自民黨已經從兩州的政治版圖中消失），聯邦政府或者說社民黨必須采取行動，以防止社民黨在長期執政的勃蘭登堡州再度經歷選舉“滑鐵盧”。德國在全部邊境采取的管控舉措，可以說是呼應了東部地區對于限制非法移民和難民的要求。

然而，這項措施對于社民黨主導的聯合政府而言，無異于一顆“苦果”。首先，這是社民黨對于在默克爾時期為德國贏得巨大國際聲望的開放邊境、接收難民政策的背棄，而社民黨本是默克爾領導的聯盟黨和社民黨“大聯合政府”的成員，也就是說，社民黨如今否定了自己曾經支持的政策；其次，限制非法移民和難民，本是極右翼政黨德國選擇黨的核心政治訴求，社民黨領導的聯合政府如今采取的措施，恐怕還沒有見到成效，就已經先為德國選擇黨提供了強有力的說辭。

暴露歐盟制度性短板

德國宣布恢復邊境管控后，鄰國態度不一。在反對者中，波蘭的態度尤為強烈。波蘭總理圖斯克在波蘭駐外使節會議上表示，德國此舉意味著申根區國家間的自由流動將大規模暫停，這種先向所有人敞開大門，然后突然將大門關閉的做法，是從一個極端走到另一個極端，并不可取。圖斯克呼吁歐盟內部就這一問題進行緊急磋商。

希臘政府警告德國“任意終止”申根區關于流動自由的核心規定，將損害歐盟的“根基”。荷蘭四黨執政聯盟中兩大政黨的領導人表示，荷蘭政府應效仿德國的做法，加強邊境管控。自由黨領導人維爾德斯呼吁政府迅速行動，實施類似措施。奧地利總理內哈默9月11日表示歡迎德方的做法，支持德國采取與奧地利相似的邊境管控和驅逐非正常移民措施。不過，奧地利內政部部長卡納對媒體表示，奧地利將不會接收在奧德邊境被德方拒絕入境并遣返的人員。

奧地利指出德國聯邦政府采取的措施可能違反歐盟法，因為根據“歐盟共同政治避難系統”（GEAS），歐盟成員國在申根區內部邊界不能直接驅逐入境者，即把入境者送回另一個歐盟成員國，除非該成員國應該依規處理入境者的政治避難申請。但是，這需要經過一個法律程序，德國不能簡單地把入境者推給歐盟鄰國。

換句話說，德國加強邊境管控的舉措實則暴露了歐盟一個制度性短板，即歐盟的向心力和約束力究竟何在？

很難相信，德國加強邊境管控的舉措會對歐盟整體應對非法移民和難民問題產生正面效應。與此相關，對歐盟制度和德國影響力產生的傷害，可能會與德國政府的初衷背道而馳。

（作者系上海外國語大學副教授、上海全球治理與區域國別研究院“歐洲文明研究”特色研究生班負責人；摘編自《環球》）