加強城市基層黨建引領基層社會治理研究

黨的二十大報告明確要求：“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理。”加強和創新城市基層黨建引領基層社會治理，既是推進國家治理體系和治理能力的題中應有之義，也是夯實黨的執政基礎、鞏固基層政權的必然要求。

黨建引領動力主軸作用發揮還不夠，基層治理缺力度；黨建引領組織保障作用發揮還不夠，基層治理缺準度；黨建引領機制優化作用發揮還不夠，基層治理缺廣度；黨建引領智慧城市作用發揮還不夠，基層治理缺效度。

基本內涵與運作規律

（一）概念界定。“城市基層黨建”，指以街道社區黨組織為核心，有機連接單位、行業及各領域黨組織，實現組織共建、資源共享、機制銜接、功能優化的系統建設。“城市基層社會治理”，指建立政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，以“善治”促進社會良性發展。“黨建引領”，指強化黨建在基層治理中的政治功能，充分發揮黨建在基層治理中的統籌協調引領優勢。

（二）發展沿革。隨著城市化進程的快速推進，管理與服務是城市工作的兩個關鍵領域。新中國成立后，城市基層黨建大致經歷了三個階段：上世紀50年代初，在城市居委會設立黨組織，拉開了城市基層社會開展黨建工作的序幕。1986年“社區”概念的引入，城市基層社會進入了“社區黨建”階段。邁入新的歷史時期，習近平總書記深刻把握中國式現代化歷史進程，建構了人民城市理念指導下的中國特色社會主義城市建設框架。2017年7月，上海召開全國城市基層黨建工作經驗交流座談會，明確提出“城市基層黨建”，標志著城市黨建工作進入創新發展的新階段。2019年5月，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，提出了“城市基層黨建”概念。

（三）典型案例。國家統計局對全國683座城市進行了5種規模劃分，課題組從中選取三種模式作參考借鑒。超大城市黨建引領基層治理模式：城區常住人口1000萬以上城市為超大城市。抓大放小是基本原則，以小見大是基本方法。如北京市通過建立“行業黨委號召、屬地黨組織統籌、兩新組織黨組織帶動參與”的工作路徑，豐富基層治理資源和力量。I型大城市黨建引領基層治理模式：I型大城市是指城區常住人口300萬以上500萬以下的城市，大部分為省會城市或計劃單列市，主要治理模式為黨建引領網格管理提升社區治理效能。如福州市以“網格+網絡”方式延伸服務觸角。中等城市黨建引領基層治理模式：城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市，主要治理模式是提升基層黨組織的承載力。如安徽省亳州市通過做強街道、社區、系統、治理四個板塊，夯實街道社區黨組織的核心定位。

（四）運作規律。城市黨組織通過自身的執政行為，將執政目標、治理需求、組織結構和機構職能等要素統一納入整體性的框架之中，以引領、整合、協調為著力點，實現城市基層社會的善治，進而實現自身政治目標的過程。實現路徑主要有四個方面：帶動牽引、組織聚合、服務、意識傳導。

探索及成效

近年來，襄陽市持續加強和改進城市基層黨建引領基層治理工作，2020年6月，出臺《關于深化城市社區治理改革的實施方案》，并同步印發8個配套文件；2023年5月，印發《關于推進城市基層黨建引領基層治理提質增效的若干措施》；2023年6月，在全市開展基層黨建“強基賦能”工程，助力基層社會治理體系和治理能力現代化水平持續提升。

（一）健全責任化體系，全力推動各級主動扛責領責。建立各級黨委班子黨支部聯系點制度，探索實行基層黨建重點項目揭榜掛帥，打造一批成效好、經驗足、群眾認可的黨建示范點。把黨建引領城市基層治理納入各級領導班子和領導干部綜合考評內容，明確城市黨建引領基層社會治理、紅色物業、基層黨建重點項目揭榜掛帥試點推進等涉及城市基層黨建觀摩項目。

（二）堅持區域化治理，著力提升街道統籌協調能力。按照重心下移、權責一致原則，科學編制街道職權清單，將街道管理迫切需要的審批服務執法等權限下放，并明確街道行政執法事項清單，加強專業培訓力度。健全街道管理體制改革配套機制，規范街道黨工委設置，全市28個街道“大工委”職能定位更加明確。建立并完善雙向派單、雙向考評、“街道吹哨、部門報到”、街道統一指揮協調延伸派駐機構等12個街道運行配套新機制。

（三）培育專業化力量，持續鞏固社區治理改革成果。探索開展“標準型、示范型、紅旗型”黨支部分類建設，摸排整頓12個軟弱渙散社區黨組織。社區統一設置黨委，統籌領導轄區各類組織作用發揮，409個社區建立“大黨委”聯席會議機制。加強社區工作者員額管理和人員招聘，逐步達到每萬城鎮常住人口配備不少于18人。持續深化城市社區黨組織書記事業崗位管理，社區工作者薪酬待遇直接與工作崗位、任職年限、專業水平、工作實績掛鉤，薪酬基數從3769元/月上調至5179元/月。

（四）推動網格化管理，有效夯實城市基層治理根基。探索網格“大支部”機制，形成“社區黨委—網格（小區）黨支部—樓棟（單元）黨小組—黨員中心戶”四級組織架構。統一由社區黨組織成員或社區黨員骨干擔任網格（小區）黨支部書記，推動在職黨員下沉到2739個網格，有效夯實網格（小區）治理根基。推行街道班子成員直接聯系網格，落實社區工作者“崗在網格”制度，常態化做好巡查走訪、信息收集、協調服務等工作。統籌社區工作者辦公經費，按照每個網格每年至少3000元標準落實運行保障經費，有效提升網格管理效能。

（五）加強信息化支撐，搭建“1+N”黨群服務陣地體系。推廣1個黨群服務中心+N個功能性“紅色驛站”的“一中心多站點”模式，建成“紅色驛站”1500個，承接228項省、市兩級高頻服務事項有序下沉。完善黨群服務中心“6+X”標準化服務功能，打造群眾“家門口”的服務綜合體。加快數字化黨員群眾服務中心建設，探索在全市“一網統管、一網通辦”信息化平臺中有機嵌入智慧黨建和智慧社區功能模塊。

（六）構建多元化格局，做實社區物業黨建聯建機制。深入推進社區物業黨建聯建，成立市、縣兩級物業行業黨委13個，實現行業黨建“兩個覆蓋”動態清零。創新提出物業牽手幫扶“三有”“五幫”“一服務”工作法，打造行業發展聯結共同體。健全“三方聯動”議事機制，帶動居民群眾自我管理、自我服務。加強新業態新就業群體深度融入，在兩新組織集聚區成立區域性綜合黨委56個，開辟57個“紅色暖新陣地”。開展黨組織設置“攻堅年”行動，加強村改居社區、集中安置社區等薄弱領域黨的組織和工作覆蓋。改進黨員“雙報到”工作，成立“雙報到”黨組織2437個，9.1萬余名黨員納入單位黨組織、“雙報到”黨組織“1+1”管理。

優化路徑

（一）政治統領是方向：堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想、特別是習近平總書記關于城市工作的重要論述和指示批示精神為指導

始終堅持黨對城市基層社會治理的全面領導。堅持和完善黨總攬全局、協調各方的領導制度，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，鍛造城市基層社會治理堅強核心。按照“區域統籌、條塊結合、上下聯動、融合發展”的總體思路，持續加強黨對城市治理基礎性工作的統領作用。發揮政治引領作用，涵養政治生態，努力打造權責明晰、高效聯動、上下貫通的城市治理指揮體系，使黨的領導機制“活”起來。

始終堅持以黨的創新理論引領城市發展。充分吸收馬克思主義城市理論最新理論成果同中華優秀傳統文化相結合，認真總結中國共產黨百年奮斗中創造的豐富城市治理經驗，更好地發揮科學理論對新時代城市實踐的指導作用。堅持以社會主義核心價值觀引領城市治理發展，開展移風易俗、弘揚時代新風，切實打牢團結奮斗的共同思想政治基礎。黨員干部要發揮好帶頭作用，將黨的理論思想、方針政策轉化為開展治理的思維方式、工作方法。

始終堅持以人民城市理念引領城市治理現代化。把增進民生福祉作為城市建設和治理的出發點和落腳點，切實打造城市治理共同體。創新建立黨員干部密切聯系服務群眾工作機制，進一步深化“楓橋經驗”“浦江經驗”等時代內涵。把城市基層社會治理的創新經驗和正確處理人民內部矛盾的規律性認識上升為社會治理制度體系，著力將協商民主嵌入城市治理的各環節各方面。

（二）多元共治是基礎：聚焦優化治理體系，構建城市基層治理共建共治共享格局

強化黨組織對基層治理工作的領導和統籌。不斷完善運行機制，全力構建以街道黨工委為核心、社區黨組織為基礎、駐區單位黨組織共同參與的區域化黨建格局。把黨的組織和工作從社區向小區、街巷、樓棟等末梢治理單元延伸，構建“社區黨委—網格（小區）黨支部—樓棟（單元）黨小組—黨員中心戶”組織架構。健全社區黨組織領導下的“居委會、業委會、物業服務企業”三方聯動機制，進一步消除組織及部門梗阻。

動員匯聚基層治理的各方資源力量。積極構建自治、法治、德治相結合的基層治理體系，逐步實現社區親民化、社會組織專業化、社會工作者職業化、社會志愿者常態化、社會公益慈善資源多元化的五社聯動格局。探索流動黨員教育管理方法，健全培育孵化社區社會組織制度，集聚多元治理力量。面向新業態新就業群體，推動形成“黨建引領作用明顯、服務陣地全面覆蓋、基層治理優質高效”的“新”格局。加強“雙報到”力量科學調度，優化調整機關企事業單位黨組織包聯社區，健全常態下沉與應急狀態的有效銜接機制。

搭建居民群眾協商共建共治平臺。以搭建社區議事平臺、促進居民參與為重心，主動凝聚、引領群眾打造社會共治同心圓。堅持以需求為導向，圍繞構建“家門口”治理服務體系，實行“線上+線下”雙覆蓋的議事機制，創新“美好環境與幸福生活共同締造”等實踐方式。主動鏈接共建單位、社會組織、志愿者等多方資源，建成集服務、議事、教育、休閑為一體的黨群服務驛站。

（三）機制健全是保障：著眼打基礎管長遠，把建立健全體制機制貫穿城市基層黨建引領基層社會治理始終

健全城市基層社會治理隊伍建設機制。選優育強社區黨組織書記，建立健全社區書記履職規劃、實事承諾、年度述職制度，定期分析研判“兩委”班子情況，確保結構合理、運行有力。聚焦選聘規范、結構優化、能力提升、薪酬保障等方面，建強“全科社工”隊伍。健全志愿招募、激勵保障和職業社會工作者與志愿者互動的長效機制，推進志愿服務活動制度化、規范化、常態化。

健全城市基層社會治理高效運轉機制。加強基層社會治理專項規劃、地方性法規、規章和政策的制定工作，為全民共建共享共治提供法規政策指導和法律依據。完善街道機構職能運行體系，建立街道承接賦權事項動態調整機制。落實街道“大工委”聯席會議制度，優化工作流程、提高運行效率。健全完善“街道吹哨、部門報到”機制，指導各地探索“接訴即辦、未訴先辦”和結果動態評價相互融合的閉環管理機制。

健全城市基層社會治理效能激勵機制。探索設立獎補資金、爭取轉移支付、行政單位點對點幫扶、引導社會資本捐贈等方式，集中解決一批基層治理運轉經費問題。持續探索城市基層社會治理“積分+”全域兌換激勵機制，不斷挖掘基層社會治理內生動力。按照“高效、精細、動態、閉環”的原則，建立多維度監督、多手段考評機制，促進城市基層社會治理工作高標準落實、高質量發展。建立健全基層治理創新容錯糾錯機制，讓正向激勵機制和監督管理干部機制相輔相成。

（四）能力提升是動力：緊緊圍繞新時代新征程黨的使命任務，持續滿足人民群眾對美好環境的向往

注重提升城市承載能力。實施城市更新行動，不斷完善空間結構、優化城市布局、提升城市功能。立足區域資源能源、生態環境、基礎設施、公共服務等對經濟社會發展的承載和支撐能力，不斷提升城市競爭力要素配置。按照城市群發展客觀規律，優化空間布局，加快撤市并區、撤鄉并鎮、撤縣設市、市縣改區等區劃調整步伐，打破區域壁壘，實行扁平化管理，形成高效率組織體系。

注重提升黨建引領資源服務平臺“三下沉”能力。堅持反對形式主義、官僚主義，切實為基層減負增效，真正做到資源下沉而負擔不下沉。推進審批權限和公共服務事項向基層延伸，使社區成為多種便民服務有機集成和精準對接的平臺。拓寬便民服務渠道，盤活基層各類服務場所、閑置資產，優化黨群服務中心場所空間和功能布局。以“一老一小”為重點，兜牢社會保障網底，拓展民生經濟邊界。

注重提升黨員干部治理能力。加強政治歷練，建立健全理想信念和對黨忠誠教育長效機制，完善黨章黨規黨紀學習制度。圍繞增強推進治理體系和治理能力現代化要求，聚焦貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，全面提升干部基層治理能力。培育優良作風，培養斗爭精神、增強斗爭本領，打造一支內修涵養、外樹形象的干部隊伍。充分發揮選人用人的導向作用，把基層治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據。

（五）智治賦能是支撐：積極探索社會治理新模式，不斷創新、豐富和拓展城市基層社會治理手段

打通基層治理信息壁壘。堅決破除“數據孤島”“技術壁壘”等慣性思維、路徑依賴，推動黨建引領城市基層社會治理數字化加速轉型，統籌制定出臺智能化信息平臺開發相關實施細則。完善黨建融合“兩網”平臺建設，充分整合各部門、各地區治理平臺和信息資源，暢通橫向、縱向反饋機制。

推動智慧社區建設。探索以居民為中心、以服務為導向、以數據為支撐、以場景為應用的智慧社區綜合信息平臺，穩步推進智慧社區建設。引入數字社工概念，建強共同締造智慧平臺，對接黨建、民生、政務服務等多端業務，以數字化技術賦能社區治理。探索引入“泛在”技術，打造“事緣”“趣緣”等多重社交網絡。

深化拓展“一網統管”應用場景。綜合運用大數據、云計算、物聯網、區塊鏈等現代信息技術，積極探索城市數字化空間化建設。圍繞“一網統管”建設目標，推動“一網統管”與“一網通辦”雙向融合。健全跨部門多場景城市運行協同管理機制，實現城市治理全區域覆蓋、全過程閉環、全天候運行、全生命周期管理。

（課題組主要執筆人：別亞飛、安笑漩）