墾區集團化、農場企業化背景下的農墾自主創新實施土地綜合整治研究

摘要：土地綜合整治是在一定的區域內，按照有關規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和開墾為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、產業聚集發展，統籌城鄉發展，促進鄉村振興的一項系統工程。一直以來墾區農地資源未能真正融入市縣產業規劃、土地碎片化、綜合利用不充分，投入產出水平不高，資金投入不足，難以支撐墾區農業現代化發展，資源價值未能得到充分體現。近年來，國家對各地農墾提出了墾區集團化、農場企業化的工作要求，在此背景下，本文以墾區集團化、農場企業化較為充分的海南農墾為例，分析和探索一條墾區自主創新實施土地綜合整治的新視角和新路徑。

關鍵詞：土地綜合整治；農墾改革；基礎設施；農田水利

土地整治承載著落實鄉村振興、區域協調發展、可持續發展等國家戰略的使命，更是推進供給側結構性改革的重要支撐點。黨的十八大以來，我國土地整治工作取得了顯著成效，建成高標準農田約

0.32億hm2，新增耕地160多萬hm2，耕地綜合產能普遍提升10%～20%，新增糧食產能約440億kg。這一系列成果不僅促進了現代農業的蓬勃發展，還推動了新農村建設和生態環境的持續改善，更為脫貧攻堅戰提供了有力支持，展現了“1+N”的綜合效應。在當前墾區集團化、農場企業化的發展趨勢下，如何通過自主創新實施土地綜合整治，提高土地利用效率，促進農業現代化，成為一項值得研究的重要課題。

1 海南農墾自主創新實施土地綜合整治的背景

海南自由貿易區（港）和“三區一中心”建設啟動以來，全省上下深入學習貫徹習近平總書記“4.13”重要講話和中央12號文件精神，根據省委省政府有關部署，在落實總書記“4·13”重要講話和中央12號文件精神的356項任務中，海南農墾作為海南省最大的國有農業企業集團，涉及了熱帶高效農業、南繁科研育種基地等29項任務（4項牽頭任務、25項配合任務）。習近平總書記“4·13”重要講話指出，海南要發揮熱帶地區氣候優勢，做強做優熱帶特色高效農業，打造國家熱帶現代農業基地，進一步打響海南熱帶農產品品牌。劉賜貴書記在省委七屆五次全會上提出：“海南農墾是海南省最大的國有農業企業群體，要進一步深化改革，充分利用資源、產業、組織優勢，在打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略中發揮示范帶動作用”。為實現上述目標，把海南農墾打造成熱帶高效農業的“王牌軍”，就要加強體制機制創新，在產業結構調整、資源優化整合上做文章。但就目前來看，墾區在實現產業結構調整、資源優化整合過程中，仍存在一些內外部問題，有待改進。

1.1 墾區農業基礎設施薄弱，難以滿足熱帶現代高效農業發展需求

墾區農業基礎設施經過長期的發展建設取得了一定的成效，但供給數量不足、質量參差不齊、布局不合理等問題日益凸顯，墾區農業基礎設施建設明顯落后于經濟發展水平，直接影響了墾區傳統農業向現代高效商品性農業的轉變，難以滿足海南省建設熱帶現代高效農業基地的需求。經調查分析，以耕地為例，墾區現有耕地中，中低產田約占45.3%，旱澇保收田比例只有7%，作物單產不穩定，年際波動大。墾區農田有效灌溉面積不足36.4%，部分早期農業墾殖建設的農田水利設施年久失修、工程不配套、灌排水有效利用率不高。

1.2 墾區土地利用粗放、碎片化程度較高，阻礙了土地資源集中整合和產業規模化發展

改革開放以來，為發揮農墾職工自主能動性，墾區采取職工分散自主經營的方式推動墾區農業生產，在分配土地時，主要采取按職工數量平均分配，地力肥的土地和地力瘦的土地搭配，與土地離職工住處遠近相結合的原則，即“肥瘦搭配，遠近插花”，這種做法使得職工所擁有的土地呈現出地塊多、數量小、碎片化的特征，加之后期整合投入不足，久而久之使墾區土地碎片化程度加劇[1]。據統計，由于墾區土地的碎片化，造成土地資源的浪費、生產成本提高、土地糾紛多、新技術推廣難等問題，耕地直接面積損失3%～10%，谷物成本增加155元/t，生產效率下降15%。

1.3 墾區耕地后備資源未得到有效地開發利用，資源潛力未能得到有效發揮

根據相關年度土地變更調查成果，海南省農墾土地總面積為729 416 hm2，其中農用地面積為698 738 hm2，占土地總面積的95.79%；建設用地面積為25 287 hm2，占土地總面積的3.47%；其他土地面積為5 391 hm2，占土地總面積的0.74%。根據耕地后備資源初步調查，墾區通過開發、整理、改造、復墾，可開發為新增耕地的后備資源為5 720.14 hm2，可提質改造耕地質量的后備資源40 594.07 hm2，如上述資源能夠得到較好的整治利用，預計可新增旱澇保收高標準農田4.52萬hm2，可形成用于建設占用耕地占補平衡的補充耕地指標1.024萬hm2，而截至目前，由于缺乏有效的投入，至2018年上述資源的實際開發利用率僅為0.95%。此外，墾區部分耕地由于受農田基礎設施條件、土壤質量差等影響，處于撂荒狀態，也亟須通過土地綜合整治提升基礎設施水平、改良土壤質量，促進其有效利用。

1.4 政府資源對墾區基礎設施建設投入力度不足，與農墾產業發展、規模化整合結合度不強

長期以來，各級政府為支持農墾改革發展，通過安排相應財政資金在墾區內實施了一批農田水利建設項目，取得了一定的成果，但總體來看，由于受體制機制因素影響，墾地在農田水利建設方面缺乏有效的溝通銜接，導致政府各類財政資金對農墾墾區農業基礎設施建設、墾區土地整合的投入力度略顯不足，供給與需求難以有效銜接。加之對農墾墾區土地綜合整治等農業基礎設施建設缺乏統一規劃或“被規劃”，墾地協同力度不足，農墾參與度低，導致資源配置不合理，財政投入與農墾實際需求不盡相符，一定程度上影響了墾區土地的規模整合發展。

綜上所述，受多種因素影響，農墾落后的農業基礎設施條件已難以適應當前農業產業化、規模化發展需求，資源未能得到充分的挖掘和利用，資源利用效益較低，亟需采取措施，搶抓機遇，不斷推進創新，激發農墾自主創新能力，建立政府財政支持，市場化投融資供給并行的墾區土地綜合整治實施體系，發揮農墾力量，推動熱帶現代高效農業發展，實現鄉村振興。

2 農墾自主創新實施土地綜合整治的必要性和意義

2.1 提升墾區農業基礎設施水平，促進特色現代農業發展

省委省政府《關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》中提出“切實發揮農墾在海南熱帶特色現代農業建設中的骨干引領作用”的工作要求，支持海南農墾自主實施土地綜合整治，能夠提高農業基礎設施建設的自主權，有利于海南農墾以市場為導向，以產業為主線，以資本為紐帶，整合農墾資源，依托土地綜合整治項目建設，打造一批熱帶特色現代農業生產基地和產業園區，推動農業產業轉型升級，建設熱帶特色現代農業的大基地、大園區、大企業、大產業，為更好地落實省委省政府“八八戰略”要求提供有力支撐。

2.2 整合農墾碎片化土地，推動農業發展規模化、產業化

通過實施土地綜合整治、整理、整合農墾碎片化土地，能夠有效提高作物耕種面積，為農業生產規模機械化作業提供條件，促進農地集約化經營，有利于農業新品種、新技術、新模式、新標準的推廣應用，從而降低農產品的生產成本，提高資源利用效率[2]。此外，通過碎片化土地整合，進行大范圍整體、綜合規劃、開發、運營，打造田園綜合體和共享農莊，有助于實現農旅產業融合，進一步擴大產業鏈延伸范圍，順應農村供給側結構性改革、新型產業發展，推進鄉村現代化、新型城鎮化，實現鄉村振興。

2.3 推動墾區耕地后備資源的有效利用，落實耕地占補平衡和減少土地撂荒

海南省耕地資源相對緊缺，人均耕地面積

0.07 hm2/人，低于全國平均0.1 hm2/人水平，加之海南自由貿易區（港）發展建設需要，有限的補充耕地指標，難以滿足國家關于建設占用耕地“先補后占、占優補優、占補平衡”的硬性要求，落實好占補平衡已成為海南省“三區一中心”和自由貿易區（港）建設亟待解決的問題。據統計，海南省約有2萬hm2耕地處于撂荒狀態，其中墾區耕地0.4萬hm2，占比20%。通過在墾區自主實施土地綜合整治項目，并允許將所形成的補充耕地指標自主在海南省補充耕地指標交易平臺上進行交易，可以有效提高農墾耕地后備資源開發的積極性，在有效促進資源利用的同時，實現資源利用和開發的易地平衡，減少土地撂荒，更好地支持海南省“三區一中心”和自由貿易區（港）建設。

2.4 探索土地綜合整治項目投資供給創新模式，有效落實國家高標準農田建設任務

根據國家下達海南省“十三五”期間完成16.53萬hm2高標準農田建設，全省總量達到31.8萬hm2高標準農田的建設任務，《全國高標準農田建設總體規劃》也正在開展修編工作，預計2020年后高標準農田建設工作任務還將延續。就目前來看，海南省的高標準農田建設仍是以政府財政直接供給為主，存在財政資金有限、投資成本高、經濟效益較低，項目建成后維修、管護不到位，“撒胡椒面”式投入，資源利用效率不高等問題，進一步探索企業參與供給的新模式，是解決高標準農田建設持續投入問題的有效途徑。海南農墾作為省屬國有企業和全省最大的農業企業投資主體，可立足墾區內土地綜合整治建設高標準農田，利用自有資金、金融機構融資等多種方式籌集建設資金，并通過市場運作，發展相關農業、農旅產業，形成有關消費品，在收回投資成本的同時實現盈利和持續投入[3]。在后續管護方面，可發揮農墾各農場公司屬地組織管理的作用，落實巡查管護責任，促進高標準農田建設形成長期效益。

3 支持推進農墾自主創新實施土地綜合整治的思路

3.1 進一步完善相關政策規定，支持農墾結合市場需求發揮自主性

以海南自貿試驗區（港）制度創新為契機，建議由省政府和省級自然資源、農業等行政主管部門支持，對《海南省高標準農田建設項目管理暫行辦法》《海南省補充耕地指標交易管理暫行辦法》等政策文件進行修訂或出臺相關政策，一是允許海南農墾作為全省最大的農業企業投資主體，獨立自主地實施耕地開墾、土地復墾、土地整理等土地綜合整治項目，通過實施各類土地綜合整治項目整合零散、碎片化的農地資源，在墾區建成一批高標準農田，為熱帶現代農業基地提供基礎保障，為海南省做強做優熱帶特色高效農業，提供農墾力量；二是充分發揮補充耕地的市場化作用，允許對海南農墾實施的土地綜合整治項目所形成的富余補充耕地指標允許作為獨立出讓主體，在補充耕地指標交易市場進行交易，解決自貿區（港）建設的占補平衡瓶頸；三是對相關單位利用墾區土地資源實施開墾耕地的應征求海南農墾意見，并給予相應收益，在提高海南省資源利用效率的同時保障農墾利益，支持農墾改革發展。

3.2 積極發揮財政杠桿對農墾土地綜合整治投入的引導作用

農業在國民經濟中的基礎地位和弱質性（生產周期長、回報見效慢），決定了農業基礎設施建設、農地整治等投入是公共財政支出的重要領域，建議充分利用財政杠桿引導農墾和相關企業投入墾區農田水利、土地綜合整治建設，如利用農業基金、財政補助、貸款貼息、配套投入、以獎代補等方式支持和鼓勵農墾實施墾區土地綜合整治，除財政直接投入實施的項目外，對農墾利用其他有關資金自主實施土地綜合整治、提升農地生產條件的投入給予投資抵免或企業所得稅優惠。

3.3 加大財政資金對農墾土地綜合整治的支持投入力度

堅持市場化原則，重點圍繞已規劃的墾區農業產業基地、農業產業園區等熱帶高效農業發展區域進行集中投入，為農業現代化提供基礎支撐。完善涉農資金墾地協同機制，充分征求農墾意見共同建立墾區農業基礎設施建設項目儲備庫，并按年度資金計劃安排項目實施。整合高標準農田建設資金、土地綜合整治工作專項資金、水土保持專項資金、國土空間生態修復專項資金等涉農資金，將農墾需求單列或作為分配因素下達至農墾集團。打破過去項目規劃、設計、實施中農墾方的被動局面，允許農墾根據項目庫、資金安排情況和實際需求自主規劃設計和實施土地綜合整治項目，精準提高農業基礎設施水平，維護墾區生態環境安全。

4 農墾實施土地綜合整治工作建議

4.1 結合市場和實際需求開展墾區土地綜合整治調查

一是以市場為導向，對適合熱帶高效農業產業發展和需求較高的墾區土地、區域進行調查分析，了解掌握制約農業產業發展的基礎條件因素，以提升產業發展基礎條件、解決產業提升發展短板、建設農業生產基地為目標，策劃儲備一批土地綜合整治項目，做強做優熱帶特色高效農業，打造國家熱帶現代農業基地；二是以實際需求為導向，充分考慮農場公司和墾區群眾意愿，對墾區農業基礎設施條件薄弱、土地碎片化、耕地后備資源集中、具備產業調整發展潛力的墾區土地進行調查分析，以改變基礎設施落后狀況、整合土地資源、有效新增補充耕地、構建產業化發展基礎為目標，策劃儲備一批土地綜合整治項目，提高墾區土地利用效益，提升墾區發展內生動力。

4.2 加強農墾自主實施土地綜合整治管理制度建設

堅持制度先行，結合省內外有關先進經驗，加強制度設計，研究制定農墾自主實施土地綜合整治的體制機制，建立項目庫儲備、立項、規劃設計、資金使用管理、工程組織實施、竣工驗收、項目決算等一系列土地綜合整治全生命周期管理制度體系，突出強化農墾在墾區內實施土地綜合整治的主體地位，建立和加強農墾土地綜合整治工作平臺隊伍建設，促進農墾各單位、職工群眾積極主動、組織有序、科學環保地實施土地綜合整治。

4.3 建立墾區土地綜合整治市場化投融資供給體系

在充分運用財政杠桿和政策杠桿引導投入的前提下，農墾可發揮其市場融資經營主體作用，利用相關自有資金，并通過銀行貸款、股權融資、擔保借款、作價出資和社會資金跟投等方式籌集土地綜合整治資金用于墾區土地的整合開發。在盈利模式方面，采取短期收益與長期發展盈利相結合的方式，一方面通過土地綜合整治，整合碎片化土地，開發利用耕地后備資源，獲取新補充的可利用的土地特別是耕地資源，形成可預期的短期收益，另一方面已經整合提升的土地與相關農業龍頭企業、農業科技企業合作推進農業產業化、規模化發展，獲取相關利潤，發揮土地綜合整治長期效益。通過上述舉措，形成“土地綜合整治+補充耕地+生產基地”三合一開發運營模式。為實現上述目標，農墾已組建專業化隊伍--海墾自然資源開發運營有限公司（自然資源銀行），作為農墾土地資源統籌平臺，對內負責實施土地綜合整治項目，高效整合墾區土地資源，引導內部企業實施農業產業開發，對外引進國內外農業企業進行合作，推動項目區農業產業化、規模化發展。通過上述方式運營，形成長期穩定的墾區土地綜合整治市場化投融資供給體系。

4.4 結合土地綜合整治探索創新農用地經營權集中儲備開發模式

海南省委、省政府在推進新一輪農墾土地管理制度改革的實施意見中，明確了農墾國有劃撥土地可以采用轉讓、租賃、抵押、作價出資、聯營合作等方式處置。截至目前，墾區已經基本完成了農地清理工作，確保土地的租賃經營權均有登記和簽訂合同，同時完成了信息化建庫和實現實時更新。2017—2018年完成了8.52萬hm2歷史遺留問題土地確權登記發證工作任務，目前墾區土地權屬面積已達61.81萬hm2。土地確權與農地清理兩項工作的基本完成，為農用地經營權集中儲備開發提供了重要支撐。下一步農墾將利用海墾自然資源開發運營有限公司（自然資源銀行）這一平臺，采取類似銀行模式，優先將實施土地綜合整治后的優質土地及地上作物作為載體，進行“存入”“貸出”的中介機構，主要是以“存入”“貸出”運作土地經營權流轉、設立農地經營權抵押、委托收儲、委托評估，實現農地經營權的抵押擔保、融資租賃和資本化等功能。

5 結語

通過對墾區集團化、農場企業化背景下海南農墾自主創新實施土地綜合整治的研究，可以看到，海南農墾自主實施土地綜合整治，不僅有效提升了墾區農業基礎設施水平，促進了特色現代農業的發展，還成功整合了碎片化土地，推動了農業發展規模化、產業化。未來，海南農墾應繼續深化土地綜合整治創新實踐，不斷完善相關政策制度，加大財政資金投入力度，加強市場化投融資體系建設，探索創新農用地經營權集中儲備開發模式，以期為全國農墾系統的改革與發展貢獻更多“海南經驗”。

參考文獻

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