規范專門法院設置的著力點

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》強調“規范專門法院設置”，這是我國目前在健全公正執法司法體制機制方面面臨的新的重大任務。貫徹落實好這項改革要求和任務，對深入推進司法體制改革、推動專門法院制度行穩致遠具有重大意義。

在我國，專門法院是指由國家設立的，對特定案件進行專門管轄審理，不按行政區劃設立的法院。1951年，中央人民政府委員會發布的人民法院暫行組織條例第二條規定，“專門的人民法院之設立與組織另定之”。我國現行憲法第一百二十九條規定，中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。可見，最高人民法院、地方各級人民法院以及專門法院是由國家設立的三大主要法院類型。最高人民法院是國家最高審判機關，地方各級人民法院是國家根據行政區劃依法設在地方的人民法院，專門法院是國家設立的專門審理特定案件的法院。與地方各級人民法院不同，專門法院不按行政區劃設立，也不受理一般的民事和刑事案件。改革開放以來，我國設置了軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院、海事法院、林區法院、礦區法院、油田法院、農墾法院等十余種專門法院。黨的十八大以來，我國還先后設立了知識產權法院、金融法院等專門法院。長期以來，專門法院在健全中國特色社會主義司法制度、維護社會公平正義方面發揮了重要作用。但隨著經濟社會的快速發展和人民群眾司法需求的日益增長，專門法院設置還存在著一些不科學、不明確、不協調的問題，一些影響專門法院高質量發展的體制機制障礙還未能跨越，需要不斷加以規范完善。

規范專門法院設置，應當精準把握專門法院設置存在的突出問題，從優化審判資源配置的角度出發，在設置標準、組織體系、保障機制上下功夫，進行總體設計、科學論證、統籌協調、整體推進，更好發揮專門法院的功能。

明確專門法院設置標準。目前，我國對專門法院并沒有形成系統明確的界定和判斷標準。專門法院設置應當滿足哪些條件，在全國如何布局，目前還缺乏明確規定。從我國實際和長遠角度看，專門法院的設置標準可以概括為以下幾個方面。

一是全局性標準。在設置專門法院時，應當從國家治理的整體的角度出發，關注專門法院的整體結構和主要矛盾，確保專門法院設置能夠覆蓋全國范圍，形成相對完整的組織體系，發揮整體效能。二是戰略性標準。專門法院不承擔普通案件的審判職能，不單單以服務行業、區域治理為目標，而是承載著支撐國家重大戰略實施、加強專門化司法建設、健全中國特色社會主義司法制度的重要使命。三是補充性標準。設置專門法院，不是為了替代地方各級人民法院履行審判職能，需要科學確定地方各級人民法院和專門法院的功能定位和合理分工。地方各級人民法院管轄本行政區劃內絕大多數普通案件，專門法院則主要管轄那些容易受到地方保護和行政干預影響且不適宜由地方各級人民法院管轄的特殊案件。四是適配性標準。能否把專門法院制度優勢更好轉化為國家治理效能，關鍵在于專門法院的組織機構、案件管轄、綜合保障等方面與專門法院履行審判職責相適應。由于絕大多數審判任務可以由地方各級人民法院承擔，設置專門法院既不需類型太多，也不宜規模過大，否則必然會占用大量司法資源。五是持續性標準。專門法院能否持續，關鍵在于專門法院承擔案件審判任務與其組織規模、機構編制、人員數量相匹配。如果專門法院承擔審判任務不足以支撐其長期運行，那么專門法院的設置反而可能導致出現審判資源閑置的問題。

明確了設置標準后，還必須按照法定程序來設置專門法院。司法權屬于中央事權，設置專門法院屬于中央職權范圍內的事項。我國憲法僅對專門法院作出原則性規定，人民法院組織法中“專門人民法院的設置、組織、職權和法官任免，由全國人民代表大會常務委員會規定”的條款也并未明確規定專門法院的創設程序，且目前對該條文中的一些概念還存在不同理解，有必要進一步明確其內涵。

健全專門法院組織體系。在我國已經設立的專門法院中，目前除軍事法院設有基層、中級、高級法院三個層級，涵蓋一審、二審外，其他法院均未形成完整的組織體系。在鐵路法院歷史上，曾經短暫設立鐵路運輸高級法院，一度形成鐵路基層法院、中級法院、高級法院，最終歸最高人民法院監督指導的四級法院完整體系，但是最終因鐵路高級法院被撤銷，鐵路法院的完整建制被打破。目前，我國在北京、上海設立的金融法院，在北京、上海、廣州、海南自由貿易港設立的知識產權法院，以及先后在廣州、上海等地設立的海事法院，在級別上都屬于中級法院。當事人對這些專門法院的一審判決、裁定不服的，需要上訴至當地省、自治區、直轄市人民法院，這使得專門案件終審權并不能實現專門化，加上地方高級人民法院承擔著繁重的司法任務，對專門化案件的審判指導缺乏足夠的資源支撐，在統一法律適用標準、確立行業裁判規則方面發揮的作用存在局限。

從我國憲法對專門法院的定位看，專門法院與地方各級人民法院分屬不同組織體系，但目前專門法院與地方法院混合設立、專門法院缺少完整建制的問題，制約了專門法院專業化審判職能的發揮。因此，應當在遵循憲法確立的法院組織體系的基礎上，堅持系統思維、整體思維，進一步健全全國統一的專門法院組織體系，同時不貪大求全，防止專門法院機構重疊、職能重復、工作重合，整合優化資源和力量，發揮整體綜合效益。

加大專門法院保障力度。由于專門法院的類型多樣，設立時間先后不一，各專門法院的保障力度也不相同，在干部管理、法官職務任命、經費管理體制、內設機構等方面存在規則不統一的情況，甚至個別專門法院存在無案可辦、資源閑置、地位尷尬的問題。與此同時，由于相關法律法規還不完善，與專門法院履行審判職責相適應的全面監督機制并未銜接起來，沒有形成整體監督合力，監督效果有待提升。

因此，需要持續加大對專門法院的保障力度，促進專門法院在人員選任、審判方式、程序設定、管理體制上精準施策。一方面，推動配套立法，進一步對專門法院作出科學合理的安排設計，根據憲法規定，明確專門法院接受人大及其常委會監督和檢察院的法律監督，強化上級專門法院對下級專門法院的監督，實現對專門法院訴訟和執行活動的監督全覆蓋。另一方面，完善專門法院的管理體制和內設機構。按照分工合理、精簡設置的要求，科學安排相應的審判機構和辦事機構，健全相應的專業法官選任辦法、交流渠道、考核機制，充實專業化審判隊伍，建立一套相對完善的工作規范體系。

（摘自10月9日《學習時報》）